中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

我國水土流失考察與水土保持法的修訂

中國科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 孫鴻烈

為了給國家水土保持法的修訂提供我國水土流失狀況基礎(chǔ)資料，自2005年7月至2008年11月，水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合開展了“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”。我有幸參加了這次考察。

通過這次歷時三年多的考察，對我國水土流失的嚴(yán)重性——范圍之廣、強(qiáng)度之大有了更加深刻的認(rèn)識，幾乎每個流域、每個省份都有分布。全國37%的國土遭受水土流失之害，面積達(dá)到350多萬km2，尤以西部地區(qū)為最。全國約83%的水土流失區(qū)集中分布在西部。水土流失的強(qiáng)度達(dá)到每年平均45億多t，是全球年侵蝕總量的1/5。全國侵蝕量大于 5000t/（km2·a）的面積達(dá) 112 萬 km2。 黃土高原部分地區(qū)甚至超過了3萬t/（km2·a）。從水土流失面積和強(qiáng)度看，我國40%的縣份達(dá)到嚴(yán)重水土流失的程度。

我國水土流失之所以如此嚴(yán)重，根源在于長期以來我國走的是一條以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展道路，生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重的破壞。諸如草地超載放牧、森林過度采伐、陡坡開墾耕種、交通礦業(yè)等建設(shè)無視對生態(tài)的保護(hù)等等。因此，通過三年多的考察，深感要遏制水土流水蔓延必須從源頭抓起，采取預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針。1991年全國人大在其批準(zhǔn)的水土保持法中就專設(shè)了《預(yù)防》一章，其中包括禁止陡坡耕種、鼓勵造林護(hù)林、合理采伐林木、工程建設(shè)保護(hù)水土等9條規(guī)定，對控制水土流失發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展和對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的日益重視，原水土保持法的內(nèi)容已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)狀了，要預(yù)防水土流失僅采取上述幾個方面的措施已經(jīng)不夠。我們在考察中發(fā)現(xiàn)實(shí)施天然林禁伐、牧區(qū)退牧還草、陡坡退耕還林草等政策后，水土流失雖在部分地區(qū)有所緩和，但總體趨勢仍在發(fā)展。究其原因，除了一些建設(shè)工程仍對生態(tài)進(jìn)行破壞外，愈演愈烈的在生態(tài)十分脆弱的青藏高原、草原區(qū)和干旱荒漠區(qū)挖蟲草，掘甘草、麻黃，摟發(fā)菜等活動也成為加劇水土流失的一個重要原因?？疾旌笤诮o全國人大常委會《我國水土流失問題及防治對策》的報告中反映了這些問題，修訂后的水土保持法在《預(yù)防》章第十八條、二十一條就列入了有關(guān)內(nèi)容。

此外，在水土流失考察中還發(fā)現(xiàn)大量山丘區(qū)侵蝕溝的存在是造成嚴(yán)重水土流失的又一重要原因。這些溝谷多數(shù)是地質(zhì)時期形成的，除溝道底部流水造成侵蝕外，兩側(cè)陡崖還不時發(fā)生崩塌并形成泥石流。溝道侵蝕水土流失量很大，約占全國水土流失總量的40%多，個別地區(qū)甚至達(dá)到50%以上。據(jù)調(diào)查，長度超過1 km的侵蝕溝在黃土高原有30萬條，在東北黑土區(qū)有8萬條，南方紅壤區(qū)崩崗達(dá)22萬多處，長江上游及西南諸河區(qū)有泥石流溝1萬多條。在這次水土保持法修訂中也充分考慮了這一問題，在《預(yù)防》章第十八條中就指出：“在侵蝕溝的溝坡和溝岸……應(yīng)當(dāng)營造植物保護(hù)帶。禁止開墾、開發(fā)植物保護(hù)帶。”

通過三年多的水土流失考察，我們感到為了切實(shí)做好水土流失預(yù)防工作，沒有經(jīng)濟(jì)措施是不行的，必須堅持“誰占用破壞，誰恢復(fù)補(bǔ)償”的原則，建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確規(guī)定由于從事生產(chǎn)建設(shè)破壞植被、改變地貌或損壞水土保持設(shè)施，使其喪失水保功能的應(yīng)該繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，用于治理水土流失。這既強(qiáng)化了對水土流失責(zé)任者的懲處，同時也為水土流失治理增添了經(jīng)費(fèi)。修改后的水土保持法第三十二條就列入了繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定。

在三年多的水土流失考察中，我們還認(rèn)識到我國水土流失之所以不斷發(fā)展，還有一個重要原因就是沒有明確水土保持的主體責(zé)任者。雖然在原水土保持法的《總則》中也提到各級水行政主管部門、各級人民政府的任務(wù)，但沒有明確規(guī)定誰是主體責(zé)任單位。因此，水土流失考察組在給全國人大常委會的報告中，專門提出要“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化地方政府水土流失防治目標(biāo)責(zé)任”。因為水土流失是一項涉及多方面的問題，是一個綜合的自然與社會經(jīng)濟(jì)問題，水土保持也是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在政府層面確立水土流失防治目標(biāo)，落實(shí)防治責(zé)任，研究防治的重大問題和相應(yīng)的政策措施。在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各部門按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，才能有效地綜合防治當(dāng)?shù)氐乃亮魇?。新修訂的水土保持法也采納了上述建議，在《總則》第四條明確規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”，第五條還規(guī)定“縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作”。這一修訂，對地方政府預(yù)防治理水土流失的職責(zé)規(guī)定就更加清晰了，任務(wù)更加明確了，要求更加具體了。

考察組在給全國人大常委會的報告中還就我國水土流失防治工作的總體思路提出了建議，即“努力不欠新賬，加快還清老債。一方面要嚴(yán)格控制各類生產(chǎn)建設(shè)活動造成新的人為水土流失；另一方面，對歷史上已經(jīng)形成的嚴(yán)重水土流失的地區(qū)要加大治理力度，加快治理進(jìn)程”。新水土保持法也采納了這一建議，在《規(guī)劃》一章中，明確規(guī)定“對水土流失潛在危險較大的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)；對水土流失嚴(yán)重的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為水土流失重點(diǎn)治理區(qū)”。這一劃分成為新水土保持法所增設(shè)的《規(guī)劃》一章的核心內(nèi)容。

在三年多的考察中，我們還發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)防治水土流失的措施不當(dāng)，例如有的地方在植被建設(shè)時忽視地帶性規(guī)律；有的在措施配置時忽視了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，致使治理效果難以鞏固；有的地方在生態(tài)建設(shè)中忽視了自然修復(fù)能力，既加大了成本，又影響了生態(tài)恢復(fù)的效果和進(jìn)度。因此，考察組的報告中強(qiáng)調(diào)了要“堅持因地制宜，分區(qū)確定防治目標(biāo)和關(guān)鍵措施”。新的水土保持法在《規(guī)劃》一章中也采納了這一意見，明確規(guī)定“水土保持規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括水土流失狀況、水土流失類型區(qū)劃分、水土流失防治目標(biāo)、任務(wù)和措施等”。

院士專家考察團(tuán)及科考組成員在云南省元謀縣考察時合影

從2005年7月，水利部、中國科學(xué)院、中國工程院聯(lián)合組織全國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察，到2010年12月全國人大常委會修訂、2011年3月施行《中華人民共和國水土保持法》歷時6年。作為全國水土流失考察工作的參加者，我深感這次水土保持法的修訂對科技的重視和依靠，也深知科技工作者對今后貫徹執(zhí)行水土保持法的責(zé)任，一定要繼續(xù)努力為我國的生態(tài)建設(shè)和水土保持工作再作貢獻(xiàn)。

為了更有效地貫徹實(shí)施新的水土保持法，我希望有關(guān)部門加大宣傳力度，使更多的地方官員，使涉及水土保持的部門，使有關(guān)科研人員、教師，使廣大農(nóng)牧民認(rèn)識新水土保持法的重要性、內(nèi)容以及自身對水土保持的責(zé)任。讓他們懂得貫徹執(zhí)行新水土保持法就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)自己的生存環(huán)境。

我希望各級地方政府能將水土保持工作列入自己的重要日程，這對于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展道路是不可或缺的。

我希望國家針對具有潛在水土流失危險的預(yù)防區(qū)和已經(jīng)破壞的重點(diǎn)治理區(qū)制訂近期和遠(yuǎn)期的水土保持規(guī)劃，組織有關(guān)部門、地方協(xié)同配合，腳踏實(shí)地地做好水土保持工作。

責(zé)任編輯 李建章