王傳富

(信陽師范學院 馬列部，河南　信陽　464000)

2005年10月中共中央十六屆五中全會通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》正式提出“社會主義新農村建設”戰(zhàn)略部署，這是統(tǒng)領新時期“三農”工作的一個重大戰(zhàn)略舉措。而構建農村現代社會保障體系，既是新農村建設的重要內容，又是推動新農村建設的重要手段。目前，我國農村初步建立了以社會救助制度(五保供養(yǎng)、最低生活保障)和社會保險制度(新型農村合作醫(yī)療、新型農村養(yǎng)老保險)為主體，包括退伍軍人及家屬優(yōu)撫在內的農村社會保障體系。其中，五保供養(yǎng)是我國農村最具有相對連續(xù)性、成熟完善的社會保障制度。農村五保供養(yǎng)是具有中國特色的農村社會保障制度，體現了社會主義本質要求，是指國家和農村集體對農村“三無”村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬和未成年人義務教育等方面給予保障。農村五保供養(yǎng)制度保障了農村最弱勢群體五保對象的基本生活，在農村社會保障制度中具有兜底作用。本文擬研究建國后農村五保供養(yǎng)歷史變遷、五保供養(yǎng)現狀及提出改善對策，試圖為農村五保工作的具體實踐提供一些理論指導和歷史借鑒，并為整個農村社會保障體系的發(fā)展做出一些貢獻。

一、建國后農村五保供養(yǎng)歷史變遷

中國五保供養(yǎng)制度是從建國后1956年開始的，以供養(yǎng)資金來劃分，可以分為兩個時期。第一個時期，從1956年至21世紀前的稅費改革，五保供養(yǎng)經費來源于農村集體，五保供養(yǎng)屬于農村集體福利事業(yè)。這期間又可以分為改革開放前的農村生產大隊、生產隊的公益金時期和改革開放后的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期。第二個時期，農村稅費改革后，五保供養(yǎng)經費逐步由各級財政負擔，五保供養(yǎng)轉變?yōu)檗r村現代社會保障事業(yè)，屬于財政公共支出的范圍。

(一)農村集體公益金供養(yǎng)時期

我國農村五保供養(yǎng)始于農業(yè)合作化時期的1956年。1956年之前的建國初期，五保對象的生活保障主要是通過土地保障(土地改革分得土地)、國家臨時救濟、親友鄰居宗族幫扶、自我照料來實現的。農村五保供養(yǎng)制度正式創(chuàng)立來源于1956年的兩份文件，即：《1956年到1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要(草案)》和《高級農業(yè)生產合作社示范章程》。這兩份文件都規(guī)定農業(yè)合作社要保證農村“三無”人員吃、穿、燒、年幼的教育和年老的死后安葬，簡稱“五?！?。1956年至農村人民公社解散，五保供養(yǎng)費用來源于生產大隊、生產隊的公益金，主要是生產隊的公益金。五保供養(yǎng)形式分為兩種，少部分五保對象在敬老院實行集中供養(yǎng)，大部分在生產隊實行分散供養(yǎng)。這期間，農村雖然非常貧窮，五保對象最基本生活還是得到保障，五保工作執(zhí)行較好，其原因：一是五保工作體現社會主義本質要求，在政治氣氛濃厚時代，具備強大思想保證；二是全能的人民公社體制為其提供組織保證。

(二)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌供養(yǎng)時期

1978年后，農村普遍實行土地承包，人民公社解散，建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村組基層組織。五保供養(yǎng)在新舊體制轉軌時期出現籌資困難，五保對象的生活出現困難局面。如重慶地區(qū)，“實行農業(yè)生產責任制初期，五保供養(yǎng)標準落實工作不平衡，大多數安排較好，但也有相當數量的生產隊把供養(yǎng)五保戶的糧食、柴草分攤到農戶，讓五保老人分戶自收；有的劃一份土地給五保戶自食其力，個別地方曾發(fā)生五保戶吃派飯和外出乞討的現象；有的敬老院因生產隊不按時送交供養(yǎng)的五保戶糧錢，經費開支大部分依靠國家救濟?！雹僭谛滦蝿菹?，國務院于1994年1月發(fā)布《農村五保供養(yǎng)工作條例》，這是我國第一部五保工作法規(guī)，規(guī)范了五保供養(yǎng)工作，解決了當時五保供養(yǎng)籌資難的問題，明確規(guī)定：“五保供養(yǎng)所需經費和食物，應當從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支，不得重復列支；在有集體經營項目的地方，可以從集體經營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支?！雹跒橐?guī)范敬老院各項工作，民政部1997年3月發(fā)布了《敬老院管理暫行辦法》。這一時期，五保供養(yǎng)工作總體上實現了制度化、規(guī)范化，大部分地區(qū)五保對象生活有保障，經濟欠發(fā)達地區(qū)五保經費有挪用擠占現象，經濟發(fā)達地區(qū)五保對象生活有明顯改善。

(三)財政供養(yǎng)時期

為減輕農民負擔，中國從1998年開始在部分農村地區(qū)開展稅費改革試點，2002年擴展改革試點，2006年全部取消農民稅費，并對農民實行各種財政補貼，中國社會進入“以工補農”的歷史時期。農村五保供養(yǎng)經費此時又面臨著第二次籌資難的問題，因為五保供養(yǎng)經費來自村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而稅費改革的一項重點內容是取消村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌，五保供養(yǎng)費用面臨中斷的危險。為解決這一問題，2004年國家民政部、財政部和國家發(fā)改委下發(fā)的《關于進一步做好農村五保供養(yǎng)工作的通知》規(guī)定：“實行農村稅費改革后，農村五保供養(yǎng)資金發(fā)生了變化，除保留原由集體經營收入開支的以外，從農業(yè)稅附加收入中列支；村級開支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予適當補助。免征、減征農業(yè)稅及其附加后，原從農業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預算。地方在安排使用農村稅費改革轉移支付資金時，應當確保五保供養(yǎng)資金的落實，不得截留、挪用?！雹?006年全國取消農業(yè)稅費后，國務院于2006年1月21日頒布了新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》(從當年3月1日起執(zhí)行)。該條例規(guī)定：“農村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預算中安排。有農村集體經營等收入的地方，可以從農村集體經營等收入中安排資金，用于補助和改善農村五保供養(yǎng)對象的生活。農村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農村五保供養(yǎng)對象所有?！雹苤链?，農村五保供養(yǎng)實現了從農民互助共濟的集體福利事業(yè)向國家財政保障的現代社會保障事業(yè)的歷史性變化。

二、農村五保供養(yǎng)現狀

中國農村從2006年免除農業(yè)稅費全面執(zhí)行新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》后，農村五保保障事業(yè)快速發(fā)展，五保戶的生活保障有較大幅度提高，但同時在發(fā)展的過程中也存在一些有待改進的地方。

(一)農村五保保障事業(yè)快速發(fā)展主要表現在如下幾方面

1.農村五保供養(yǎng)工作進一步制度化法制化

國務院制定的新《農村五保供養(yǎng)工作條例》出臺后，各省都制定了實施辦法，各市縣制定了進一步加強農村五保供養(yǎng)工作的通知。隨后，各省市進一步細化了農村五保供養(yǎng)各方面工作制度的制定，比如，河南省省民政廳2010年5月下發(fā)《河南省農村五保供養(yǎng)服務機構建設和管理服務規(guī)范》從各方面對敬老院的建設和管理服務進行規(guī)范。又如，2010年7月，河南省政府辦公廳下發(fā)《關于印發(fā)河南省農村五保供養(yǎng)服務機構管理暫行辦法的通知》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是農村五保供養(yǎng)第一責任人，并且明確五保供養(yǎng)服務機構管理經費、人員工資和其他相關費用列入縣級財政預算，較好解決縣、鄉(xiāng)政府在敬老院管理經費和人員工資分擔比例問題上的扯皮現象。⑤加上以往出臺的相關法律規(guī)章，農村五保供養(yǎng)工作如今有較完善法律法規(guī)可以遵循，農村五保工作走上了制度化法制化的軌道。

2.供養(yǎng)經費得到切實保證

新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，農村五保供養(yǎng)獲得了穩(wěn)定的、不斷增長的資金保證。從2006年至2010年，“五年來，全國累計投入農村五保供養(yǎng)資金358億元，年均增長18%；平均供養(yǎng)標準由每人每年1064元提高到2246元，提高了111%”。⑥各省市在中央提供五保供養(yǎng)資金補助的基礎上，根據自身實際情況，不斷努力加大五保供養(yǎng)資金支出，提高五保供養(yǎng)的標準。如，河南省“從2006年開始，各地將五保供養(yǎng)所需資金足額列入縣級財政預算，確保了五保供養(yǎng)資金按時發(fā)放。同時，省級財政逐年加大對各地五保供養(yǎng)資金的補助力度，從2005年的2456萬元增加到2009年2.01億元，有效地緩解了基層財政的壓力。由于五保供養(yǎng)資金的保障渠道的暢通，供養(yǎng)標準逐步提高，供養(yǎng)資金總量由2005年的4.62億元增加到2009年的7.41億元，供養(yǎng)標準由2005年的人均900元增加到目前的集中供養(yǎng)2000元、分散供養(yǎng)1200元?！雹?/p>

3.五保供養(yǎng)基本實現應保盡保、集中供養(yǎng)率大幅提升

五保供養(yǎng)工作因為有了較為充足資金支持，農村五保供養(yǎng)人數和集中供養(yǎng)率有較大幅度的提升。民政部副部長羅平飛在2010年12月召開的全國農村五保供養(yǎng)工作會議上說，全國五保供養(yǎng)對象由2005年底的328萬人增加到2010年的554萬人，占全國農業(yè)人口比例穩(wěn)定在千分之六左右，基本實現了應保盡保⑧。農村五保對象大多是鰥寡孤獨殘疾老人，很多人需要照料服務，讓他們住進農村五保養(yǎng)老服務機構，能夠提高他們的生活質量，使他們滿意地走完人生最后旅程，因此，五保集中供養(yǎng)率一定程度反映了農村五保生活質量的高低。2006年后，農村五保集中供養(yǎng)率也有較大幅度的提高，2010年“我國共有農村五保供養(yǎng)服務機構31286所，床位數達209萬張，較2005年底增加119萬張，集中供養(yǎng)率由2005年的18%提高到31%?！雹?/p>

4.農村五保供養(yǎng)服務機構的設施、管理服務明顯改善

隨著近五年國家各級財政資金對農村五保供養(yǎng)工作不斷增加，農村五保供養(yǎng)機構的硬件設施和管理服務得到很大程度改善。很多農村新設敬老院利用農村小學撤校并點后空余校舍改建而成，一般來說，房間較多、設施齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)雅、活動場所寬闊，而且政府對農村敬老院的建設標準提出了明確要求。如《信陽市人民政府關于進一步加強農村五保供養(yǎng)工作的通知》指出：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))敬老院床位要不少于50張，每間住房實用面積不少于15平方米，廚房、餐廳、文化娛樂室、衛(wèi)生間、浴室等基本設施應配套齊全，要有種植、養(yǎng)殖場地。村級敬老院床位要不少于15張，應有廚房、衛(wèi)生間等生活服務設施。”⑩從國家到各省市都開展了農村示范敬老院、文明敬老院、管理服務先進個人評比活動，農村五保養(yǎng)老服務機構的管理服務水平有較大程度的提高。如，“信陽市羅山縣為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理服務水平，在加強敬老院管理服務隊伍建設和制度建設的基礎上，突出抓好以院民‘自我管理、自我教育、自我服務、自我發(fā)展’為主要內容的‘院民自治’工作。同時，根據院民的自身特長和身體條件，將院民分為衛(wèi)生、生產、服務、監(jiān)督、教育、娛樂、健身等院民小組開展各項活動，院民的主人翁意識和精神面貌得到極大的提升，敬老院的管理處處充滿生機和活力。”

(二)在農村五保保障事業(yè)快速發(fā)展的同時，我國農村五保供養(yǎng)工作仍有許多有待改進和完善的地方

1.供養(yǎng)標準仍需進一步提高

新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金有較大幅度的增長，五保供養(yǎng)標準有較大程度的提高。不過，“目前全國平均供養(yǎng)水平仍僅相當于同期農民人均生活消費支出的52%，總體尚未達到農村居民平均生活水平”。對照《農村五保供養(yǎng)工作條例》所提要求，“農村五保供養(yǎng)標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整”，仍然存在一些差距，有較大資金缺口。

2.集中供養(yǎng)存在的一些問題

一是集中供養(yǎng)率不高。最近幾年國家加大了農村敬老院建設力度，農村敬老院數量有很大提高，但與等待入院五保老人的龐大數量相比，仍顯不足。當前實際情況是，“目前在農村五保供養(yǎng)服務機構實行集中供養(yǎng)的對象僅占31%，供養(yǎng)設施和服務能力與實際需求相比還有較大差距”。有些地方還違反國家政策，讓五保老人交錢入敬老院，如2009年河南省杞縣蘇木鄉(xiāng)敬老院存在繳納入院費的現象。二是農村敬老院的管理服務有待提高。敬老院管理服務人員工資福利待遇低，一般人不愿意干，在崗人員工作積極性不高。管理人員大多聘請退休村干部，服務人員聘請附近年齡較大村民，而且聘請的人員數量達不到國家規(guī)定。退休村干部年齡大，管理起來精力達不到，更別說領導敬老院搞多種經營提高收入。聘請的村民，文化程度不高，年齡也偏大。這些因素制約了敬老院管理服務水平的提高。三是過分強調集中供養(yǎng)率的問題。五保老人的集中供養(yǎng)有利于他們生活質量的提高，但也有些老人不愿意入住敬老院，更愿意和近親屬生活在一起。有些地方把五保老人的集中供養(yǎng)率作為一項政績工程，規(guī)定不愿意入敬老院的五保老人不能享受五保待遇，只享受農村低保待遇，如2009年“記者在內鄉(xiāng)縣大橋鄉(xiāng)了解到，因為符合五保供養(yǎng)對象的老人不愿意去敬老院入住，當地的民政部門不給辦理分散五保供養(yǎng)手續(xù)?！?/p>

3.分散供養(yǎng)存在的問題

農村絕大部分五保對象是分散供養(yǎng)，在自己家里自養(yǎng)，或者和近親屬生活在一起屬于代養(yǎng)。五保分散供養(yǎng)也存在一些問題。一是五保待遇落實不到位和不及時的問題。分散供養(yǎng)對象的供養(yǎng)資金一般來說實行社會化發(fā)放，由縣民政部門委托銀行以活期存折發(fā)給各分散供養(yǎng)五保人員。由于五保老人年齡大、不識字、弱智、聾啞、殘疾、腿腳不方便等原因，有時候自養(yǎng)五保老人需要將活期存折交村干部代領，存在一定程度五保供養(yǎng)金被挪用、截留、克扣、貪污、不及時等現象。二是五保戶生病治療和護理的問題。農村五保老人大多身體素質差，經常生病，有的還住在邊遠地區(qū)，生病后無人或有人不愿意將其送往醫(yī)院。即使能夠住進醫(yī)院，籌措住院費也是問題。雖說五保對象有農民合作醫(yī)療、農村大病醫(yī)療救助來解決醫(yī)療費，但是很多醫(yī)院需要先墊付資金然后才能住院，五保戶籌集墊付資金很困難。五保戶大多經濟上貧窮，每年的供養(yǎng)金只夠維持生活，不能存下多少錢。生病住院的看護照料更是一個大問題。自養(yǎng)五保戶誰來照料，代養(yǎng)五保對象生病時間久了，領養(yǎng)人不照料怎么辦。

三、完善農村五保供養(yǎng)的對策建議

農村五保供養(yǎng)是我國農村目前較為成熟和完善的社會保障制度，保障著農村最需要社會救助的五保戶群體。做好農村五保供養(yǎng)工作，是社會主義本質的要求，關系到黨和政府在農村人民群眾中的形象，關系到農村和諧社會的構建。當前五保供養(yǎng)工作自2006年新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》實施以來，取得巨大成就，但仍舊存在一些問題。針對這些五保供養(yǎng)工作中的不足，我們感覺有必要采取下列措施以進一步推動五保工作向前發(fā)展，使五保對象更好地分享社會發(fā)展進步的成就。

(一)國家要加大對五保供養(yǎng)工作資金、政策、法律及技術力量支持的力度

各級財政要根據國民經濟增長的速度不斷加大對五保供養(yǎng)資金投入，提高五保供養(yǎng)標準，使五保對象生活水平達到或者超過當地村民生活水平。國家要出臺系列政策或者立法鼓勵民間資本在農村興辦養(yǎng)老服務機構，彌補公立養(yǎng)老機構的不足。按照國家政策或法律，由國家財政埋單，民營養(yǎng)老服務機構也要收養(yǎng)農村五保對象，以提高農村五保集中供養(yǎng)率。國家要在醫(yī)學院、護士學校開設老年人護理專業(yè)，加大招生量，并且提高各級養(yǎng)老服務機構管理服務人員工資待遇，以吸引更多專業(yè)人員加入到養(yǎng)老服務行業(yè)，不斷提高包括五保老人在內養(yǎng)老管理服務水平。國家要出臺政策或立法以規(guī)定醫(yī)院、供水、供電、電信、廣電等各業(yè)務單位有對分散供養(yǎng)五保戶和敬老院減免費用的義務和責任，以提高五保對象的生活水平。國家要引導人們做慈善事業(yè)，鼓勵機構、社會團體及個人幫扶五保對象或敬老院，在全社會形成合力來共同提高五保對象的生活質量。

(二)敬老院要爭取有所創(chuàng)收，形成可持續(xù)發(fā)展能力

國家要為農村敬老院創(chuàng)造條件使其具備一定的創(chuàng)收能力。一是發(fā)展院辦經濟。國家要給農村敬老院劃撥一定的土地、建造一些牲畜圈舍，使敬老院的管理服務人員和一些有勞動能力的五保老人能夠種菜、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。二是收養(yǎng)自費養(yǎng)老的老人。隨著人口老齡化的到來，農村老年人越來越多。有很多農村中青年出外打工經商，農村需要照料的“空巢”老人也越來越多。農村敬老院可以根據條件收養(yǎng)這些有需求的老人入院，根據國家相關規(guī)定收取一定費用，賺取合理利潤，這既是發(fā)展農村養(yǎng)老事業(yè)，也可以彌補國家財政經費供給的不足。農村敬老院創(chuàng)收，能提高院民生活水平和管理服務人員工資待遇，從而推動農村敬老院良性可持續(xù)發(fā)展。

(三)搞好分散供養(yǎng)五保對象的服務聯絡工作

目前五保對象集中供養(yǎng)率不到40%，大部分五保對象是分散供養(yǎng)，做好分散供養(yǎng)五保工作是五保整體工作中重要內容。我們要建立五保分散供養(yǎng)的長效工作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是五保工作的第一責任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門、敬老院是具體工作機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要帶領或指定相關工作人員定期上門看望自養(yǎng)五保對象，關心他們的飲食起居身體健康，對于生活不能自理的自養(yǎng)人員要及時送往敬老院請人護理。對于代養(yǎng)五保對象，五保對象、領養(yǎng)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三方簽訂協議，明確各自權利義務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或相關工作人員要定期上門督促檢查，或訪問鄰居村組干部，掌握領養(yǎng)人對五保對象的生活照料情況，采取表揚、獎勵、批評、行政或法律等手段，確保五保對象有較好的生活照料。

(四)加強農村五保供養(yǎng)的監(jiān)督評估工作

新的《農村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，農村五保供養(yǎng)工作既有國家系列法律法規(guī)政策的規(guī)定，又有財政基金的支持，處在一個發(fā)展形勢很好時期，但在有些地方仍然出現五保對象應保未保、供養(yǎng)標準降低和拖欠克扣甚至貪污挪用五保經費的現象。對于出現的這些問題，五保對象是農村社會最弱勢群體，他們幾乎沒有能力向國家各機關、外界去上訴或揭露這些弊端。出現問題的關鍵是缺乏監(jiān)督評估和落實政策難，解決問題最重要手段是國家加強對農村五保工作的監(jiān)督評估。國家民政部舉辦的示范敬老院、文明敬老院、五保工作先進個人評選活動，各省市縣舉辦的不同級別的五保工作評先活動以及農村敬老院規(guī)范化建設管理考核評比工作等能防范農村五保工作偏離目標。在行政主導的中國社會里，上級機關的明察暗訪監(jiān)督評估確實能極大地推動五保工作的開展，因為鄉(xiāng)村組織為了應付上級檢查、害怕犯錯誤，也不得不把五保供養(yǎng)工作做好。五保工作過程的監(jiān)督和工作效果的評估，還能使國家有關部門及時發(fā)現國家五保政策是否符合農村實際，從而推動五保法律法規(guī)政策的完善。

注釋：

①竇玉沛.重構中國社會保障體系的探索[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

②國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司，勞動和社會保障部法制司.社會保障常用政策法規(guī)[G].北京：法律出版社.

③民政部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會關于進一步做好農村五保供養(yǎng)工作的通知[EB/OL].(2007-06-15)[2011-03-31].http://www.sdpc.gov.cn/shfz/t20070615_141337.htm.

⑥全國農村五保供養(yǎng)工作會召開[EB/OL].(2010-12-02)[2011-03-31].http://www.gov.cn/gzdt/2010-12/02/content_1758164.htm.

⑧⑨我國五年投358億元,554萬人納入五保供養(yǎng)[EB/OL].(2010-12-01)[2011-03-31].http://www.caijing.com.cn/2010-12-01/110581157.html.