張小剛
(西安建筑科技大學(xué),陜西 西安710055)
所謂低碳經(jīng)濟(jì)(Low-carbon economy),是指在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下,通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段,盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗,減少溫室氣體排放,達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。這是摒棄以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集約的發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)途徑,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)雙贏的必然選擇。
對于水電項(xiàng)目的開發(fā),一直以來爭議很大,特別是對水電開展區(qū)域的移民和環(huán)保生態(tài)等問題,如怒江水電站的規(guī)劃從2003年起就一直爭議未斷?!皩@類引起社會(huì)高度關(guān)注,且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程,應(yīng)慎重研究,科學(xué)決策”(溫家寶,2004),開發(fā)計(jì)劃暫時(shí)擱置,大型水電項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)也從地方收回到國務(wù)院投資主管部門。然而,根據(jù)可再生能源的“十一五”規(guī)劃,“十一五”期間將重點(diǎn)開工33座水電站,裝機(jī)容量7 402.1萬kW。但來自中國水電工程顧問集團(tuán)公司的數(shù)據(jù)顯示,截至2009年底,“十一五”規(guī)劃中列舉的重點(diǎn)開工水電項(xiàng)目僅有1/3獲批。
若要實(shí)現(xiàn)2020年定下的節(jié)能減排目標(biāo),屆時(shí)水電裝機(jī)容量必須達(dá)到3.8億kW,換句話說,只有水電裝機(jī)2020年達(dá)到3.8億kW,才能實(shí)現(xiàn)到2020年非化石能源在一次能源的比重提高到15%的目標(biāo)(張國寶,2010)。因?yàn)樵诳稍偕茉吹陌l(fā)電中,風(fēng)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)成本較高,水電和核電的發(fā)電成本較低,所以在目標(biāo)規(guī)劃中15%的目標(biāo),風(fēng)電、太陽能和其他非化石能源只占2%,核電占4%,剩余的9%全部由水電擔(dān)負(fù)。由于“十一五”期間水電審批放緩,如果不盡快放開審批,上馬項(xiàng)目,屆時(shí)將很難完成3.8億千瓦的目標(biāo)。于是2010年8月26日水電百年紀(jì)念大會(huì)又提出了對水電項(xiàng)目大幅開禁的政策。
2009年12月哥本哈根會(huì)議上,中國政府承諾到2020年單位GDP二氧化碳強(qiáng)度減少40%-45%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在之后不到一年的時(shí)間里,中國目前至少有100個(gè)城市提出了打造“低碳城市”的口號(hào)。最新的成員是西藏自治區(qū)的首府拉薩,計(jì)劃成為以應(yīng)用太陽能為主的“太陽城”。然而我國并沒有一個(gè)真正意義上的低碳城市。在我國,不僅沒有一座城市有過可以量化的減排歷史,還出現(xiàn)了諸多建設(shè)低碳城市的怪現(xiàn)狀:諸如以低碳之名行地產(chǎn)開發(fā)之實(shí);打著低碳旗號(hào)的新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū),卻停留在設(shè)備制造的低端加工環(huán)節(jié);燒著高碳的煤,生產(chǎn)低碳的節(jié)能燈等。
面對低碳經(jīng)濟(jì)熱潮,2009年全國“兩會(huì)”期間,國家發(fā)改委氣候司曾起草過一份《關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)意見》,取而代之的是8月10日公布的《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》。通知中,國家發(fā)改委對進(jìn)入試點(diǎn)的五省八市明確提出了5項(xiàng)具體任務(wù),其中一條是“明確提出本地區(qū)控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)和具體措施”。這恰恰折射出我國建設(shè)低碳城市的困境:地方發(fā)改委沒有經(jīng)驗(yàn),寄希望于意見出臺(tái),以向中央取經(jīng);國家發(fā)改委同樣沒有經(jīng)驗(yàn),寄希望于通知落地,以觀地方試點(diǎn)。
國家節(jié)能減排目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策釋放出來的信號(hào)和壓力,使大量高能耗企業(yè)在具備轉(zhuǎn)型能力之前先停業(yè)整頓,由此來帶煤炭供應(yīng)減少;加上入冬以來,隨著煤炭需求激增,各地煤價(jià)一路高漲。以98%電煤需要外購的湖北省為例,電廠采購的標(biāo)煤到廠價(jià)比2009年8、9月份上漲了200元/t。按照目前的上網(wǎng)電價(jià)水平,2009年12月份以來,湖北省大部分電廠都已陷入虧損。這意味著,如果單純考慮自身的經(jīng)濟(jì)效益,已經(jīng)缺乏購煤和發(fā)電的積極性。而大部分電廠為了不被政府和電網(wǎng)處罰和履行企業(yè)的社會(huì)責(zé)任,必須做出積極購煤發(fā)電的姿態(tài)。
根據(jù)湖北省電力公司公布的數(shù)據(jù),截至2010年1月8日,在每天限電約4 000萬kW時(shí)的情況下,全省已累計(jì)限電9.41億千瓦時(shí)。從2009年12月12日起,湖北全省用電進(jìn)入紅色預(yù)警期,被迫實(shí)施計(jì)劃用電,電力短缺的困難局面一直持續(xù)到2010年3月底。在湖北省約4 600萬kW的電力裝機(jī)中,水電占65%左右,每年冬季的枯水期中,全省的電力供應(yīng)都嚴(yán)重依賴火電。而湖北省煤炭資源匱乏,98%的電煤需要從外省購入,90%的煤炭通過鐵路調(diào)運(yùn)。而電煤采購和運(yùn)輸卻面臨著煤價(jià)高漲和運(yùn)力緊張等多重制約,電煤供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上消耗,導(dǎo)致煤炭庫存急劇下降。電與煤價(jià)格形成機(jī)制的差異,使問題變得更加復(fù)雜。
根據(jù)國家發(fā)改委公布的2010年1-9月各地節(jié)能目標(biāo)完成情況統(tǒng)計(jì),今年前三季度,仍有十個(gè)地方節(jié)能減排形勢較嚴(yán)峻,其中六個(gè)是西部省份,即陜西、廣西、青海、寧夏、新疆和甘肅。陜西被列為二級(jí)預(yù)警區(qū)。根據(jù)陜西省發(fā)改委的報(bào)告,2010年陜西省制定的節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)是單位GDP能耗下降4.5%,要完成“十一五”單位GDP能耗降低20%的總目標(biāo),2010年需要下降3.34%。但從上半年節(jié)能降耗情況看,形勢并不樂觀。時(shí)間緊迫,于是出現(xiàn)了占到陜西全省電石產(chǎn)能的2/3以上神木縣電石等行業(yè)的停產(chǎn)整頓。臨近的府谷縣亦僅剩幾臺(tái)有自備電廠的電石企業(yè)在開工,其余全處于停產(chǎn)中。
電石行業(yè)只是當(dāng)?shù)卮罅扛吆哪苄袠I(yè)的一個(gè)縮影。當(dāng)?shù)爻穗娛髽I(yè),還有蘭炭、鐵合金等大量企業(yè),都正在面臨整改。府谷縣今年上半年月平均消費(fèi)能源約40萬t標(biāo)煤,今年3季度,這一數(shù)字降到了31.97萬t。該縣9-12月能源消費(fèi)總量要控制在74萬t標(biāo)煤以內(nèi),而要完成這一目標(biāo)任務(wù),今年最后兩個(gè)月的能源消耗總量需控制在20萬t標(biāo)煤以內(nèi)(張延龍,2010)。受到影響的不只是陜北地區(qū),11月初,位于陜南的全國第三大產(chǎn)鋅企業(yè)漢中鋅業(yè)接到漢中市政府的通知,即將對企業(yè)實(shí)施限電。迫使當(dāng)?shù)卣扇∪绱藝?yán)厲措施的,是巨大的節(jié)能減排壓力。
黑龍江省七臺(tái)河煤礦屬極薄煤層,本來就產(chǎn)量低、效益差,然而一些被關(guān)停了的小煤礦又全部取得了全國小煤礦專項(xiàng)整頓驗(yàn)收合格證,并于2002年換發(fā)了采礦許可證、營業(yè)執(zhí)照和煤炭生產(chǎn)許可證等5證。在取得了合法證件之后,七臺(tái)河市開始安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化整改達(dá)標(biāo),2004年這些礦參加全國小煤礦安全基本條件整頓驗(yàn)收,經(jīng)驗(yàn)收合格取得了省有關(guān)部門核發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》(楊光,2009)。然而,2006年9月,政策突變,凡是生產(chǎn)能力在3萬t以下的礦井,各種證照一律不給年檢及延續(xù),同時(shí)整改停止。按要求,七臺(tái)河市將由2005年的426處地方煤礦縮減至300處,證照齊全的小煤礦逐步被強(qiáng)行關(guān)閉。
對于地方政府而言,出于工作職責(zé),他們必須嚴(yán)格貫徹國家的政策調(diào)整。但考慮到現(xiàn)實(shí)情況,七臺(tái)河地區(qū)是靠煤資源發(fā)展起來的,地方發(fā)展到今天離不開這些煤礦做出的貢獻(xiàn)。姑且不論這些煤炭企業(yè)家能否接受這一現(xiàn)實(shí),即使接受,許多企業(yè)家從低附加值的實(shí)業(yè)中退出后,手中積累的大量資金去向除過順利轉(zhuǎn)型外,還包括進(jìn)入房地產(chǎn)、股市或農(nóng)產(chǎn)品期貨市場,人為原因造成物價(jià)上漲的可能性增大。2009年3月,北京最昂貴的房地產(chǎn)項(xiàng)目之一星河灣三期,大約四成的外地購房者5%來自山西,河北、內(nèi)蒙古和東北的企業(yè)家也很多;2010年,某知名煤炭企業(yè)家將其名下核心資產(chǎn)控制權(quán)拱手相讓華潤集團(tuán)變現(xiàn)近百億元后,轉(zhuǎn)身進(jìn)入了私募股權(quán)基金(Private Equity Fund)等都是例證。
2010年12月6日,墨西哥坎昆氣候大會(huì)期間,保定與德州、南昌一起,成為中國“碳益”城市①所謂“碳益”城市是指其他地區(qū)使用該城市制造的新能源設(shè)備形成的碳減排,高于該城市自身的碳排放。的代表,被國際非政府組織“氣候組織”列為從低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)端的中國城市低碳進(jìn)程中的樣本。作為國內(nèi)首個(gè)編制低碳發(fā)展規(guī)劃的城市,由保定市發(fā)改委和清華大學(xué)共同編制的《保定市低碳城市建設(shè)規(guī)劃》已提交市政府審議;相對于具體方案和規(guī)劃,更具有宏觀指導(dǎo)意義的文件《中共保定市委市政府關(guān)于建設(shè)低碳城市的指導(dǎo)意見》已于10月29日付諸實(shí)施。按照規(guī)劃,到2015年和2020年,保定市萬元GDP二氧化碳排放量分別比2005年下降35%和48%左右的目標(biāo),將納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,各項(xiàng)指標(biāo)也將分解到有關(guān)部門的年度工作計(jì)劃中。
保定市新世紀(jì)社區(qū)于2007年在全市率先進(jìn)行了太陽能應(yīng)用改造。整個(gè)小區(qū)太陽能照明、電力系統(tǒng)的投入,共計(jì)50萬左右,比普通的設(shè)施要多投入30萬元。按照原先的計(jì)算,每年可節(jié)約費(fèi)用超過7萬元,即4年多便可收回成本(劉金松,2010)。但最終的效果卻并不是理論上計(jì)算這么簡單。太陽能景觀燈用了不到一年,即陸續(xù)開始出現(xiàn)損壞,目前這些景觀燈干脆成了擺設(shè)。減排量越大,意味著在未來發(fā)展中,將受到更強(qiáng)的制約,臨近“十一五”末,為完成節(jié)能減排目標(biāo)而紛紛上演的拉閘限電即是最好的例證。保定的自我加壓無異于給自己未來的發(fā)展套上了一副更緊的枷鎖。
2009年12月哥本哈根氣候大會(huì),發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的主要分歧在于是否堅(jiān)持雙軌制來談判,即嚴(yán)格按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》框架達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行談判。12月8日下午,英國《衛(wèi)報(bào)》爆料,在哥本哈根氣候大會(huì)召開之前,東道主丹麥牽頭,與一些發(fā)達(dá)國家商談后拋出一個(gè)“丹麥文本”。為一些發(fā)展中國家設(shè)置了減排義務(wù),并且模糊了發(fā)達(dá)國家提供資金的義務(wù)。發(fā)達(dá)國家目前正試圖將《公約》和《京度議定書》空殼化,拋棄雙軌制,試圖構(gòu)建出一份新的法律文本出來(李高,2009)。至此,雙軌制腹背受敵、內(nèi)外夾擊,能否被繼續(xù)堅(jiān)持徹底成為一個(gè)懸念。
2010年12月在坎昆,會(huì)議的基調(diào)定位得相對溫和,因?yàn)樵诟绫竟鲊呀?jīng)認(rèn)識(shí)到,試圖達(dá)成具有全球法律約束力的協(xié)議是不可能的。歐盟作為氣候談判的旗手現(xiàn)在越來越弱勢,既不愿意中國這種新興經(jīng)濟(jì)體和未參加《京都議定書》的美國不受節(jié)制的碳排放,也不愿意看到自己辛苦建立起來的氣候談判的成就毀于一旦。這使其也只能在夾縫中行走,注定效果有限。
通過上述強(qiáng)制減排的低碳經(jīng)濟(jì)政策困境的分析發(fā)現(xiàn),強(qiáng)制減排政策同樣有諸多反面的作用。因此,不應(yīng)該只看到強(qiáng)制減排政策的積極作用,更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到強(qiáng)制減排政策的負(fù)面影響。為此,對中西部低碳經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施提出以下建議。
根據(jù)國家能源局的數(shù)據(jù),中國水能資源技術(shù)可開發(fā)量5.42億kW,以目前開發(fā)的1.85億kW計(jì)算,水電開發(fā)利用率只有34%左右,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60% -70%的平均水平。無論哪個(gè)數(shù)據(jù)真實(shí),有一個(gè)不爭的事實(shí)就是,中國的東部地區(qū)水電開發(fā)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部,水資源開發(fā)程度也是如此。針對西部地區(qū)的水電資源開發(fā)現(xiàn)狀,在制定低碳經(jīng)濟(jì)政策時(shí)應(yīng)該東西部有別。盡可能慎重考慮,不應(yīng)為了低碳目標(biāo)而制定強(qiáng)制減排任務(wù),隨后又迫于壓力開禁,朝令夕改。
2010年6月舉行的低碳經(jīng)濟(jì)研討會(huì)上,地方官員向國家發(fā)改委的研究人員提問的問題主要涉及三個(gè)方面:第一,城市基礎(chǔ)碳排放量的統(tǒng)計(jì)與檢測方法;第二,中央與地方如何分配財(cái)政投入;第三,是否存在可以學(xué)習(xí)的現(xiàn)實(shí)案例。這些都是低碳城市建設(shè)過程中最基礎(chǔ)性的工作。事實(shí)上,我國省市一級(jí)的碳排放清單長期處于空白狀態(tài),試點(diǎn)中的五省八市,大部分還未提交任何具體規(guī)劃。然而無論減排壓力多大,這些基礎(chǔ)性的工作是無法忽略的。
對華中電網(wǎng)特別是湖北省電力部門而言,電力供應(yīng)形勢嚴(yán)峻。山西、河南等產(chǎn)煤大省已開始限制煤炭出省;蒙西、新疆等地煤炭受運(yùn)力和成本限制,無法調(diào)入;華北、西北煤炭基地電力富余,但因距離遠(yuǎn),沒有電力通道輸送到湖北。因此,要從根本上解決湖北省電力能源供給問題,必須依靠建設(shè)特高壓電網(wǎng),這既是必由之路,也是當(dāng)務(wù)之急。2009年,湖北省累計(jì)外購電電量59.68億kW時(shí),其中購特高壓電量18.74億kW時(shí),相當(dāng)于輸煤近100萬t。然而,我國的特高壓建設(shè)剛剛起步,技術(shù)還有待進(jìn)一步完善成熟。因而輸煤和輸電都是緩解電力緊張的重要渠道。
根據(jù)陜西省發(fā)改委10月份的統(tǒng)計(jì),全省工業(yè)用電占全社會(huì)用電的比重由6月份最高的 70.96%降低到68.78%,其中重工業(yè)占全社會(huì)的用電比重也由64.48%降低到61.69%。受停產(chǎn)整頓影響最大的榆林電網(wǎng)用電量自2009年10月份來首次出現(xiàn)負(fù)增長,同比降幅達(dá)到31.10%?!笆晃濉奔磳⒔Y(jié)束,新一輪的西部大開發(fā)國家要在陜西建立能源基地和資源深加工基地,因此“十二五”應(yīng)因地制宜,不應(yīng)對能源大省制定過高的目標(biāo),防止再次出現(xiàn)未完成指標(biāo)而采取破壞生產(chǎn)力的極端現(xiàn)象。
針對政策性關(guān)閉礦井的配套政策及補(bǔ)償政策不完備的情況,有關(guān)部門應(yīng)組成聯(lián)合調(diào)查組,深入關(guān)閉礦井較多、矛盾較為突出的省和產(chǎn)煤地市進(jìn)行專題調(diào)查研究,全面真實(shí)地掌握被關(guān)閉小煤礦的資金投入、生產(chǎn)時(shí)間和因政策性關(guān)閉所造成的實(shí)際損失等情況,必要時(shí)可委托評(píng)估公司對礦井經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行評(píng)估。統(tǒng)一制定切合關(guān)閉礦井實(shí)際的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策,明確中央與地方政府分別應(yīng)該承擔(dān)的補(bǔ)償額度或比例,并考慮對政策性關(guān)閉礦井實(shí)施增值稅返還等辦法,落實(shí)補(bǔ)償政策。
對于正在打造低碳城市的保定自身而言,迫切需要使用自己制造的新能源設(shè)備加大碳減排力度。保定高新區(qū)的目標(biāo)是,未來幾年投資17億元,在超過300萬m2的工廠屋頂上,安裝光伏發(fā)電組件,項(xiàng)目建成后年均發(fā)電可達(dá)1.26億kW·h,可在工業(yè)用電高峰時(shí)緩解電網(wǎng)壓力。該項(xiàng)目也是國家金太陽示范工程中首個(gè)啟動(dòng)建設(shè)的項(xiàng)目,金太陽示范工程不僅可以在廠房安裝光伏發(fā)電組件,還可以應(yīng)用在商場、學(xué)校和住宅??傊?,企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身科技創(chuàng)新能力制定減排目標(biāo),而地方政府則應(yīng)及時(shí)兌現(xiàn)優(yōu)惠和鼓勵(lì)政策。
2010年坎昆會(huì)議期間,法國《世界報(bào)》撰文稱,美國和中國作為世界最大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和溫室氣體排放大國,在會(huì)議上相互指責(zé)對方在2010年對全球變暖治理“貢獻(xiàn)”很小,導(dǎo)致會(huì)議陷入僵局。10月份舉行的坎昆會(huì)議預(yù)備會(huì)的主要問題也在于中美之間存在的分歧。美國談判代表喬納森·潘興則認(rèn)為,盡管在11月份的選舉中共和黨人獲得更多支持,但奧巴馬仍然致力于實(shí)現(xiàn)至2020年美國溫室氣體排放比目前降低17%的目標(biāo)。在新一輪減排義務(wù)的博弈中,需要更加注重考慮國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)度和技術(shù)創(chuàng)新效率。
長期以來,中西部地區(qū)為東部乃至全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲,創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略既為中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了歷史機(jī)遇,也使本已脆弱的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨雙重挑戰(zhàn)。在環(huán)境管理中借助國家政策干預(yù)是必要的,然而低碳經(jīng)濟(jì)政策也不能違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和忽略區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。從根本上講,應(yīng)該把低碳經(jīng)濟(jì)納入國家整體發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行考量,而不僅僅是作為工業(yè)減排的附屬品。
(編輯:劉文政)
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