李大輝 焦淑珊 王德潤

（黑龍江省拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲備交易中心）

黑龍江省拜泉縣閑置土地調(diào)查以及對策

李大輝 焦淑珊 王德潤

（黑龍江省拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲備交易中心）

所謂閑置土地，從狹義上講就是國土資源部1999年第5號令《閑置土地處置辦法》中關(guān)于閑置土地的定義“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地?！倍趶V義上講，閑置土地應(yīng)該是指不按規(guī)劃、設(shè)定用途使用或者沒有得到及時充分使用的土地，應(yīng)收回而未收回和一直擱置的閑散土地都應(yīng)該屬于閑置土地范疇，如果按照國土資源部5號令《閑置土地處置辦法》界定在狹義的范圍是不科學(xué)的，并不能滿足現(xiàn)實生活的客觀認識，尤其在具體操作上存在很大誤區(qū)。

本文所稱閑置土地為廣義的閑置土地。

一、開發(fā)閑置土地必要性

拜泉縣是位于黑龍江省的農(nóng)業(yè)生態(tài)大縣，幅員面積3597.95平方公里，人口總數(shù)54萬多人。隨著人口的快速增長和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，人和地的矛盾開始顯現(xiàn)。最近幾年各種土地價格都有不同程度的上漲，以拜泉縣一級商業(yè)和住宅為例，黃金地段一級商業(yè)門市樓房達到租金420元/建筑平方米—1750元/建筑平方米，普通住宅樓房出售價格業(yè)已達到 2200-2800元/建筑平方米。隨著拜泉縣工業(yè)發(fā)展和招商引資的進行 ，工業(yè)項目對土地需求也日益加大，沒有充足的土地供應(yīng)，工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益就會受到制約，對外來客商的吸引力也會相應(yīng)減弱。并且，由于拜泉縣是生態(tài)農(nóng)業(yè)大縣，以綠色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)也有著同樣迫切的土地需求，隨著畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)項目的逐年推廣、擴大，對土地資源的需求也更加旺盛。

二、拜泉縣閑置土地形成的原因

土地閑置狀況的發(fā)生不是今天才有的，有著深層的歷史原因：一是企業(yè)自身的原因。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟時代的結(jié)束，市場經(jīng)濟的逐步建立 ，拜泉縣不少以前靠吃大鍋飯和財政補貼的企業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟，逐漸走向破產(chǎn)倒閉。這樣原企業(yè)的土地就閑置荒廢下來，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和職工思想的陳舊觀念造成了土地的長時間閑置。由于安置企業(yè)職工和政治穩(wěn)定的需要，“不患寡而患不均”，原有土地資產(chǎn)未能得到有效的處置。另一個重要原因是政府政策錯誤保守的觀念。當時土地置換和盤活土地資產(chǎn)當還不能納入政府通盤考慮之中，于是原來企業(yè)閑置的大量土地資產(chǎn)但政府沒能得到合理、有效的利用，盤活土地資產(chǎn)就成了空談口號。第三就是在實行的撤鄉(xiāng)并屯和遷徙造成的土地閑置，由于農(nóng)村土地相對比較寬裕，不注重利用，也造成了鄉(xiāng)村土地的閑置。四是城鎮(zhèn)村規(guī)劃不合理。不合理的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃也在一定程度上造成了土地的閑置。

三、拜泉縣閑置土地潛力調(diào)查

根據(jù)國土資源部門歷時三年的調(diào)查，截止2010年6月份統(tǒng)計，拜泉縣總閑置土地總面積223,730平方米，其中工業(yè)用地119,919平方米，占閑置土地總面積的 53.6%。未能得到充分有效的利用;其中政策性撤鄉(xiāng)并屯面積閑置土地面積41,211平方米(占閑置總面積的18.42%)也未能得到充分利用。鄉(xiāng)村學(xué)校撤并閑置土地面積 27,810平方米 占總閑置面積的12.43%;其中農(nóng)戶遷移等原因產(chǎn)生的廢棄閑置地34,790平方米, 占總閑置面積的15.55%。

其中一部分是原來計劃經(jīng)濟下破產(chǎn)倒閉的國有、集體中小型企業(yè)，以及國家政策轉(zhuǎn)型的單位。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及企業(yè)自身的原因倒閉破產(chǎn)的企業(yè)也日益突出，尤其在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置現(xiàn)象更是比較嚴重，例如由于2004年以后進行的糧食企業(yè)改制，閑置了大面積的國有土地未能充分及時利用，只有一少部分（糧庫、收購站等）在秋季收購糧食和經(jīng)濟作物才能使用較少一段時間。土地是一種稀缺資源，如果能夠得到充分利用的話，將是一筆可觀的財富，能為縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供有效保障。而同時工業(yè)用地、基本建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)三項用地（畜禽養(yǎng)殖用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、養(yǎng)殖水面用地）等項目卻要占用部分耕地以及其他用途土地 ，尤其畜禽養(yǎng)殖用地完全可以使用閑置土地。既避免了土地的浪費，也能減少土地平整等一系列的支出，減少投資成本。

四、閑置土地的類型：

拜泉縣閑置土地按照造成閑置的成因分為三類：

1、破產(chǎn)關(guān)停型。

包括縣域內(nèi)破產(chǎn)、關(guān)停、并轉(zhuǎn)、倒閉的企業(yè)事業(yè)單位，包括拜泉縣亞麻原料廠、上升鄉(xiāng)供銷社等一系列原來國有、集體的企業(yè)。

2、撤并政策型。

主要是指由于政策變化以及事業(yè)需要，搬遷整合閑置的辦公用地以及教學(xué)用地。包括原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府辦公用地 、事業(yè)單位用地 以及學(xué)校合并后空閑的土地，和一部分國有農(nóng)林牧場用地。

3、遷移荒廢型。

主要是指集體居民由于搬遷或者購置新房廢棄、荒廢的土地。包括房屋宅基地和園田地。這部分土地很多都位于村屯邊上以及區(qū)位不好，交通不太便利的地方。

五、解決閑置土地方法和對策：

閑置土地的處置應(yīng)該堅持這樣的幾個原則：

1、法律依據(jù)要充分

根據(jù)土地管理法五十八條第四款“因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的”可以收回。第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！?；“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！薄暗诹鍡l 有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；（二）不按照批準的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的?！睆耐恋毓芾矸ǖ姆蓷l文上可以看出國家法律對閑置土地的利用和閑置土地的收回是有明確規(guī)定的。

2、政策上要積極引導(dǎo)扶持

針對土地的閑置狀況，要以政府為主導(dǎo)，相關(guān)部門協(xié)同配合。加大處理力度，解決好土地閑置的現(xiàn)象。例如在招商引資和產(chǎn)業(yè)政策上要向閑置土地傾斜，如果企業(yè)能夠利用閑置土地的可以適當?shù)臏p免土地使用、出讓以及稅費額度， 同時對積極使用閑置土地的企業(yè)、個人進行榮譽和物質(zhì)獎勵。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)和村屯規(guī)劃上，科學(xué)規(guī)劃。能用閑置土地的不用好地，不粗放使用有限的土地資源，不能盲目的求大貪洋。同時加大土地整理與復(fù)墾力度。對閑置廢棄和的土地開展土地整理與復(fù)墾，用以補充耕地和新增建設(shè)用地的不足，加大投入力度，建立以政府投資，吸引社會資金投入，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織參與的多元化投資模式。

3、措施上要方法得當、因地制宜，靈活多樣。

由于閑置土地的成因和類型都很復(fù)雜，很多都是歷史和政策原因造成的，解決起來有相當大的難度。在處理方式上應(yīng)該靈活多樣，因地制宜。破產(chǎn)關(guān)停型這一部分面積大，尤為適合招商引資的中小型工業(yè)用地，其中地理條件優(yōu)越的部分可以作為修理業(yè)和倉儲用地來使用；撤并政策型這一部分閑置土地的面積都比較大，可以合適作為養(yǎng)殖用地和工業(yè)用地。遷移荒廢型的閑置土地，每宗面積都比較小，基本都在500平方米以下，總量可觀，但是零散，基本上每一個村屯都不同程度存在。此類土地適合復(fù)墾還耕或者進行家庭養(yǎng)殖。適宜的還可作新型農(nóng)村的公共娛樂活動室。對應(yīng)該收回而未收回的閑置土地，應(yīng)該使用行政手段和法律手段促使被閑置土地得到有效利用，主要可以采用臨時使用，限期開發(fā)、協(xié)議收買以及無償收回的手段使閑置土地得到再度有效利用。

如何解決人多地少的矛盾是擺在我們面前的一道難題，積極清理閑置土地，挖掘閑置土地的潛力，盤活土地資產(chǎn)，是解決這一突出矛盾的重要手段，集約利用土地，集中優(yōu)勢資源發(fā)展經(jīng)濟是拜泉發(fā)展的必然選擇，也是和諧社會發(fā)展的必然選擇。

TU365

A

1674-3954（2011）02-0007-01