中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

我國水土流失考察與水土保持法的修訂

中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

為了給國家水土保持法的修訂提供我國水土流失狀況基礎(chǔ)資料，自2005年7月至2008年11月，水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合開展了“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”。我有幸參加了這次考察。

通過這次歷時(shí)三年多的考察，對我國水土流失的嚴(yán)重性——范圍之廣、強(qiáng)度之大有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，幾乎每個(gè)流域、每個(gè)省份都有分布。全國37%的國土遭受水土流失之害，面積達(dá)到350多萬km2，尤以西部地區(qū)為最。全國約83%的水土流失區(qū)集中分布在西部。水土流失的強(qiáng)度達(dá)到每年平均45億多t，是全球年侵蝕總量的1/5。全國侵蝕量大于 5000t/（km2·a）的面積達(dá) 112 萬 km2。 黃土高原部分地區(qū)甚至超過了3萬t/（km2·a）。從水土流失面積和強(qiáng)度看，我國40%的縣份達(dá)到嚴(yán)重水土流失的程度。

我國水土流失之所以如此嚴(yán)重，根源在于長期以來我國走的是一條以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展道路，生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞。諸如草地超載放牧、森林過度采伐、陡坡開墾耕種、交通礦業(yè)等建設(shè)無視對生態(tài)的保護(hù)等等。因此，通過三年多的考察，深感要遏制水土流水蔓延必須從源頭抓起，采取預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針。1991年全國人大在其批準(zhǔn)的水土保持法中就專設(shè)了《預(yù)防》一章，其中包括禁止陡坡耕種、鼓勵(lì)造林護(hù)林、合理采伐林木、工程建設(shè)保護(hù)水土等9條規(guī)定，對控制水土流失發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的日益重視，原水土保持法的內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)狀了，要預(yù)防水土流失僅采取上述幾個(gè)方面的措施已經(jīng)不夠。我們在考察中發(fā)現(xiàn)實(shí)施天然林禁伐、牧區(qū)退牧還草、陡坡退耕還林草等政策后，水土流失雖在部分地區(qū)有所緩和，但總體趨勢仍在發(fā)展。究其原因，除了一些建設(shè)工程仍對生態(tài)進(jìn)行破壞外，愈演愈烈的在生態(tài)十分脆弱的青藏高原、草原區(qū)和干旱荒漠區(qū)挖蟲草，掘甘草、麻黃，摟發(fā)菜等活動(dòng)也成為加劇水土流失的一個(gè)重要原因。考察后在給全國人大常委會(huì)《我國水土流失問題及防治對策》的報(bào)告中反映了這些問題，修訂后的水土保持法在《預(yù)防》章第十八條、二十一條就列入了有關(guān)內(nèi)容。

此外，在水土流失考察中還發(fā)現(xiàn)大量山丘區(qū)侵蝕溝的存在是造成嚴(yán)重水土流失的又一重要原因。這些溝谷多數(shù)是地質(zhì)時(shí)期形成的，除溝道底部流水造成侵蝕外，兩側(cè)陡崖還不時(shí)發(fā)生崩塌并形成泥石流。溝道侵蝕水土流失量很大，約占全國水土流失總量的40%多，個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到50%以上。據(jù)調(diào)查，長度超過1 km的侵蝕溝在黃土高原有30萬條，在東北黑土區(qū)有8萬條，南方紅壤區(qū)崩崗達(dá)22萬多處，長江上游及西南諸河區(qū)有泥石流溝1萬多條。在這次水土保持法修訂中也充分考慮了這一問題，在《預(yù)防》章第十八條中就指出：“在侵蝕溝的溝坡和溝岸……應(yīng)當(dāng)營造植物保護(hù)帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶。”

通過三年多的水土流失考察，我們感到為了切實(shí)做好水土流失預(yù)防工作，沒有經(jīng)濟(jì)措施是不行的，必須堅(jiān)持“誰占用破壞，誰恢復(fù)補(bǔ)償”的原則，建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確規(guī)定由于從事生產(chǎn)建設(shè)破壞植被、改變地貌或損壞水土保持設(shè)施，使其喪失水保功能的應(yīng)該繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，用于治理水土流失。這既強(qiáng)化了對水土流失責(zé)任者的懲處，同時(shí)也為水土流失治理增添了經(jīng)費(fèi)。修改后的水土保持法第三十二條就列入了繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定。

在三年多的水土流失考察中，我們還認(rèn)識(shí)到我國水土流失之所以不斷發(fā)展，還有一個(gè)重要原因就是沒有明確水土保持的主體責(zé)任者。雖然在原水土保持法的《總則》中也提到各級(jí)水行政主管部門、各級(jí)人民政府的任務(wù)，但沒有明確規(guī)定誰是主體責(zé)任單位。因此，水土流失考察組在給全國人大常委會(huì)的報(bào)告中，專門提出要“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化地方政府水土流失防治目標(biāo)責(zé)任”。因?yàn)樗亮魇且豁?xiàng)涉及多方面的問題，是一個(gè)綜合的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，水土保持也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在政府層面確立水土流失防治目標(biāo)，落實(shí)防治責(zé)任，研究防治的重大問題和相應(yīng)的政策措施。在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各部門按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，才能有效地綜合防治當(dāng)?shù)氐乃亮魇?。新修訂的水土保持法也采納了上述建議，在《總則》第四條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，第五條還規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作”。這一修訂，對地方政府預(yù)防治理水土流失的職責(zé)規(guī)定就更加清晰了，任務(wù)更加明確了，要求更加具體了。

考察組在給全國人大常委會(huì)的報(bào)告中還就我國水土流失防治工作的總體思路提出了建議，即“努力不欠新賬，加快還清老債。一方面要嚴(yán)格控制各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成新的人為水土流失；另一方面，對歷史上已經(jīng)形成的嚴(yán)重水土流失的地區(qū)要加大治理力度，加快治理進(jìn)程”。新水土保持法也采納了這一建議，在《規(guī)劃》一章中，明確規(guī)定“對水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)；對水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)”。這一劃分成為新水土保持法所增設(shè)的《規(guī)劃》一章的核心內(nèi)容。

在三年多的考察中，我們還發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)防治水土流失的措施不當(dāng)，例如有的地方在植被建設(shè)時(shí)忽視地帶性規(guī)律；有的在措施配置時(shí)忽視了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，致使治理效果難以鞏固；有的地方在生態(tài)建設(shè)中忽視了自然修復(fù)能力，既加大了成本，又影響了生態(tài)恢復(fù)的效果和進(jìn)度。因此，考察組的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“堅(jiān)持因地制宜，分區(qū)確定防治目標(biāo)和關(guān)鍵措施”。新的水土保持法在《規(guī)劃》一章中也采納了這一意見，明確規(guī)定“水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等”。

院士專家考察團(tuán)及科考組成員在云南省元謀縣考察時(shí)合影

從2005年7月，水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合組織全國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察，到2010年12月全國人大常委會(huì)修訂、2011年3月施行《中華人民共和國水土保持法》歷時(shí)6年。作為全國水土流失考察工作的參加者，我深感這次水土保持法的修訂對科技的重視和依靠，也深知科技工作者對今后貫徹執(zhí)行水土保持法的責(zé)任，一定要繼續(xù)努力為我國的生態(tài)建設(shè)和水土保持工作再作貢獻(xiàn)。

為了更有效地貫徹實(shí)施新的水土保持法，我希望有關(guān)部門加大宣傳力度，使更多的地方官員，使涉及水土保持的部門，使有關(guān)科研人員、教師，使廣大農(nóng)牧民認(rèn)識(shí)新水土保持法的重要性、內(nèi)容以及自身對水土保持的責(zé)任。讓他們懂得貫徹執(zhí)行新水土保持法就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)自己的生存環(huán)境。

我希望各級(jí)地方政府能將水土保持工作列入自己的重要日程，這對于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，走可持續(xù)發(fā)展道路是不可或缺的。

我希望國家針對具有潛在水土流失危險(xiǎn)的預(yù)防區(qū)和已經(jīng)破壞的重點(diǎn)治理區(qū)制訂近期和遠(yuǎn)期的水土保持規(guī)劃，組織有關(guān)部門、地方協(xié)同配合，腳踏實(shí)地地做好水土保持工作。

責(zé)任編輯 李建章