□ 周振超 劉元賀

一、引言：推動(dòng)中國(guó)法律體系形成的力量源是什么?

社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)繁榮和政治發(fā)展從根本上源自有效法律體系的保障。中國(guó)的法律體系盡管還存在諸多不盡人意之處。但是，如果把法治進(jìn)程放到大的時(shí)空背景中審視，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)：中國(guó)法律體系的變革基本上與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程相匹配；尤其是立法工作取得了舉世矚目的成就。一個(gè)標(biāo)志性的成果是，2010年底涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系。在長(zhǎng)期處于“無(wú)法可依”狀態(tài)的超大規(guī)模國(guó)家，能取得上述成就實(shí)屬不易。

如何建立自洽的理論邏輯來(lái)理解中國(guó)的“大國(guó)法治發(fā)展道路”是學(xué)界面臨的重要任務(wù)。檢索已有理論成果可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)文獻(xiàn)聚焦在立法技術(shù)、立法原則、立法經(jīng)驗(yàn)、立法中面臨的問(wèn)題以及對(duì)策性建議等方面。鮮有研究對(duì)中國(guó)法律體系不斷成長(zhǎng)的推動(dòng)性力量給出實(shí)證性的理論解釋。鑒于此，本文力圖求解推動(dòng)中國(guó)法律體系成長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型的力量源是什么這一理論命題。在中國(guó)社會(huì)力量還不夠強(qiáng)大、人大立法功能受到諸多限制的背景下，肯定存在某些特殊的制度安排推動(dòng)著包括立法在內(nèi)的法治進(jìn)步。文章對(duì)1954——2010年間全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的418部法律進(jìn)行歸類整理分析后發(fā)現(xiàn)：黨的工作重心轉(zhuǎn)變、中央主要領(lǐng)導(dǎo)人的重視與推動(dòng)、國(guó)家機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)商是中國(guó)法律體系逐步完善的三個(gè)主要推動(dòng)性力量。

二、方法與數(shù)據(jù)

到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。①吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常委委員會(huì)報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月11日。從1954年第一部憲法頒布開(kāi)始計(jì)算，到2010年底全國(guó)人大及其常委會(huì)共通過(guò)了418件法律性文件。②本研究所指的法律不包括全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和國(guó)際公約。接下來(lái)，本文以此作為研究樣本展開(kāi)透視。

考察全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)實(shí)踐及其歷史演變，是認(rèn)識(shí)中國(guó)法治進(jìn)程的重要視角。為了厘清418部法律的分布樣態(tài)及主要影響因素，涉及到的變量如下：

1.法律草案的提出主體。我國(guó)有權(quán)提出立法議案的主體有：全國(guó)人大代表、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委、全國(guó)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)。在立法實(shí)踐中，受立法技術(shù)等方面的限制，全國(guó)人大代表提出的法律草案未曾出現(xiàn)過(guò)，來(lái)自中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的法律草案所占比例也不大。本文主要考察國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)提出的法律草案。

2.法律關(guān)注的主要問(wèn)題。作為上層建筑的法律是國(guó)家職能的體現(xiàn)。從國(guó)家職能的角度可以把法律規(guī)范的對(duì)象分為政權(quán)建設(shè)、公民權(quán)利、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家統(tǒng)一等幾個(gè)層面。

3.法律體系建設(shè)的不同階段。中國(guó)在發(fā)展歷程中經(jīng)歷了三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：1978年摒棄了以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的發(fā)展思路，將重心轉(zhuǎn)移到改革開(kāi)放上來(lái)；1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，開(kāi)始探索社會(huì)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合；2003年以后，中國(guó)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和以人為本。依據(jù)上述三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們將全國(guó)人大立法權(quán)的行使劃分為四個(gè)階段：1954——1977年、1978——1992年、1993——2002年、2003——2010年。

4.黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律及立法的重視程度。全國(guó)人大及其常委會(huì)立法功能的發(fā)揮，在很大程度上受制于中央主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法的認(rèn)識(shí)和重視程度。

5.黨和國(guó)家工作的重心。中國(guó)共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨。全國(guó)性的重大政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)做出決定。每個(gè)發(fā)展階段，黨中央都會(huì)提出基本路線、指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略任務(wù)和重大方針政策，以便規(guī)劃和指導(dǎo)全國(guó)發(fā)展。黨中央對(duì)國(guó)家的宏觀領(lǐng)導(dǎo)思路主要體現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告上。黨代會(huì)報(bào)告對(duì)中國(guó)某一個(gè)階段的發(fā)展大局、發(fā)展思路和主要措施都做了規(guī)劃?？疾禳h代會(huì)報(bào)告可以很好地透視國(guó)家的工作重心，進(jìn)而把握立法工作如何回應(yīng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三、全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法：內(nèi)容、特點(diǎn)和趨勢(shì)

（一）立法數(shù)量

立法和監(jiān)督是全國(guó)人大的主要工作。在不同歷史時(shí)期，就立法而言，全國(guó)人大履職的程度差別很大。四個(gè)階段全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律件的數(shù)量及比重分別是：16部、3.8%，123部、29.4%，164部、39.2%、115部、27.5%；平均每年通過(guò)的法律數(shù)量分別為0.7、8.2、16.4、14.4。從上述數(shù)據(jù)可以觀察到：全國(guó)人大在1954—1977年間通過(guò)的法律極其有限，23年的時(shí)間里只通過(guò)了16部法律。鑒于立法“空白點(diǎn)”多的現(xiàn)實(shí)，自1978年開(kāi)始，全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)始立法“補(bǔ)課”，立法速度和進(jìn)程不斷加快。1978—2010年間，共通過(guò)了402部法律，平均每年13部。考慮到近年來(lái)全國(guó)人大會(huì)議每年召開(kāi)一次，常委會(huì)會(huì)議基本上在雙月開(kāi)會(huì)的情況，大體可以得出結(jié)論，每次全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)會(huì)要平均表決通過(guò)1部以上的法律。

表一 全國(guó)人大及其常委會(huì)在各個(gè)時(shí)期通過(guò)的法律數(shù)

（二）法律草案的動(dòng)議者

全國(guó)人大及其常委會(huì)所面臨的立法要求多種多樣。囿于時(shí)間和精力的限制，所能通過(guò)的法律是有限的。立法機(jī)關(guān)不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些立法要求有所取舍。因此，在理解中國(guó)法律體系建設(shè)時(shí)，我們有必要弄清：哪些國(guó)家機(jī)關(guān)、單位或個(gè)人影響了全國(guó)人大立法議程的設(shè)置?

在418部法律中，法律草案的提出者分布如下：全國(guó)人大法律工作部門提出的98件、全國(guó)人大各專門委員會(huì)提出的77件、國(guó)務(wù)院及其部委提出的212件，分別占總數(shù)的23.4%、18.4%、50.7%（見(jiàn)表二）。從中反映出國(guó)務(wù)院及其部委是中國(guó)法律草案的主要提出者。尤其是，財(cái)經(jīng)方面的立法大多數(shù)是由國(guó)務(wù)院及其部委提出的。從表二還可以觀測(cè)到：全國(guó)人大作為立法動(dòng)議者的角色越來(lái)越明顯。2003年以來(lái)，由全國(guó)人大法律部門或者各專門委員會(huì)提出的法律草案占到了總立法的46.1%。

表二 法律草案提出者

（三）法律通過(guò)機(jī)構(gòu)

全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)各自具有不同的權(quán)限。在1954年制定的憲法中，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有立法的權(quán)力。1982年現(xiàn)行憲法擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)。憲法規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，常委會(huì)負(fù)責(zé)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”依據(jù)憲法標(biāo)準(zhǔn)，自1978年后的三個(gè)時(shí)期，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的法律中基本法律與非基本法律的比重分別為：70.6%、29.4%；80.0%、20.0%；83.3%、16.7%，基本法律所占的比重呈增加的趨勢(shì)。

（四）立法重點(diǎn)逐漸向經(jīng)濟(jì)性立法偏移

法律是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活的反映。在國(guó)家發(fā)展的不同階段，立法重點(diǎn)也隨之變化。1954—1977年，法律關(guān)注的主要問(wèn)題是國(guó)家政權(quán)建設(shè)，注重國(guó)家的統(tǒng)治職能。1978—2002年，法律關(guān)注的主要議題向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，并且這種變化趨勢(shì)非常明顯。行政立法、科技立法等方面的立法也逐步跟進(jìn)。2003年以來(lái)經(jīng)濟(jì)立法“一枝獨(dú)秀”的狀態(tài)有所改變，保護(hù)公民權(quán)利、社會(huì)建設(shè)和管理方面的立法不斷增加。

圖一 不同時(shí)期內(nèi)法律關(guān)注的問(wèn)題類型

四、決定法律的政治邏輯：幾個(gè)關(guān)鍵要素

中國(guó)在短短幾十年的時(shí)間里形成立足國(guó)情和實(shí)際的法律體系，立法任務(wù)之重為世所罕見(jiàn)。因此，有必要追問(wèn)這樣一個(gè)問(wèn)題：影響全國(guó)人大及其常委會(huì)快速立法的動(dòng)力主要有哪些?對(duì)該問(wèn)題的回答，有賴于研究方法的創(chuàng)新，需要走出從概念到概念、從理論到理論的主觀邏輯推演，把分析的基點(diǎn)轉(zhuǎn)到中國(guó)立法實(shí)踐中去，從現(xiàn)實(shí)中提煉影響因素。

（一）中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重視與否

有法可依是依法治國(guó)的必要條件。然而，對(duì)于國(guó)家的法治建設(shè)而言，僅僅有法還不夠。關(guān)鍵的問(wèn)題是，法律的數(shù)量是否能夠滿足社會(huì)的需求、法律在整個(gè)國(guó)家政治生活中的地位如何。從中國(guó)立法走過(guò)的道路來(lái)看，中央領(lǐng)導(dǎo)集體是否重視立法、對(duì)法律的態(tài)度是影響全國(guó)人大能否立法、立多少法等立法功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素。

以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，制定了新中國(guó)第一部憲法，為中國(guó)的民主法制建設(shè)奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。關(guān)于立法目的與重點(diǎn)，毛澤東的看法是：“我們的法律，是勞動(dòng)人民自己制定的。它是維護(hù)革命秩序，保護(hù)勞動(dòng)人民利益，保護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保護(hù)生產(chǎn)力的?！雹佟睹珴蓶|選集》（第五卷），人民出版社1977年版，第198頁(yè)。在上述指導(dǎo)思想下，中國(guó)當(dāng)時(shí)制定的一些法律主要包括：國(guó)務(wù)院組織法、兵役法、檢察院組織法、警察條例、治安管理?xiàng)l例；等等。

以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，強(qiáng)調(diào)必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，開(kāi)辟了社會(huì)主義民主法制建設(shè)蓬勃發(fā)展的新時(shí)期。比如，鄧小平完善了人大立法原則和強(qiáng)化了人大的立法功能。在人大建立之后很長(zhǎng)一段時(shí)間，人大的立法地位得不到應(yīng)有的重視，造成了“我們好多年沒(méi)有法，沒(méi)有可遵循的東西”的尷尬局面。鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。“這次全國(guó)人大開(kāi)會(huì)制定了七個(gè)法律。有的實(shí)際上部分地修改了我們的憲法，比如取消革命委員會(huì)，恢復(fù)原來(lái)的行政體制……要接著制定一系列的法律。我們的民法還沒(méi)有，要制定；經(jīng)濟(jì)方面的很多法律，比如工廠法等等，也要制定。我們的法律是太少了，成百個(gè)法律總要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開(kāi)端。民主要堅(jiān)持下去，法制要堅(jiān)持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），人民出版社1993年版，第257頁(yè)。再比如，針對(duì)全國(guó)人大立法功能長(zhǎng)期弱化的現(xiàn)實(shí)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的葉劍英強(qiáng)調(diào)指出：人大常委會(huì)如果不能盡快擔(dān)負(fù)起制定法律、完善社會(huì)主義法制的責(zé)任，那么人大常委會(huì)就是有名無(wú)實(shí)，有職無(wú)權(quán)，尸位素餐，那么我這個(gè)人大常委委員長(zhǎng)就沒(méi)有當(dāng)好，我就愧對(duì)全黨和全國(guó)人民。③《葉劍英選集》，人民出版社1996年版，第500頁(yè)。

以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，第一次將依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，在人大的立法方向、立法原則、立法目標(biāo)等方面進(jìn)行了諸多探索。在立法重點(diǎn)上，把戰(zhàn)略重心放在了經(jīng)濟(jì)立法上。“全國(guó)人大及其常委會(huì)要把加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，放在最重要的位置，在本屆任期內(nèi)盡快出臺(tái)一批重要的經(jīng)濟(jì)法律?！雹堋督瓭擅裾撚兄袊?guó)特色社會(huì)主義》，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第330頁(yè)。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，“當(dāng)前要抓緊制定和完善保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)安定和人民正常生活的法律；抓緊制定保證改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的法律，以及有關(guān)發(fā)展農(nóng)業(yè)、交通、能源、教育、科技方面的法律；還要抓緊制定和修改有關(guān)懲治犯罪和促進(jìn)廉政建設(shè)方面的法律。為了進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，要對(duì)選舉法、地方組織法進(jìn)行必要的修改?！雹佟妒笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編》（中冊(cè)）人民出版社1991年版，第944頁(yè)。

黨的十六大以來(lái)，以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央，全面實(shí)施依法治國(guó)基本方略，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義民主政治最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。在“以人為本”思想的指導(dǎo)下，立法實(shí)踐取得了新進(jìn)展，社會(huì)方面的立法、保障公民權(quán)利方面的立法、民主政治方面的立法逐漸增多。為適應(yīng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的要求，“要抓緊制定和完善發(fā)展社會(huì)主義民主政治的法律，保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)安定的法律，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的法律”。②胡錦濤：《在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月16日。

通過(guò)歷史回溯，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)基本趨勢(shì)：一是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人大立法權(quán)的重視程度與關(guān)注點(diǎn)有所不同；二是人大立法地位日益提升。那么，二者到底是不是相關(guān)，如果相關(guān)的話，是否存在因果關(guān)系?

表三是自1954——2010年共57個(gè)年份（其中1960——1980年缺乏資料）每年立法數(shù)量與黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律重視程度的相關(guān)性分析。二者之間的相關(guān)系數(shù)為0.833。概率P值近似為0，如果顯著性水平α為0.01，則概率P值小于顯著性水平α。因此，應(yīng)當(dāng)拒絕原假設(shè)，認(rèn)為二者之間存在著顯著的相關(guān)性。領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人大立法工作的重視程度與人大立法數(shù)量存在著正向的強(qiáng)相關(guān)性。

表三 制定的法律數(shù)量與領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度之間的相關(guān)性相關(guān)性

如果說(shuō)利用Pearson相關(guān)分析僅能說(shuō)明二者之間是否存在線性關(guān)系，那么利用單因素方差分析則能更好的把握二者之間存在何種聯(lián)系。在該組變量中，觀測(cè)變量是立法的數(shù)量，控制變量是領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法的重視程度。

表四是領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法的重視程度對(duì)人大立法的數(shù)量的單因素方差分析結(jié)果?？梢杂^察到：觀測(cè)變量法律關(guān)注主要問(wèn)題的離差平方總和為1977.833，如果僅考慮領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法方向重視的單個(gè)因素影響，則在總變差中，人大立法方向可解釋的變差為1377.219，抽樣誤差引起的變差為600.614，它們的方差分別為688.6104和15.400，相除所得的F統(tǒng)計(jì)量的觀測(cè)值為44.714，對(duì)應(yīng)的概率P－值近似為0。如果顯著性水平α為0.01，由于概率p－值小于顯著性水平α，則應(yīng)拒絕原假設(shè)，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法的重視對(duì)人大立法的數(shù)量產(chǎn)生了顯著的影響，表明領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法重視的程度提高是引發(fā)人大立法地位提升的重要因素。

表四 領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)立法方向的態(tài)度與人大立法方向轉(zhuǎn)變的單因素方差分析制定的法律數(shù)量

由此，我們可以得出結(jié)論：中央主要領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于全國(guó)人大立法的態(tài)度對(duì)立法實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響；人大立法地位的提升與黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視是分不開(kāi)的；法的權(quán)威的提升要靠領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威來(lái)推動(dòng)。這也在一定程度上證明了：政治精英對(duì)某項(xiàng)政治制度的態(tài)度會(huì)對(duì)該項(xiàng)政治制度的運(yùn)行情況（特別是在該制度的發(fā)展初期）產(chǎn)生不可低估的影響。

（二）回應(yīng)型立法：黨的工作重心決定立法領(lǐng)域

中央領(lǐng)導(dǎo)人的重視和推動(dòng)能夠影響法的政治地位、立法數(shù)量，但立法領(lǐng)域和立法重點(diǎn)則和中國(guó)現(xiàn)代化所處階段、尤其是黨的路線、方針和政策息息相關(guān)。

黨的八大確立黨和國(guó)家今后的任務(wù)是“把我國(guó)盡快地從落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國(guó)”。這一正確的路線被黨的八大三中全會(huì)打亂了，這次會(huì)議認(rèn)為中國(guó)的主要矛盾“仍然是無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾”。林彪在黨九大中指出，“我國(guó)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命，是一場(chǎng)大規(guī)模的、真正的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命?！鄙踔猎凇拔母铩苯Y(jié)束后的黨的十一大仍然認(rèn)為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”是合理的。

十一屆三中全會(huì)重新“把黨的工作重點(diǎn)和人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”。1979年，全國(guó)人大以葉劍英委員長(zhǎng)的名義，公布了《中華人民共和國(guó)中外合資企業(yè)法》，這是我國(guó)改革開(kāi)放的第一部經(jīng)濟(jì)法。①胡德平：《中國(guó)為什么要改革——思憶父親胡耀邦》，人民出版社2011年版，第147頁(yè)。黨的十二大指出黨和國(guó)家建設(shè)的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并在三中全會(huì)上通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確指出社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。為進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，黨的十四大更為明確地指出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”。此后，黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)都堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。與此相配套，全國(guó)人大制定了中國(guó)人民銀行法、擔(dān)保法、票據(jù)法、證券法；等等。

十六屆四中全會(huì)在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)提出闡釋了社會(huì)主義和諧社會(huì)理論。十七大系統(tǒng)地闡釋了科學(xué)發(fā)展觀這一重要理論。科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。從十六屆四中全會(huì)到十七大，黨和國(guó)家的工作中心還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不過(guò)更多地開(kāi)始強(qiáng)調(diào)人民共享改革發(fā)展的成果。

法律是現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐的反映、總結(jié)和升華。為了求證黨和國(guó)家工作重心的變化是否決定了人大立法的轉(zhuǎn)型。我們?cè)O(shè)置了兩組變量，法律所關(guān)注的主要問(wèn)題是觀測(cè)變量，黨和國(guó)家工作的重心為控制變量。從黨的工作重點(diǎn)對(duì)法律關(guān)注主要問(wèn)題的單因素方差分析可以發(fā)現(xiàn)：觀測(cè)變量法律關(guān)注主要問(wèn)題的離差平方總和為836.182，如果僅考慮國(guó)家建設(shè)任務(wù)的單個(gè)因素的影響，則在總變差中，法律關(guān)注的主要問(wèn)題可解釋的變差為70.159，抽樣誤差引起的變差為766.023，它們的方差分別35.080和1.846，相除所得的F統(tǒng)計(jì)量的觀測(cè)值為19.005，對(duì)應(yīng)的概率P－值近似為0。如果顯著性水平α為0.01，由于概率p－值小于顯著性水平α，則應(yīng)拒絕原假設(shè)，認(rèn)為黨的工作重點(diǎn)對(duì)在哪些方面立法產(chǎn)生了顯著的影響。

以上數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法大體上反映了各個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)；國(guó)家發(fā)展的大局決定了人大立法的類型。以此我們也可以預(yù)測(cè)：在未來(lái)一段時(shí)間里，社會(huì)建設(shè)與管理將有可能成為全國(guó)人大重點(diǎn)關(guān)注的立法領(lǐng)域。

表五 黨的工作重心對(duì)立法領(lǐng)域影響的單因素方差分析該法律所關(guān)注的主要問(wèn)題是

（三）國(guó)家機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)商

中國(guó)立法的高效率、高質(zhì)量與全國(guó)人大及其常委會(huì)和其他國(guó)家機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)商密不可分。從立法實(shí)踐來(lái)看，人大立法能力的強(qiáng)化主要得益于對(duì)以下四對(duì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。

第一，法律委、法工委與各專門委員會(huì)的關(guān)系。法律委的主要職責(zé)是統(tǒng)一審議各類法律案，綜合各方面的意見(jiàn)。法律委的優(yōu)勢(shì)在于熟悉法律語(yǔ)言，能夠相對(duì)在站在部門利益之上加以平衡。其不足之處是，在各專門法律涉及到的具體業(yè)務(wù)上未必熟悉。為了更好地審議法律，法律委與各專門委員會(huì)探索建立了共同協(xié)商、反饋和合作的具體工作方式。這大大提升了立法的工作效率。

第二，人大黨組與中央中央、全國(guó)人大之間的關(guān)系。為了貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；討論和決定全國(guó)人大的重大問(wèn)題；中共中央在全國(guó)人大設(shè)立了黨組。黨組書(shū)記由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)擔(dān)任。全國(guó)人大常委會(huì)黨組在立法方面是中共中央與全國(guó)人大之間的紐帶和橋梁。重要的法律，其要點(diǎn)都要由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向中央請(qǐng)示和匯報(bào)。人大常委會(huì)中黨組負(fù)責(zé)在全國(guó)人大立法中落實(shí)中共中央意圖。比如，全國(guó)人大在制定合同法過(guò)程中，遇到了幾個(gè)比較突出的問(wèn)題。在委員長(zhǎng)辦公會(huì)討論時(shí)，時(shí)任委員長(zhǎng)的李鵬在講話中指出：“關(guān)于合同法草案，需要向中央請(qǐng)示幾個(gè)問(wèn)題……這個(gè)法初審后，建議向社會(huì)公布征求意見(jiàn)。初審后，把分歧意見(jiàn)報(bào)中央，以便中央討論，中央也希望知道委員們?cè)趯徸h中有什么不同意見(jiàn)?！雹倮铢i：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國(guó)民主法制出版社，2006年，第181—182頁(yè)。

第三，人大與國(guó)務(wù)院的關(guān)系。全國(guó)人大及其常委會(huì)是立法主體，但是，從立法實(shí)踐來(lái)看，一部法律能否通過(guò)，不僅僅取決于全國(guó)人大的意志，更主要的是全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院的互動(dòng)狀況。沒(méi)有國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委的原則同意，法律很難獲得通過(guò)。同樣道理，國(guó)務(wù)院提出的立法建議和草案，如果得不到全國(guó)人大代表和常委會(huì)組成人員的認(rèn)可，也很難獲得立法。比如，1998年在討論證券法草案時(shí)，“人大常委會(huì)已進(jìn)行過(guò)三審，因?yàn)槿舜筘?cái)經(jīng)委在許多問(wèn)題上，與中國(guó)證監(jiān)會(huì)意見(jiàn)不一致，遲遲不能出臺(tái)?！雹诶铢i：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國(guó)民主法制出版社，2006年，第21頁(yè)。1998年10月，全國(guó)人大常委會(huì)在討論國(guó)務(wù)院提交的公路法修正案草案時(shí)，全國(guó)人大常委、乃至所有的副委員長(zhǎng)都不贊成常委會(huì)會(huì)議通過(guò)該法。面對(duì)這種情況，10月29日，“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志給何椿霖秘書(shū)長(zhǎng)打電話，要求給委員們做工作”③李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》（上），新華出版社中國(guó)民主法制出版社，2006年，第347—348頁(yè)。31日，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)專程到李鵬委員長(zhǎng)辦公室談公路法修正案一事。李鵬委員長(zhǎng)建議國(guó)務(wù)院派人到人大常委會(huì)說(shuō)明情況，爭(zhēng)取獲得大多數(shù)委員的理解。

第四，尊重地方意見(jiàn)。法律的生命在于受到全社會(huì)的尊重。為了獲得各地方、各階層的支持，全國(guó)人大在立法過(guò)程中相當(dāng)注重地方政府的意見(jiàn)。地方政府主要負(fù)責(zé)人支持與否對(duì)一部法律能否獲得通過(guò)至關(guān)重要。全國(guó)人大常委會(huì)一般采取召開(kāi)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)、邀請(qǐng)其列席全國(guó)人大會(huì)議、委員長(zhǎng)通過(guò)到各地視察的機(jī)會(huì)征求地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)法律體系的形成經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程。通過(guò)實(shí)證分析，本文力圖挖掘中國(guó)法律體系形成背后的政治邏輯。盡管發(fā)現(xiàn)只是初步甚至粗糙的，但筆者相信要產(chǎn)生以中國(guó)法治實(shí)踐為基礎(chǔ)的本土法治理論除了要立足“中國(guó)故事”、準(zhǔn)確抓住“中國(guó)問(wèn)題”，關(guān)鍵還要掌握和運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的方法進(jìn)行理論提煉。這種學(xué)術(shù)追求的意義在于：第一，從大量法律事件中提煉客觀規(guī)律，進(jìn)而推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三個(gè)邏輯的有機(jī)結(jié)合。第二，將原先彼此分離的研究領(lǐng)域融合在一起，為理解中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成提供一個(gè)政治學(xué)的解釋。