傅爾林 姚愛軍

(1．中共廣東省委黨校(廣東行政學院)經(jīng)濟學部，廣東 廣州510053;2．中山大學地理科學與規(guī)劃學院，廣東廣州510275)

加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的經(jīng)驗與啟示

傅爾林1姚愛軍2

(1．中共廣東省委黨校(廣東行政學院)經(jīng)濟學部，廣東 廣州510053;2．中山大學地理科學與規(guī)劃學院，廣東廣州510275)

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(簡稱戰(zhàn)略環(huán)評)是加拿大政府實施可持續(xù)發(fā)展的一個重要手段。盡管加拿大的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價發(fā)展較快，形式多樣，但其戰(zhàn)略環(huán)評的理念及方法卻有其一般的規(guī)律和特點。本文將介紹加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的理念、特點及評價方法，分析加拿大戰(zhàn)略環(huán)評對我國的啟示。

加拿大;戰(zhàn)略環(huán)評;啟示。

加拿大從聯(lián)邦到地方甚至到小區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)，均開展不同形式的戰(zhàn)略環(huán)評。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評的指導(dǎo)思想、基本原則及評價步驟與方法卻有其一般的規(guī)律性。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評的理論及方法對我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的發(fā)展有深遠的意義。

1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的概念及其特點

1．1 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的概念

戰(zhàn)略環(huán)評是指對政策、計劃或規(guī)劃有可能造成的環(huán)境影響進行正式的、系統(tǒng)的分析過程。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中的“環(huán)境”包括自然、社會及經(jīng)濟等三方面。戰(zhàn)略環(huán)評的主要目的是保證在政策、計劃和規(guī)劃決策時，盡早考慮自然及社會經(jīng)濟因素。

1．2 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的特點

戰(zhàn)略環(huán)評將環(huán)境影響評價目標從項目層面延伸到更高目標的決策層面，環(huán)境問題因而得以在政策、計劃及規(guī)劃的層面即被考慮到，而不僅僅局限在項目層面評估上。

(1)綜合性。戰(zhàn)略環(huán)評為政策、計劃和規(guī)劃的開發(fā)提供了綜合評價的平臺和程序。除了戰(zhàn)略環(huán)評，很少有其他程序能綜合評價政策、計劃和規(guī)劃對環(huán)境、經(jīng)濟和社會的影響。戰(zhàn)略環(huán)評通過權(quán)衡各方利益，使決策更具有可持續(xù)性。

(2)超前性。戰(zhàn)略環(huán)評是針對可能出現(xiàn)的問題所做出的超前反應(yīng)。戰(zhàn)略環(huán)評是在影響環(huán)境之前，就開始從宏觀的角度考慮協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，使人對環(huán)境的影響降低到最小限度。

(3)廣泛性。戰(zhàn)略環(huán)評考慮的環(huán)境后果更廣泛。戰(zhàn)略環(huán)評在更大的空間范圍考慮環(huán)境影響問題，它不僅對生物及非生物環(huán)境所構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)的影響進行評價，還要對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的影響進行評價。因此，戰(zhàn)略環(huán)評能較好地考慮區(qū)域及部門之間的相互影響，使可持續(xù)發(fā)展原則更具有可操作性。

(4)透明性。在戰(zhàn)略環(huán)評的初始階段讓公眾參與，增強了政策、計劃和規(guī)劃透明度。公眾參有利于從更廣泛的視野借鑒檢驗和吸取教訓(xùn)，增加政策、計劃和規(guī)劃開發(fā)知識底蘊。

(5)信譽度。戰(zhàn)略環(huán)評可以提升決策部門的信譽。運用戰(zhàn)略環(huán)評科學地制訂可持續(xù)性的政策、計劃和規(guī)劃，能提升決策部門的信譽。

2 加拿大戰(zhàn)略環(huán)評的指導(dǎo)思想和基本原則

為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，加拿大政府承諾把可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到政策、計劃和規(guī)劃的制訂過程中。因此，加拿大內(nèi)閣制定的《政策、規(guī)劃和計劃提案環(huán)境評價內(nèi)閣指導(dǎo)方針》要求對重要的決策、計劃和規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，同時也鼓勵開展更為廣泛的戰(zhàn)略環(huán)評。

2．1 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的指導(dǎo)思想

首先，靈活性是指加拿大的戰(zhàn)略環(huán)評是獨立于項目環(huán)評法的非法律性程序。因此，加拿大戰(zhàn)略環(huán)評的程序沒有一個固定的、統(tǒng)一的模式，其內(nèi)容、程序及方法可以根據(jù)實際情況調(diào)整。

其次，實用性是指戰(zhàn)略環(huán)評運用簡便易行的方法和標準，不需要太高深的專業(yè)技能，也不需要花費太多的資源和時間。戰(zhàn)略環(huán)評盡量使用可靠的科學知識和傳統(tǒng)的知識，重視借鑒相關(guān)部門或機構(gòu)的成功經(jīng)驗。戰(zhàn)略環(huán)評報告通俗易懂，以利于相關(guān)政策及措施的落實，也便于公眾參與。

第三，系統(tǒng)性是指戰(zhàn)略環(huán)評在對外透明、公開的情況下進行清晰符合邏輯的分析。因戰(zhàn)略決策具有較強的政治、社會或經(jīng)濟意義，要求在一定的范圍內(nèi)保密。加拿大的戰(zhàn)略環(huán)評是在政府內(nèi)部保密情況下進行的，但戰(zhàn)略環(huán)評一旦審批，就要讓公眾知道:要實施什么，可能帶來什么結(jié)果，如果出了問題如何協(xié)調(diào)。

2．2 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的基本原則

(1)盡早納入。在制定政策、計劃和規(guī)劃時，在做出不可逆的決定之前，就應(yīng)綜合考慮環(huán)境、經(jīng)濟及社會等因素的影響。

(2)檢驗備選方案。在政策、計劃和規(guī)劃的開發(fā)過程中，需準備被選方案，以便對各種方案的環(huán)境影響進行評價和比較，對方案進行調(diào)整和修改，把環(huán)境影響的風險降低到最低限度。

(3)自我評價。每個部門和機構(gòu)都有責任對新提出的政策、計劃和規(guī)劃進行戰(zhàn)略環(huán)評，并對各自的決策及戰(zhàn)略環(huán)評負責。同時，堅持公平合作的原則，相互協(xié)調(diào)，確保利益相關(guān)者成本與效益得到公正分配。

(4)適當?shù)姆治鰧用妗撛诃h(huán)境效應(yīng)的分析層面應(yīng)當與預(yù)期的環(huán)境影響大小相匹配。

(5)問責制。戰(zhàn)略環(huán)評是聯(lián)邦政府公開的、負責任的決策程序的一部分。適時邀請受影響的個人和組織參與評價，并完善文件記錄和報告機制，以增強問責制。

(6)使用現(xiàn)有機制。在開展戰(zhàn)略環(huán)評時，各部門及各機構(gòu)應(yīng)當盡量利用現(xiàn)有機制進行環(huán)境效應(yīng)分析。

3 加拿大戰(zhàn)略環(huán)評的步驟及方法

(1)確定戰(zhàn)略環(huán)評的基本框架。對戰(zhàn)略環(huán)評通盤考慮。包括將涉及的重要的戰(zhàn)略性問題;戰(zhàn)略環(huán)評小組的成員及部門構(gòu)成;戰(zhàn)略環(huán)評的目標及標準;利益相關(guān)者分析;是否需公眾參與及如何參與;戰(zhàn)略環(huán)評中各種相關(guān)法規(guī)的關(guān)系;所需資料及信息;戰(zhàn)略環(huán)評的范圍;環(huán)境影響的跟蹤和監(jiān)督，等等。

(2)確定備選方案。一般而言，從備選提案中篩選三個進行戰(zhàn)略環(huán)評。篩選方案時考慮以下三個因素:備選方案是否有助于提案目標的實現(xiàn)?備選方案是否具有經(jīng)濟、社會及環(huán)境方面的可行性?該備選方案與其他部門的目標、政策、計劃或規(guī)劃是否有矛盾?是否重復(fù)?是否有加強作用?還可以把一些實際例子的成本效益與該方案進行比較分析。

(3)確定每個備選方案可能造成的“環(huán)境影響”?！碍h(huán)境影響”是指政策、計劃或規(guī)劃對人類健康、社會經(jīng)濟、自然和文化遺產(chǎn)以及對土著居民利用土地和資源的傳統(tǒng)方式的影響，也包括對具有歷史意義、考古學意義、古生物學意義或建筑學意義的遺址、結(jié)構(gòu)或事物的影響?！碍h(huán)境影響”也指環(huán)境對政策、計劃或規(guī)劃的反作用。

(4)基于可持續(xù)性的環(huán)境評價標準，確定正面、負面影響的重要性程度。評價提案時要考慮其環(huán)境影響的重要性程度。為確保對重要的影響予以充分的考慮，有必要對影響的重要性程度排序。

(5)確定如何減少或消除負面影響、增強正面影響。在確定潛在的正面、負面影響之后，著重尋求減輕負面影響和增強正面影響的措施。

(6)識別每個備選方案的利弊(或機會和限制)。備選方案的利弊是戰(zhàn)略環(huán)評報告的核心內(nèi)容，是對戰(zhàn)略環(huán)評的最終總結(jié)。最終選擇3－4個可行的、具有可持續(xù)性、并且能滿足第一步“確定戰(zhàn)略環(huán)評的基本框架”中所描述的愿景、目標和標準的方案作為備選方案。

(7)建立跟蹤和監(jiān)督機制。跟蹤和監(jiān)督機制的作用主要體現(xiàn)在:①檢驗正在實施的提案預(yù)期影響效果的準確性，并及時反饋，在必要時對政策、計劃或規(guī)劃進行調(diào)整。跟蹤監(jiān)督是一個適應(yīng)性管理過程。②今日的跟蹤監(jiān)督可以為明日的政策、計劃及規(guī)劃的制定提供有益的參考。

4 對戰(zhàn)略環(huán)評的評估

完成戰(zhàn)略環(huán)評之后，對戰(zhàn)略環(huán)評自身進行評估，并形成報告文件報送環(huán)境評估部門審查。對戰(zhàn)略環(huán)評的評估主要包括:戰(zhàn)略環(huán)評的質(zhì)量;向環(huán)境評估審查部門反饋戰(zhàn)略環(huán)評程序的效果。

5 加拿大戰(zhàn)略環(huán)境影響評價對我國的啟示

5．1 戰(zhàn)略環(huán)評的依據(jù)

以政策還是以法律作為我國構(gòu)建戰(zhàn)略環(huán)評制度的依據(jù)?兩者各有優(yōu)劣，以法律為依據(jù)的優(yōu)勢是具有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性;其缺點是在制度本身尚不成熟、社會各界未能達成共識時難以通過。而以政策為依據(jù)被遵守的程度相對較低，但更易被接受，且可以在嘗試的過程中不斷調(diào)適。構(gòu)建戰(zhàn)略環(huán)評制度的關(guān)鍵是要切合實際，與本國的文化、社會經(jīng)濟制度框架相吻合。2002年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，包括項目環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評兩個方面，對政策環(huán)評我國還沒有做出法律規(guī)定，我們可先以政策為依據(jù)開展戰(zhàn)略環(huán)評，待時機成熟，再把政策環(huán)評法律化。

5．2 戰(zhàn)略環(huán)評的對象界定

戰(zhàn)略環(huán)評的對象可以分為兩個層次:

一是明確環(huán)評的相關(guān)術(shù)語。“政策”、“計劃”、“規(guī)劃”的內(nèi)涵和外延。在實踐中，“政策”、“計劃”和“規(guī)劃”經(jīng)常被混用，需要對其明確界定。通常說，政策是一種全面的指示，它是政府或組織提案采取的某項行動的大綱、指南或背景，它可能以法律、文件或申明的形式出現(xiàn)。計劃和規(guī)劃則是某一部門和領(lǐng)域所采取的具體實施某項政策的行動和措施。

二是明確戰(zhàn)略環(huán)評的范圍，即對何種政策、計劃及規(guī)劃提案應(yīng)該進行戰(zhàn)略環(huán)評。環(huán)評的范圍過大會增加行政成本，降低行政效率，范圍過小則無法完成對可持續(xù)發(fā)展目標的支持。政策因其宏觀特性而對環(huán)境的影響最為深遠，是戰(zhàn)略環(huán)評的最高層次，但也往往具有非規(guī)范性及隨意性，因此有必要通過界定政策的含義來明確評價的范圍，以確保戰(zhàn)略環(huán)評對政策發(fā)生作用。

5．3 戰(zhàn)略環(huán)評的主體選擇

戰(zhàn)略環(huán)評的主體是政策、計劃、或規(guī)劃的發(fā)起人，還是獨立的第三方?也就是對“自評”及“他評”方式的選擇問題。準確的評價結(jié)果應(yīng)以客觀中立為前提。然而，事情都具有兩面性，“自評”和“他評”各有優(yōu)劣。自評的優(yōu)勢:一是評價主體即為政策、計劃或規(guī)劃的提出者，信息最全面;二是不會過于增加現(xiàn)有決策機制的成本，程序最便捷。但是，自評的不足之處在于其價值取向及實踐操作層面都存在弊端:自評很難超越部門利益的局限，不利于保持評價的公正性;此外，自評的直接實施者為各部門及機構(gòu)的官員，他們盡管對提案的背景十分了解，但相對缺乏環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)知識，在應(yīng)對專業(yè)性極強的戰(zhàn)略環(huán)評問題時，這種非專業(yè)的自評凸現(xiàn)出先天不足。

“自評”又分為兩種方式:一是由政策、計劃或規(guī)劃的發(fā)起者擬議環(huán)境影響評價報告，也就是說環(huán)境影響報告可以由行政機構(gòu)自己編制。二是政策、計劃和規(guī)劃的發(fā)起者聘請公司或其他評價機構(gòu)幫助完成。但最終負責人還是提出提案的機構(gòu)。加拿大戰(zhàn)略環(huán)評是由各部門及機構(gòu)對自己提出的政策、計劃或規(guī)劃進行環(huán)評，屬前一種“自評”。但聯(lián)邦各部委經(jīng)常通過公開招標的方法聘請顧問機構(gòu)間接參與到上述的“自評”過程中，以克服本部門專業(yè)上的局限，這點尤其值得借鑒。

“他評”也可分為兩種方式:一是由專門授權(quán)的管理機構(gòu)和專家委員會進行環(huán)境評價。二是由具備環(huán)境影響資格的機構(gòu)或?qū)＜以u價。

借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國應(yīng)盡快成立不同類型的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價主體，特別是“他評”的主體。

5．4 轉(zhuǎn)變政府管理體制，切實開展戰(zhàn)略環(huán)評

我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價開始得比較晚，許多政策、計劃或規(guī)劃實施后遺留的環(huán)境問題至今仍無法解決。盡管我國早在2003年就已經(jīng)頒布了包括對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，但規(guī)劃環(huán)境影響評價總體執(zhí)行情況并不理想。在涉及地方利益、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的博弈時，環(huán)境往往被弱化為次要考慮的問題。政府部門之間協(xié)調(diào)不一致，成為環(huán)境保護的一個重大障礙。加拿大的經(jīng)驗表明，戰(zhàn)略環(huán)評是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。戰(zhàn)略環(huán)評有利于打破“條塊分割”的界限，有利于綜合協(xié)調(diào)人與自然、人與人之間的關(guān)系，有利于創(chuàng)造科學民主的決策機制，實現(xiàn)從源頭控制環(huán)境污染。

(編輯:于 杰)

［1］Government of Canada．Strategic Environmental Assessment:the Cabinet Directive on the Environmental Assessment of Policy［J］．Plan and Program Proposals，2004．

［2］Environment Canada．Strategic Environmental Assessment at Environment Canada:an Integrated Approach to the Environmental Assessment of Policy，Plan and Program Proposals．2003．

［3］王燦發(fā)．戰(zhàn)略環(huán)評法律問題研究［J］．法學論壇，2004，(3)．

Experience of Strategic Environmental Assessment of Canada and lts Enlightenment

FU Er-lin1YAO Ai-jun2
(1．Guangdong Provincial Committee Party School of C．P．C，Guangzhou Guangdong 510050，China;2．College of Geography Science and Planning，SUN YAT-SEN University，Guangzhou Guangdong 510275，China)

Strategic environment assessment(SEA)is an important tool to improve sustainable development．In Canada SEA has developed fast and assumed in different kinds of style，but the idea，principle and the way to implement SEA have their regular pattern．This article will introduce the guiding ideology，basic principle and step and method of SEA in Canada．Then the inspiration for China has been analyzed，which is helpful for the change of economic development mode in China．

Canada;SEA;inspiration for China

X52

A

1002－2104(2011)03專－0065－03

2011-01-20

傅爾林，博士，教授，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展，資源環(huán)境經(jīng)濟學，生態(tài)經(jīng)濟學。

姚愛軍，博士，副教授，主要研究方向為國土資源與生態(tài)環(huán)境。

2010年加拿大研究專項獎(SACA)課題研究成果。