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        我國(guó)水土流失考察與水土保持法的修訂

        2011-02-26 08:57:38中國(guó)科學(xué)院院士中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員孫鴻烈
        中國(guó)水利 2011年12期
        關(guān)鍵詞:中國(guó)科學(xué)院水土保持生態(tài)

        中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

        我國(guó)水土流失考察與水土保持法的修訂

        中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

        為了給國(guó)家水土保持法的修訂提供我國(guó)水土流失狀況基礎(chǔ)資料,自2005年7月至2008年11月,水利部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院聯(lián)合開展了“中國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”。我有幸參加了這次考察。

        通過這次歷時(shí)三年多的考察,對(duì)我國(guó)水土流失的嚴(yán)重性——范圍之廣、強(qiáng)度之大有了更加深刻的認(rèn)識(shí),幾乎每個(gè)流域、每個(gè)省份都有分布。全國(guó)37%的國(guó)土遭受水土流失之害,面積達(dá)到350多萬km2,尤以西部地區(qū)為最。全國(guó)約83%的水土流失區(qū)集中分布在西部。水土流失的強(qiáng)度達(dá)到每年平均45億多t,是全球年侵蝕總量的1/5。全國(guó)侵蝕量大于 5000t/(km2·a)的面積達(dá) 112 萬 km2。 黃土高原部分地區(qū)甚至超過了3萬t/(km2·a)。從水土流失面積和強(qiáng)度看,我國(guó)40%的縣份達(dá)到嚴(yán)重水土流失的程度。

        我國(guó)水土流失之所以如此嚴(yán)重,根源在于長(zhǎng)期以來我國(guó)走的是一條以犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展道路,生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞。諸如草地超載放牧、森林過度采伐、陡坡開墾耕種、交通礦業(yè)等建設(shè)無視對(duì)生態(tài)的保護(hù)等等。因此,通過三年多的考察,深感要遏制水土流水蔓延必須從源頭抓起,采取預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針。1991年全國(guó)人大在其批準(zhǔn)的水土保持法中就專設(shè)了《預(yù)防》一章,其中包括禁止陡坡耕種、鼓勵(lì)造林護(hù)林、合理采伐林木、工程建設(shè)保護(hù)水土等9條規(guī)定,對(duì)控制水土流失發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的日益重視,原水土保持法的內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)狀了,要預(yù)防水土流失僅采取上述幾個(gè)方面的措施已經(jīng)不夠。我們?cè)诳疾熘邪l(fā)現(xiàn)實(shí)施天然林禁伐、牧區(qū)退牧還草、陡坡退耕還林草等政策后,水土流失雖在部分地區(qū)有所緩和,但總體趨勢(shì)仍在發(fā)展。究其原因,除了一些建設(shè)工程仍對(duì)生態(tài)進(jìn)行破壞外,愈演愈烈的在生態(tài)十分脆弱的青藏高原、草原區(qū)和干旱荒漠區(qū)挖蟲草,掘甘草、麻黃,摟發(fā)菜等活動(dòng)也成為加劇水土流失的一個(gè)重要原因??疾旌笤诮o全國(guó)人大常委會(huì)《我國(guó)水土流失問題及防治對(duì)策》的報(bào)告中反映了這些問題,修訂后的水土保持法在《預(yù)防》章第十八條、二十一條就列入了有關(guān)內(nèi)容。

        此外,在水土流失考察中還發(fā)現(xiàn)大量山丘區(qū)侵蝕溝的存在是造成嚴(yán)重水土流失的又一重要原因。這些溝谷多數(shù)是地質(zhì)時(shí)期形成的,除溝道底部流水造成侵蝕外,兩側(cè)陡崖還不時(shí)發(fā)生崩塌并形成泥石流。溝道侵蝕水土流失量很大,約占全國(guó)水土流失總量的40%多,個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到50%以上。據(jù)調(diào)查,長(zhǎng)度超過1 km的侵蝕溝在黃土高原有30萬條,在東北黑土區(qū)有8萬條,南方紅壤區(qū)崩崗達(dá)22萬多處,長(zhǎng)江上游及西南諸河區(qū)有泥石流溝1萬多條。在這次水土保持法修訂中也充分考慮了這一問題,在《預(yù)防》章第十八條中就指出:“在侵蝕溝的溝坡和溝岸……應(yīng)當(dāng)營(yíng)造植物保護(hù)帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶?!?/p>

        通過三年多的水土流失考察,我們感到為了切實(shí)做好水土流失預(yù)防工作,沒有經(jīng)濟(jì)措施是不行的,必須堅(jiān)持“誰占用破壞,誰恢復(fù)補(bǔ)償”的原則,建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,明確規(guī)定由于從事生產(chǎn)建設(shè)破壞植被、改變地貌或損壞水土保持設(shè)施,使其喪失水保功能的應(yīng)該繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi),用于治理水土流失。這既強(qiáng)化了對(duì)水土流失責(zé)任者的懲處,同時(shí)也為水土流失治理增添了經(jīng)費(fèi)。修改后的水土保持法第三十二條就列入了繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定。

        在三年多的水土流失考察中,我們還認(rèn)識(shí)到我國(guó)水土流失之所以不斷發(fā)展,還有一個(gè)重要原因就是沒有明確水土保持的主體責(zé)任者。雖然在原水土保持法的《總則》中也提到各級(jí)水行政主管部門、各級(jí)人民政府的任務(wù),但沒有明確規(guī)定誰是主體責(zé)任單位。因此,水土流失考察組在給全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告中,專門提出要“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),強(qiáng)化地方政府水土流失防治目標(biāo)責(zé)任”。因?yàn)樗亮魇且豁?xiàng)涉及多方面的問題,是一個(gè)綜合的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題,水土保持也是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須在政府層面確立水土流失防治目標(biāo),落實(shí)防治責(zé)任,研究防治的重大問題和相應(yīng)的政策措施。在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下,各部門按照職責(zé)分工,各司其職,密切配合,才能有效地綜合防治當(dāng)?shù)氐乃亮魇АP滦抻喌乃帘3址ㄒ膊杉{了上述建議,在《總則》第四條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將水土保持工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”,第五條還規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé),做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作”。這一修訂,對(duì)地方政府預(yù)防治理水土流失的職責(zé)規(guī)定就更加清晰了,任務(wù)更加明確了,要求更加具體了。

        考察組在給全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告中還就我國(guó)水土流失防治工作的總體思路提出了建議,即“努力不欠新賬,加快還清老債。一方面要嚴(yán)格控制各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成新的人為水土流失;另一方面,對(duì)歷史上已經(jīng)形成的嚴(yán)重水土流失的地區(qū)要加大治理力度,加快治理進(jìn)程”。新水土保持法也采納了這一建議,在《規(guī)劃》一章中,明確規(guī)定“對(duì)水土流失潛在危險(xiǎn)較大的區(qū)域,應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū);對(duì)水土流失嚴(yán)重的區(qū)域,應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)”。這一劃分成為新水土保持法所增設(shè)的《規(guī)劃》一章的核心內(nèi)容。

        在三年多的考察中,我們還發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)防治水土流失的措施不當(dāng),例如有的地方在植被建設(shè)時(shí)忽視地帶性規(guī)律;有的在措施配置時(shí)忽視了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合,致使治理效果難以鞏固;有的地方在生態(tài)建設(shè)中忽視了自然修復(fù)能力,既加大了成本,又影響了生態(tài)恢復(fù)的效果和進(jìn)度。因此,考察組的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“堅(jiān)持因地制宜,分區(qū)確定防治目標(biāo)和關(guān)鍵措施”。新的水土保持法在《規(guī)劃》一章中也采納了這一意見,明確規(guī)定“水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等”。

        院士專家考察團(tuán)及科考組成員在云南省元謀縣考察時(shí)合影

        從2005年7月,水利部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院聯(lián)合組織全國(guó)水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察,到2010年12月全國(guó)人大常委會(huì)修訂、2011年3月施行《中華人民共和國(guó)水土保持法》歷時(shí)6年。作為全國(guó)水土流失考察工作的參加者,我深感這次水土保持法的修訂對(duì)科技的重視和依靠,也深知科技工作者對(duì)今后貫徹執(zhí)行水土保持法的責(zé)任,一定要繼續(xù)努力為我國(guó)的生態(tài)建設(shè)和水土保持工作再作貢獻(xiàn)。

        為了更有效地貫徹實(shí)施新的水土保持法,我希望有關(guān)部門加大宣傳力度,使更多的地方官員,使涉及水土保持的部門,使有關(guān)科研人員、教師,使廣大農(nóng)牧民認(rèn)識(shí)新水土保持法的重要性、內(nèi)容以及自身對(duì)水土保持的責(zé)任。讓他們懂得貫徹執(zhí)行新水土保持法就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境,就是保護(hù)自己的生存環(huán)境。

        我希望各級(jí)地方政府能將水土保持工作列入自己的重要日程,這對(duì)于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),走可持續(xù)發(fā)展道路是不可或缺的。

        我希望國(guó)家針對(duì)具有潛在水土流失危險(xiǎn)的預(yù)防區(qū)和已經(jīng)破壞的重點(diǎn)治理區(qū)制訂近期和遠(yuǎn)期的水土保持規(guī)劃,組織有關(guān)部門、地方協(xié)同配合,腳踏實(shí)地地做好水土保持工作。

        責(zé)任編輯 李建章

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