袁 方

多中心治理下城市邊緣社區(qū)治安管理模式探析*
——基于北京市B村的調(diào)查

袁 方

城市邊緣社區(qū)治安管理一直是城市化進(jìn)程中的難題?；诙嘀行闹卫砝碚撘曈颍剿鞒鞘羞吘壣鐓^(qū)治安管理模式，應(yīng)從幾個(gè)方面著手:一是確立政府主導(dǎo)的服務(wù)型治安管理模式，這是未來社區(qū)的發(fā)展趨勢;二是推動(dòng)政府組織、社區(qū)組織和商業(yè)組織(私人)功能互補(bǔ)的多元供給合作機(jī)制建設(shè)，以滿足社區(qū)居民的安全需要;三是建立邊緣社區(qū)警務(wù)制度，處理好警察與社區(qū)各組織之間的協(xié)作關(guān)系以及警察與居民的信任關(guān)系，以應(yīng)對公共安全有效供給不足。

多中心治理;城市邊緣社區(qū);服務(wù)型治安管理

在我國城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村城市邊緣地帶，它們既接受城市的輻射，又部分保有農(nóng)村的痕跡，是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的聚合點(diǎn)和交匯帶，也是各種社會(huì)矛盾和城市犯罪的集中地。城鄉(xiāng)邊緣地帶的治安問題一直是城市治安管理的難點(diǎn)，它不僅對地區(qū)安全造成危害，而且阻礙了城市化的順利進(jìn)展。本文基于北京市城市邊緣社區(qū)B村的調(diào)查①，從多中心治理理論視域，探索城市邊緣社區(qū)治安管理的目標(biāo)模式。

一、多中心治理:現(xiàn)代社會(huì)治理命題

多中心治理(Polycentric Governance)表征著社會(huì)治理現(xiàn)代性的一種基本趨向，它是伴隨服務(wù)型社會(huì)治理而生成的一種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的“理想”類型。“治理”一詞從英文“governance”翻譯而來，本意指君王或國家至高無上權(quán)力的統(tǒng)治、管轄、支配和控制。在20世紀(jì)80年代，“治理”這一歷史范疇在社會(huì)大變革中發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，演化為與統(tǒng)治、控制相區(qū)別或相對立的政治理念，逐漸成為闡釋現(xiàn)代社會(huì)政治秩序變動(dòng)、行政權(quán)力架構(gòu)、公共政策制定的分析框架及理論體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者提出的治理概念達(dá)二百種之多。這些概念五花八門，有些概念彼此間還存在著矛盾和爭議。這種治理概念體系的日漸復(fù)雜化，表明了治理研究領(lǐng)域的開放性。

從發(fā)生學(xué)上看，“治理”實(shí)際上是人類政治生活變革的產(chǎn)物。全球治理委員會(huì)把治理界定為:治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的非正式的制度安排。②盡管研究者對治理的界定方式、適用范圍、闡釋視角各有不同，但治理的核心要見卻為大家所公認(rèn)，可概括為:第一，治理不僅是現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展的產(chǎn)物，也表現(xiàn)為一定的發(fā)展進(jìn)程;第二，治理的組織載體既包含政府組織，又不局限于單一中心組織;第三，國家和公民社會(huì)關(guān)系調(diào)整;第四，公民積極參與公共政策制定和執(zhí)行過程，政府與公民相互信任、相互依賴、相互合作;第五，善治是治理目標(biāo)?？傊?，治理理念是對現(xiàn)代社會(huì)公共權(quán)力應(yīng)然形態(tài)的表達(dá)，它更多地強(qiáng)調(diào)公民參與政府治理的重要性，主張用治理替代統(tǒng)治，以治理機(jī)制對付市場和政府的雙“失效”?？梢哉f，當(dāng)下人類政治生活的中心正在從統(tǒng)治型社會(huì)治理模式、管理型社會(huì)治理模式走向服務(wù)型社會(huì)治理模式。

多中心治理是治理理論演變到新階段所呈現(xiàn)的理論形態(tài)和理想秩序狀態(tài)，明確“多中心”的含義是理解多中心治理理論的基礎(chǔ)。“多中心”一詞是由英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中作為經(jīng)濟(jì)學(xué)話語率先提出，它體現(xiàn)了博蘭尼對自生自發(fā)秩序的概括和理想秩序形式的表達(dá)，同時(shí)也闡明了社會(huì)自我管理的可能性限度。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、市民社會(huì)興起、后現(xiàn)代哲學(xué)出場，“多中心”已超越經(jīng)濟(jì)話語，向更廣泛的社會(huì)政治領(lǐng)域拓展，并獲得越來越多的認(rèn)同和闡發(fā)。“多中心”作為一個(gè)分析性概念被看做是“一種審視政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)秩序的獨(dú)特方法”③。美國著名的行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆及其同事，通過對地方公共事務(wù)治理的組織機(jī)制以及公共經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和消費(fèi)屬性的多年實(shí)證研究，認(rèn)為大城市地區(qū)地方管轄單位的多樣化可以理解為一種“多中心政治體制”，將多中心性由市場領(lǐng)域引入公共服務(wù)領(lǐng)域。

要言之，多中心治理就是通過建構(gòu)政府、社會(huì)和公民的綜合治理主體，形成為社群提供公共服務(wù)的行動(dòng)體系，即通過多種權(quán)力中心和組織機(jī)制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。多中心治理意味著以下幾層含義:在地方公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給中存在著獨(dú)立的民間力量;公民參與;不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)可以通過多種制度選擇來提供;社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從“單一中心——服從”模式向“多中心——合作”模式轉(zhuǎn)變。多中心治理理論及其模式?jīng)Q定著當(dāng)代社會(huì)治理建構(gòu)實(shí)踐的指向。

二、城市邊緣社區(qū)治安管理的規(guī)范性分析

城市邊緣社區(qū)治安管理的規(guī)范性分析是治安管理實(shí)踐的先決條件。本文對城市邊緣社區(qū)治安管理相關(guān)概念進(jìn)行如下界定。

1.城市邊緣社區(qū)

作為一個(gè)區(qū)域概念，城市邊緣社區(qū)又被稱為城鄉(xiāng)結(jié)合部、城市蔓延區(qū)等。學(xué)者們對城市邊緣社區(qū)的界定有空間說、定性說、形成說、綜合說等，這些定義基本都包括兩層含義:“一是具有自然特性和社會(huì)特性，一般定義為是城市中具有特色的自然地區(qū);二是城市化對農(nóng)村沖擊最大、城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體最有效地被研究的地區(qū)，城市擴(kuò)展在農(nóng)業(yè)土地上的反應(yīng)。”④本文側(cè)重地域性，把城市邊緣社區(qū)界定為城市內(nèi)邊緣帶和外邊緣帶之間、城市建成區(qū)和非建成區(qū)之間、城市形態(tài)和鄉(xiāng)村形態(tài)之間的交融地帶。這一區(qū)域受城市、鄉(xiāng)村和其他外來成分的相互作用、相互滲透，呈現(xiàn)明顯的人口復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性和管理復(fù)雜性。有學(xué)者稱之為“三交叉”，即城鄉(xiāng)地域交叉、農(nóng)(民)居(民)生活交叉，街鄉(xiāng)行政管理交叉。⑤

2.社區(qū)治安管理

社區(qū)治安管理是服務(wù)型治安管理，是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的基本內(nèi)容之一，雖源于社會(huì)治安和公共安全，但相比早期的治安管理，體現(xiàn)出不同的治理理念。如果說統(tǒng)治型社會(huì)治理和管理型社會(huì)治理的治安問題是一種政治性話語，那么，服務(wù)型社會(huì)治理的治安問題是一個(gè)公共性話語。在多中心治理語境中，社會(huì)治安作為一個(gè)公共問題，治安管理的主要內(nèi)容就是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安服務(wù)的有效供給，以滿足民眾的安全需求，保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民利益。社區(qū)治安管理則要解決的是如何構(gòu)建社區(qū)治安服務(wù)的多元有效供給模式，凝聚各種力量，利用各種手段，防范和打擊違法犯罪分子，消除居民的不安全感，保障居民安全。

3.社區(qū)治安服務(wù)的基本屬性

一般來說，社會(huì)治安被人們認(rèn)為是一種由政府提供的純公共物品。但是由于治安管理的多層階性，不同屬性的治安服務(wù)提供方式和資源配置方式也有所不同。學(xué)者們一般根據(jù)消費(fèi)的排他性和競爭性程度大致將社會(huì)產(chǎn)品分為純公共品、準(zhǔn)公共品(混合品)和純私人品，具有非排他性與非競爭性的是公共品。在現(xiàn)實(shí)生活中，具備完全意義的非排他性和非競爭性的純公共品是不多的，大多數(shù)公共品屬于介于純公共品和純私人品之間的準(zhǔn)公共品(混合品)。就社會(huì)治安服務(wù)而言，不同類型的治安服務(wù)具有不同的屬性。比如國防，具有非排他性和非競爭性，屬純公共品范疇;而個(gè)人安全服務(wù)如私人保鏢等，屬于純私人品。社區(qū)治安對社區(qū)內(nèi)居民提供的治安環(huán)境具有非競爭性，而對非本社區(qū)的居民具有排他性，屬于具有私人和公共混合特點(diǎn)的產(chǎn)品。

三、城市邊緣社區(qū)B村治安管理的實(shí)證分析

B村位于北京市昌平區(qū)，號稱三縣交界處、三不管地區(qū)。其常住人口830戶1554人，其中農(nóng)業(yè)人口278戶530人，非農(nóng)業(yè)人口552戶1024人。登記在冊的暫住人口近3萬人，出租房12000余間，門面房498間，有規(guī)模的出租大院11個(gè)2972人，有23家機(jī)關(guān)團(tuán)體企事業(yè)單位，工地3處1945人。外來人口數(shù)倍于當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝?，人口倒掛，人員成分復(fù)雜，社情復(fù)雜，刑事和治安案件高發(fā)，是典型的治安亂村。

1.社區(qū)治安管理存在問題

(1)治安環(huán)境惡劣，刑事案件頻發(fā)。從總體上看，2004年至2006年9月，B村治安案件和刑事案件一直處于上升趨勢。群毆事件以及黃、賭、毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象屢禁不止;重特大侵財(cái)案件、爆炸、殺人和連傷多人等惡性案件發(fā)生多起;銷贓、窩贓窩點(diǎn)查處多處。2005年，該村刑事案發(fā)案率占昌平區(qū)的70%，2006年1—9月刑事案發(fā)案率占昌平區(qū)近60%，屬于刑事案件的重災(zāi)區(qū)。

(2)基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，公共安全隱患問題突出。村內(nèi)違法、違章建設(shè)的出租房屋較多，且絕大多數(shù)建筑質(zhì)量差，安全隱患大。出租房存在私拉亂接電線現(xiàn)象，線路老化問題突出，且村內(nèi)缺乏基本的消防設(shè)施。居民預(yù)防煤氣中毒知識貧乏，冬季煤氣中毒事故不少。村內(nèi)道路、上下水及公廁等基礎(chǔ)公共設(shè)施因人口密度大而處于嚴(yán)重超負(fù)荷狀態(tài)，傳染病等公共衛(wèi)生和其他安全問題時(shí)有發(fā)生。

(3)非法經(jīng)營猖獗，市場秩序混亂。由于流動(dòng)人口生活水平較低，村內(nèi)圍繞流動(dòng)人口形成了自給自足、自我封閉的低級次衍生的經(jīng)濟(jì)圈，無照經(jīng)營的小餐館、小發(fā)廊、小作坊、小修理店、廢品收購點(diǎn)、黑診所、黑網(wǎng)吧等比比皆是，偷稅漏稅、制假販假等違法現(xiàn)象十分嚴(yán)重。尤其一些制假販假違法窩點(diǎn)反復(fù)性強(qiáng)，難以根治。

2.根源分析

(1)城鄉(xiāng)分治的二元管理體制是治安問題的深層根源。城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)的特征，特別是自然屬性和社會(huì)屬性的混合性，導(dǎo)致邊緣社區(qū)管理體制交叉和混亂。這種體制性矛盾造成了城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)長期處在“村非村，城非城”的尷尬境遇。一方面它接受城市領(lǐng)導(dǎo)，又不能實(shí)施城市社區(qū)管理體制;另一方面它原屬農(nóng)村社區(qū)，土地所有權(quán)、戶籍制度等依然實(shí)行農(nóng)村管理體制。于是出現(xiàn)誰都管但誰也管不了、誰也管不好的局面。有人形象地稱城市邊緣社區(qū)是城市的“爛邊”。

(2)流動(dòng)人口聚集是治安問題的直接原因。城市現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)吸力和農(nóng)村落后地區(qū)剩余勞動(dòng)力的外推力，促使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)成千上萬人口涌向大城市，尋找生存機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)人生夢想。從宏觀上講，流動(dòng)本身就蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也加劇其他風(fēng)險(xiǎn)。迅速而過度集中的外來人口很容易在短期內(nèi)導(dǎo)致居住地人口結(jié)構(gòu)失衡、各種資源配置失調(diào)，從而使違法犯罪問題凸顯，這嚴(yán)重影響了城市特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的安全狀況。

(3)城市邊緣社區(qū)治安資源不足是治安問題的內(nèi)在原因。社區(qū)治安資源不足直接影響社區(qū)治安服務(wù)的供給能力。社區(qū)治安資源是社區(qū)人、財(cái)、物、信任關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源的綜合。在城市邊緣社區(qū)，大量涌入的外來人口多來自經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，受教育程度不高，大多從事低端產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村的地緣和血緣關(guān)系，使他們的暫住地和從事的職業(yè)相對集中，形成邊緣社區(qū)諸如“江西村”、“安徽村”等各種村落。這些不斷涌進(jìn)的低收入人口，與本地居民爭奪有限的生活空間，造成能源緊張、環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施損壞嚴(yán)重，因而遭到本地社區(qū)居民的排斥。在這種狀況下，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)為社區(qū)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極性下降，用于治安防范服務(wù)的“技防”投入鮮見，社區(qū)的保安公司服務(wù)匱乏，治安服務(wù)的物質(zhì)資源較少。在維護(hù)社區(qū)治安人員方面，雖然外來人口越來越多，但職業(yè)性和業(yè)余性的治安聯(lián)防隊(duì)、治安志愿者或其他治安組織卻幾近渙散，警力和輔警力量嚴(yán)重不足，治安服務(wù)的人力資源不足。外來人口村落與本地居民關(guān)系緊張，也使原有的鄰里相望、彼此信任、和睦相處的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系遭到破壞，居民之間彼此戒備、互相防范，不安全感增加。調(diào)查表明，在城市邊緣社區(qū)生活的無論本地居民還是流動(dòng)人口，都存在不安全感，認(rèn)為治安問題是本地區(qū)最主要的問題。因而，社區(qū)治安服務(wù)資源的總量匱乏，使邊緣社區(qū)的治安服務(wù)供給不足。

(4)治安管理機(jī)制不健全，治安管理效率低是治安問題的間接原因。針對城市邊緣社區(qū)的嚴(yán)重治安問題，政府一直采用嚴(yán)打的高壓態(tài)勢，但這種治理所帶來的良好治安不具有可持續(xù)性。治安服務(wù)供給主體單一、職業(yè)性警力的有限性、財(cái)政支持的短效性，使治安服務(wù)重形式輕實(shí)效、重高壓打擊輕協(xié)調(diào)治理、重突擊型人海戰(zhàn)術(shù)輕關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、重管理輕服務(wù)，無法滿足城市邊緣社區(qū)居民的多種安全需求。

2006年秋季，北京市昌平區(qū)對B村進(jìn)行高壓嚴(yán)打和集中整治，成功打掉了盤踞在村內(nèi)組織賣淫搶劫惡勢力犯罪團(tuán)伙“魚叉幫”。在流動(dòng)人口和出租房屋管理方面，B村采取若干措施，建立流動(dòng)人口管理規(guī)章制度、服務(wù)組織、管理隊(duì)伍的旅店式網(wǎng)格化管理模式，積極增加社區(qū)治安資源，注重社區(qū)安全宣傳教育，使社會(huì)秩序明顯好轉(zhuǎn)，群眾安全感明顯上升，一舉摘掉了治安亂村的帽子。其旅店式網(wǎng)格化管理被作為經(jīng)驗(yàn)在當(dāng)?shù)赝茝V。

四、城市邊緣社區(qū)治安管理多中心治理的目標(biāo)模式

B村治安問題實(shí)際上是我國眾多城市邊緣社區(qū)治安問題的一個(gè)縮影，B村治安管理的網(wǎng)格化管理模式是一種基于現(xiàn)實(shí)而形成的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。對此，我們?yīng)進(jìn)一步探索建立在經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街系哪繕?biāo)模式，即經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降陌l(fā)展方向。建立在多中心治理下的目標(biāo)模式應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的主要內(nèi)容。

1.政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安管理

在多中心治理語境中，管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的主體不是一元，而是多元，不同利益關(guān)系人或組織之間存在相互博弈、相互調(diào)適、相互協(xié)作的關(guān)系。社區(qū)治安服務(wù)作為一個(gè)非競爭性而排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府組織、社區(qū)組織，甚至商業(yè)組織都可成為供給主體。但是由于城市邊緣社區(qū)的特殊性，人口倒掛嚴(yán)重，有限的社區(qū)公共設(shè)施、社區(qū)資源被擠占，搭便車的現(xiàn)象十分普遍，居民不安全感強(qiáng)烈。在這種境況下，維護(hù)治安的職業(yè)性力量的作用顯然是其他非職業(yè)性力量不能替代的，政府組織主要是公安機(jī)關(guān)應(yīng)成為治安服務(wù)的重要供給主體，并在治安服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。一方面，由于城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)在消費(fèi)上具有非競爭性，每增加一個(gè)單位的供給，不會(huì)增加生產(chǎn)一個(gè)單位治安服務(wù)所需成本，政府組織供給是必然的。而城市邊緣社區(qū)與一般城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同，治安服務(wù)的消費(fèi)者眾多、需求量大、流動(dòng)性強(qiáng)，在技術(shù)上將搭便車者排除在外的成本極高，因而需要政府強(qiáng)制性供給。另一方面，社區(qū)組織不是自生自發(fā)的，邊緣社區(qū)治安組織如流動(dòng)人口服務(wù)站和出租房管理服務(wù)站更需要在政府指導(dǎo)下建立并引導(dǎo)其發(fā)展。政府組織應(yīng)成為社區(qū)治安服務(wù)的生產(chǎn)者、組織者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，建立政府主導(dǎo)的服務(wù)型社區(qū)治安管理模式是未來社區(qū)的發(fā)展趨勢。

2.多元供給合作機(jī)制

公共服務(wù)，從供給主體結(jié)構(gòu)看，一般可分為商業(yè)組織、政府組織、非盈利組織等;從供給過程看，存在三種基本模式，即以政府為主體，以權(quán)力運(yùn)作方式、以滿足公共需要為目的的權(quán)威型模式;以營利組織為主體，以市場交易方式并以營利為目的而提供公共服務(wù)的商業(yè)模式;以營利組織、非盈利組織或公民個(gè)人為主體，以慈善幫助方式來滿足社會(huì)需要為目的而提供公共服務(wù)的志愿性模式。⑥對城市邊緣社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)公共品而言，應(yīng)建立多元供給模式。政府供給采取的是強(qiáng)制性的供給方式，利用征稅來生產(chǎn)和提供治安服務(wù)公共品，加大財(cái)政投入，建設(shè)裝備精良的職業(yè)警力隊(duì)伍，提高物技防設(shè)施和水平，設(shè)置警務(wù)室，實(shí)施信息化管理等。但是，如果政府作為治安供給的獨(dú)立主體時(shí)，會(huì)存在政府財(cái)政壓力增加、資源浪費(fèi)、產(chǎn)出效率低、官僚主義盛行以及忽視居民多樣性安全需求等問題。社區(qū)組織或非盈利組織作為社區(qū)治安服務(wù)的供給主體，可以通過社區(qū)居民自愿聯(lián)合，根據(jù)自己安全服務(wù)的邊際收益來出資，形成自發(fā)的治安聯(lián)防隊(duì)，維護(hù)本地區(qū)治安。但是，這種自愿聯(lián)合的組織比較松散，隨時(shí)可能因環(huán)境的改變而發(fā)生變化。正如奧爾森所說，集體行動(dòng)往往發(fā)生在小集體中，因?yàn)樾〖w成員的貢獻(xiàn)和搭便車行為容易被發(fā)現(xiàn)，而在大群體中集體行動(dòng)必須借助強(qiáng)制或獎(jiǎng)勵(lì)手段。在城市邊緣社區(qū)，外來人口是受本地居民排斥的，這種現(xiàn)象無法靠社區(qū)組織自身解決，同時(shí)社區(qū)自治組織基于維護(hù)自身利益的考慮，保護(hù)本社區(qū)的行動(dòng)有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性，形成社會(huì)勢力，對抗外部社會(huì)甚至法律。城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)同樣也可以引進(jìn)市場機(jī)制，如居民通過共同出資聘請保安公司等獲得治安服務(wù)。但是私人生產(chǎn)的外部性必然帶來供給的不足。

可以說，城市邊緣社區(qū)的治安服務(wù)的準(zhǔn)公共品屬性，導(dǎo)致獨(dú)立的政府供給、獨(dú)立的商業(yè)公司(私人)供給或獨(dú)立的社區(qū)組織供給都無法擺脫供給困境，無法滿足社區(qū)居民的安全需要。因而，建立政府組織、社區(qū)組織和商業(yè)組織(私人)功能互補(bǔ)的多中心供給合作機(jī)制勢在必行。多中心供給合作機(jī)制要求，作為政府組織的公安機(jī)關(guān)應(yīng)成為提供治安服務(wù)的主導(dǎo)和主體，社區(qū)自治組織采取互補(bǔ)合作的方式參與服務(wù)供給，商業(yè)組織采用競爭合作的方式提供治安服務(wù)，這三方組織提供的治安服務(wù)都要處在地區(qū)黨委、人大、政府和社區(qū)居民的監(jiān)督之下，社區(qū)居民的滿意程度是檢驗(yàn)其治安服務(wù)成效的最終依據(jù)。

邁克爾·麥金尼斯說，也許政府在一種多中心秩序下最重要的作用，就是以一種符合社會(huì)公正標(biāo)準(zhǔn)的方式去協(xié)助地方管轄單位解決它們之間的利益沖突。當(dāng)前社區(qū)建立多中心供給合作機(jī)制的關(guān)鍵問題在于:公安機(jī)關(guān)是否具有分權(quán)的政治意愿，社區(qū)組織是否具有自主選擇權(quán)，居民是否積極參與。

3.邊緣社區(qū)警務(wù)制度

20世紀(jì)60年代發(fā)端于英、美等國的社區(qū)警務(wù)制度是一種針對公共安全有效供給不足而采取的由警察、當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)成員等相關(guān)者之間互動(dòng)而形成的一種多中心供給制度，是一種以治本為主、治標(biāo)為輔的警務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。自80年代傳入我國后，社區(qū)警務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容加以推廣。目前社區(qū)警務(wù)暴露的問題主要有:社區(qū)警務(wù)理念并未隨著社區(qū)警務(wù)站的設(shè)立而真正建立;社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制尚在探索中;強(qiáng)調(diào)警務(wù)工作的職業(yè)化專門化戰(zhàn)略依然是主旋律;社區(qū)民警與社區(qū)脫離，警民關(guān)系淡漠，群防群治的公安優(yōu)良傳統(tǒng)在市場經(jīng)濟(jì)條件下受到挑戰(zhàn)，居民參與積極性不高等。對于違法犯罪重點(diǎn)整治區(qū)的城市邊緣社區(qū)，公安部門一直以財(cái)政的不斷投入、警力的不斷擴(kuò)充、突擊性的嚴(yán)打高壓來實(shí)現(xiàn)對該地區(qū)違法犯罪現(xiàn)象的遏制，但是嚴(yán)打過后，這些現(xiàn)象又卷土重來。事實(shí)證明，嚴(yán)打不是解決違法犯罪問題的最好方法，在城市邊緣社區(qū)實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，是解決違法犯罪問題的重要出路。

在城市邊緣社區(qū)建立社區(qū)警務(wù)站，要處理好兩種基本關(guān)系。第一，警察和社區(qū)各組織之間的協(xié)作關(guān)系。城市邊緣社區(qū)最突出的問題是流動(dòng)人口的管理和出租房屋問題。流動(dòng)人口管理無力和出租房屋管理混亂是城市邊緣社區(qū)的治安大患。因此，建立流動(dòng)人口管理組織、出租房屋管理組織是治理的前提。村兩委應(yīng)作為組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，管理人員應(yīng)由居民選聘。村里公共財(cái)政應(yīng)出資建立“建圍墻、安街門、把路口、設(shè)崗?fù)ぁ钡戎伟苍O(shè)施，成立專職巡防隊(duì)。政府也可引入市場機(jī)制購買某些治安服務(wù)。社區(qū)民警與社區(qū)自治組織(治保會(huì)、專職巡防隊(duì)、流動(dòng)人口管理服務(wù)站、出租房管理服務(wù)站、志愿者組織等)在職能劃分上不能截然分開，而是職能互補(bǔ)，甚至存在部分替代。涉及警察專業(yè)知識和組織之間的協(xié)調(diào)工作應(yīng)由警察完成，涉及鄰里之間關(guān)系的協(xié)調(diào)工作應(yīng)由社區(qū)組織完成，在雙方交叉部分，如巡邏、治安防范宣傳、教育等應(yīng)由警察和社區(qū)組織協(xié)商完成。這種警社之間的協(xié)作關(guān)系可通過規(guī)范化形式加以認(rèn)定。第二，警察和居民之間的信任關(guān)系。社會(huì)信任是一種重要的社會(huì)整合和控制機(jī)制，是維系社會(huì)系統(tǒng)的重要凝聚力。良好的信任關(guān)系有利于消除社會(huì)越軌行為，而不信任會(huì)將一些有心融入社會(huì)和某個(gè)群體的社會(huì)成員排斥在外，這樣一種被排斥在外的境遇很容易推動(dòng)這些社會(huì)成員走上越軌的道路。⑦就現(xiàn)代公共治理而言，信任能降低管理成本，提高管理效率。在警民信任關(guān)系中最重要的是居民對警察的信任，這種信任可大幅提升警察整合社區(qū)治安資源的能力，提高治安服務(wù)的質(zhì)量。信任關(guān)系的建立不是短期行為，社區(qū)民警要想贏得社區(qū)居民的信任，必須做到:一是要轉(zhuǎn)變觀念，改善關(guān)系。樹立群眾工作就是公安工作的理念，堅(jiān)持群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)。社區(qū)民警要有責(zé)任感，將串百家門、知百家事、解百家難作為其最基礎(chǔ)的工作。二是服務(wù)民生，踐行理念。通過扶貧幫困，切實(shí)解決居民關(guān)心的民生問題。調(diào)查表明，警察通過自己的行動(dòng)幫助群眾解決身邊的小事比破重大案件更能贏得居民的信任和尊敬。

注釋

①文中數(shù)據(jù)根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查的數(shù)據(jù)整理。②參見全球治理委員會(huì):《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)，牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。③［美］邁克爾·麥金尼斯:《多中心治道與發(fā)展》，王文章等譯，上海三聯(lián)書店，2000年，第2—3頁。④顧朝林:《中國大城市邊緣區(qū)研究》，科學(xué)出版社，1995年，第2頁。⑤馮小英等:《由城鄉(xiāng)分治走向統(tǒng)籌共治》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2007年，第6頁。⑥唐娟、曹富國:《公共服務(wù)供給的多元模式分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。⑦鄭杭生:《中國人民大學(xué)中國社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告2004:走向更加安全的社會(huì)》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第312—313頁。

D631.4

A

1003—0751(2011)03—0130—05

2010—10—12

中國博士后基金課題《社區(qū)安全與人類安全能力建設(shè)》(20090450515)的階段性成果。

袁方，女，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后，中國政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授(北京 100088)。

責(zé)任編輯:海 玉