李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

法律援助案件申請(qǐng)審核機(jī)制研究

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李立家 (北京市法律援助中心 北京 100062) ■文

2010年，全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)共組織辦理法律援助案件726763件，同比增長(zhǎng)13.4%;全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)總額達(dá)到10.06億元，同比增長(zhǎng)32.8%①《深化法律援助制度改革經(jīng)費(fèi)保障能力提升去年全國(guó)辦理法援案件72.6萬(wàn)余件》，法制日?qǐng)?bào)，2011年2月10日第1版。。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，法律援助服務(wù)對(duì)象的法律知識(shí)儲(chǔ)備日益增多，法律意識(shí)明顯提高，對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的服務(wù)態(tài)度和法律援助案件的辦案質(zhì)量要求也越來(lái)越高。為適應(yīng)新形勢(shì)，全國(guó)各地法律援助機(jī)構(gòu)以“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)為契機(jī)，創(chuàng)新法律援助工作模式，加大法律援助工作力度，成效明顯。但在實(shí)踐中，大多數(shù)法援機(jī)構(gòu)案件申請(qǐng)審核程序繁瑣、僵硬，辦事效率不高，群眾滿(mǎn)意度有待提高。

一、目前法律援助案件申請(qǐng)審核制度的弊端

首次到法律援助機(jī)構(gòu)尋求幫助的當(dāng)事人，一般先咨詢(xún)社會(huì)值班律師，對(duì)案件有整體的認(rèn)識(shí)。要申請(qǐng)法律援助，則由法律援助機(jī)構(gòu)工作人員初步審核，符合條件后，告知申請(qǐng)人需準(zhǔn)備的申請(qǐng)材料。法律援助機(jī)構(gòu)工作人員要審查申請(qǐng)人提交的材料是否齊全、真實(shí)，并決定是否提供法律援助。決定提供援助的，法律援助機(jī)構(gòu)才作出書(shū)面決定，并指派法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)安排法律援助人員承辦具體的案件。

除人民法院指定辯護(hù)的案件外，法律援助機(jī)構(gòu)判斷一個(gè)案件是否符合援助條件主要審查三方面：是否屬于本地區(qū)管轄，是否屬于法律援助范圍，提交的申請(qǐng)材料是否齊全、真實(shí)。提交的申請(qǐng)材料主要包括：身份證或者其他有效的身份證明，代理申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)提交有代理權(quán)的證明;經(jīng)濟(jì)困難證明;與所申請(qǐng)法律援助事項(xiàng)有關(guān)的案件材料。經(jīng)濟(jì)困難證明由申請(qǐng)人住所地街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具，遇到當(dāng)事人案件發(fā)生地和住所地不在同一省市的情況時(shí)，短時(shí)間內(nèi)提交經(jīng)濟(jì)困難證明變得相當(dāng)“困難”。

實(shí)踐中，申請(qǐng)人至少前往法律援助機(jī)構(gòu)二或三次，才能進(jìn)入案件辦理階段。

目前，法律援助申請(qǐng)審核機(jī)制的繁瑣與法律援助“應(yīng)援盡援，能援盡援”的理念和便民利民的要求是不適應(yīng)的。

二、法律援助案件申請(qǐng)審核機(jī)制的創(chuàng)新

人民性是法律援助機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性，便民利民是法律援助機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?，F(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際，就法律援助案件申請(qǐng)審核提出四點(diǎn)建議，四個(gè)方面不是孤立的，而是互相聯(lián)系、互相配合的。

(一)建立推廣法律援助案件網(wǎng)上審批系統(tǒng)

法律援助案件網(wǎng)上審批是法律援助機(jī)構(gòu)信息化的一個(gè)表現(xiàn)，是發(fā)展的趨勢(shì)。近幾年來(lái)，重慶市黔江區(qū)、遼寧省沈陽(yáng)市沈河區(qū)、北京市朝陽(yáng)區(qū)都試行了法律援助網(wǎng)上申請(qǐng)，提高了工作效率，減輕了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例，介紹法律援助案件網(wǎng)上審批模式。

朝陽(yáng)區(qū)法律援助中心依托朝陽(yáng)區(qū)全模式社會(huì)信息管理系統(tǒng)，將法律援助案件初審權(quán)下放到街道法律援助工作站，先由工作站對(duì)申請(qǐng)人提交的材料初審，及時(shí)和區(qū)法律援助中心進(jìn)行溝通，并將初審合格的材料通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上傳后，再由區(qū)法律援助中心在系統(tǒng)上審核，符合條件的當(dāng)即指派法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)安排法律援助人員承辦案件。書(shū)面材料由申請(qǐng)人提交給法律援助中心。在這種模式下，法律援助申請(qǐng)、審查、審批、指派全部在網(wǎng)上操作，提高了工作效率，切實(shí)方便了群眾。

這種模式也有不足之處。首先，法律援助案件網(wǎng)上審批系統(tǒng)的建立需要較高的技術(shù)要求和經(jīng)濟(jì)支撐，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)推廣有一定的困難。其次，網(wǎng)上審批的前提是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站 (點(diǎn))的初審，法律援助工作站 (點(diǎn))人員素質(zhì)等各方面的限制難以保證高質(zhì)量的初審。最后，省級(jí)法律援助中心沒(méi)有對(duì)應(yīng)的下屬法律援助工作站 (點(diǎn))，依靠下屬法律援助工作站 (點(diǎn))完成初審并上傳材料對(duì)它不適用。

(二)賦予法律援助工作站 (點(diǎn))、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)審批權(quán)

任何制度設(shè)計(jì)或創(chuàng)新，總是在實(shí)踐中才能不斷完善發(fā)展。近年來(lái)，部分地方的法律援助機(jī)構(gòu)嘗試賦予法律援助工作站 (點(diǎn))、律師事務(wù)所審批權(quán)，暴露了一些問(wèn)題，也取得了一定經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)結(jié)合各地做法，取其精華，棄其糟粕，就法律援助案件審批權(quán)下放談幾點(diǎn)看法。

1、案情簡(jiǎn)單，審查方便的案件審批權(quán)下放。法律援助案件類(lèi)型多種多樣，可以將案情簡(jiǎn)單，審查方便的案件的審批權(quán)下放，并在法律援助機(jī)構(gòu)工作人員的指導(dǎo)下完成審批。對(duì)于案情復(fù)雜、審查繁瑣的疑難案件仍由區(qū)縣以上的法律援助中心審批。

2、案件審批的部分環(huán)節(jié)審批權(quán)下放。一個(gè)法律援助案件是否給予法律援助一般審查三個(gè)方面：是否屬于本地區(qū)管轄，是否屬于法律援助范圍，經(jīng)濟(jì)困難證明等申請(qǐng)材料是否齊全、真實(shí)。各地法律援助機(jī)構(gòu)可根據(jù)本地區(qū)的具體情況，將部分環(huán)節(jié)的審批權(quán)下放，采取逐步的、有試點(diǎn)的下放審批權(quán)，防止那種激進(jìn)、不符合實(shí)際的審批權(quán)下放。

3、根據(jù)法律援助工作站 (點(diǎn))、律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)有針對(duì)性的下放審批權(quán)。目前，各地法律援助機(jī)構(gòu)大多數(shù)案件是由社會(huì)律師承辦的。社會(huì)律師專(zhuān)業(yè)水平高，對(duì)案件把握比較準(zhǔn)確，可以嘗試將是否屬于本地區(qū)管轄，是否屬于法律援助范圍以及對(duì)所申請(qǐng)法律援助事項(xiàng)有關(guān)案件材料的審查交律師事務(wù)所審查。基層司法所的法律援助工作站 (點(diǎn))對(duì)身份證明、委托書(shū)、經(jīng)濟(jì)困難證明等材料進(jìn)行審查。最后由區(qū)縣法律援助中心對(duì)審查材料整體把握。對(duì)于屬于農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的、領(lǐng)取最低生活保障金或者生活困難補(bǔ)助金的、在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)由政府供養(yǎng)的持有相關(guān)證明而無(wú)需審查經(jīng)濟(jì)困難證明的申請(qǐng)人提供的材料，可以由律師事務(wù)所單獨(dú)審查。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以充分利用法律援助工作站 (點(diǎn))和律師事務(wù)所的優(yōu)勢(shì)，分工明確的完成申請(qǐng)審核。這種模式一旦運(yùn)行不好，也可能導(dǎo)致各部門(mén)互相推諉，效率低下。另外，這種模式對(duì)律師事務(wù)所的管理要求較高，必須要對(duì)律所有一定的激勵(lì)和制約，保證審批質(zhì)量。

4、審批權(quán)下放后各機(jī)構(gòu)完成初審，法律援助機(jī)構(gòu)必須復(fù)審。基層司法所的法律援助工作站 (點(diǎn))、律師事務(wù)所等所作的申請(qǐng)審查僅僅是在法律援助機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下的初審，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)每個(gè)案件都要復(fù)查，確保法律援助案件的申請(qǐng)審核合法有效。

以上四種做法并不是孤立的、單一的，是可以互相交織、滲透的。法律援助案件申請(qǐng)審批權(quán)的下放必須重視監(jiān)督、確保審批質(zhì)量，切不可為了效率而犧牲質(zhì)量。

(三)開(kāi)辟特殊群體、案件、時(shí)段案件申請(qǐng)審核“綠色通道”

開(kāi)辟特殊群體、案件、時(shí)段案件申請(qǐng)審核“綠色通道”是目前大多數(shù)法律援助機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)行的模式。作為對(duì)法律援助申請(qǐng)審核機(jī)制的整體研究，在這里有必要重申幾點(diǎn)。

1、對(duì)特殊群體開(kāi)辟申請(qǐng)審核的“綠色通道”。法律援助機(jī)構(gòu)堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)在對(duì)來(lái)訪群眾、申請(qǐng)人的人性化管理上。各地法律援助機(jī)構(gòu)可對(duì)75周歲以上老年人、一定程度的殘疾人、孕婦、農(nóng)民工等特殊群體申請(qǐng)法律援助開(kāi)辟“綠色通道”，對(duì)于提交的申請(qǐng)材料優(yōu)先審核，優(yōu)先保證弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)者的合法權(quán)益得到維護(hù)。

2、在特殊時(shí)段開(kāi)辟申請(qǐng)審核的“綠色通道”。鑒于某個(gè)時(shí)間段某類(lèi)案件較多等情況，法律援助機(jī)構(gòu)可以在某個(gè)特殊時(shí)間段開(kāi)辟申請(qǐng)審核的“綠色通道”。例如，在年終歲末索要?jiǎng)趧?dòng)報(bào)酬的案件較多，法律援助機(jī)構(gòu)可以嘗試年終兩個(gè)月內(nèi)對(duì)討薪類(lèi)案件申請(qǐng)審核優(yōu)先受理。

各地法律援助機(jī)構(gòu)在案件申請(qǐng)審核方面實(shí)行各類(lèi)政策時(shí)，一定要結(jié)合工作實(shí)際，量力而行。例如，如果年終兩個(gè)月內(nèi)對(duì)討薪類(lèi)案件的申請(qǐng)審核優(yōu)先受理會(huì)使案件量大增而影響正常工作，那么可以考慮年終一個(gè)月內(nèi)對(duì)該類(lèi)案件的申請(qǐng)審核或者對(duì)農(nóng)民工等某個(gè)群體的討薪類(lèi)案件的申請(qǐng)審核優(yōu)先受理。

3、對(duì)特殊案件開(kāi)辟申請(qǐng)審核的“綠色通道”。為了保護(hù)某類(lèi)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，法律援助機(jī)構(gòu)可以對(duì)特殊案件開(kāi)辟申請(qǐng)審核的“綠色通道”。例如，對(duì)申請(qǐng)人在15人以上的群體性案件的申請(qǐng)優(yōu)先受理，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度較高的案件或者不立即受理可能激化矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定的案件當(dāng)事人的申請(qǐng)優(yōu)先受理。為了保護(hù)老年人的權(quán)益，對(duì)索要贍養(yǎng)費(fèi)的案件的申請(qǐng)優(yōu)先受理。

特殊群體、特殊時(shí)段、特殊案件三個(gè)限制條件可靈活搭配使用，有限度的保證某類(lèi)群體的正當(dāng)利益。各地法律援助機(jī)構(gòu)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況等各方面因素靈活掌握限制幅度。

(四)加強(qiáng)法律援助案件申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)的異地協(xié)作

法律援助案件申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)的異地協(xié)作不僅節(jié)約了當(dāng)事人異地維權(quán)成本，也節(jié)約了司法資源，是法律援助異地協(xié)作的一種表現(xiàn)。

目前，全國(guó)已有33個(gè)城市簽訂了城際間法律援助工作協(xié)作協(xié)議，長(zhǎng)三角以及珠三角地區(qū)也加強(qiáng)了區(qū)域辦案協(xié)作。各地法律援助機(jī)構(gòu)將互通法律援助綠色通道，互相無(wú)償提供調(diào)查取證協(xié)助辦案等服務(wù)。在法律援助案件申請(qǐng)審核環(huán)節(jié)的異地協(xié)作也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。例如，在身份證明和經(jīng)濟(jì)困難證明的審核等方面，案件發(fā)生地的法律援助機(jī)構(gòu)可以請(qǐng)求申請(qǐng)人住所地法律援助機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，只要申請(qǐng)人住所地法律援助機(jī)構(gòu)出具相關(guān)證明，案件發(fā)生地的法律援助機(jī)構(gòu)可在審查其他材料的基礎(chǔ)上給予申請(qǐng)人法律援助。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)