■ 孟 琪/鐘建勇

（1.遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質(zhì)調(diào)查大隊(duì)，南昌 330201）

試論地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新與地勘隊(duì)伍體制改革

■ 孟 琪1/鐘建勇2

（1.遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局，沈陽 110032；2.江西省地礦局贛西地質(zhì)調(diào)查大隊(duì)，南昌 330201）

地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新與地勘隊(duì)伍體制改革是地勘行業(yè)新體制、新機(jī)制框架的兩個相輔相成的組成部分。地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新的滯后是地勘隊(duì)伍體制改革徘徊的深層次原因。科學(xué)界定、有效規(guī)范政府部門在項(xiàng)目管理中的職能與行為；充分確立項(xiàng)目投資、項(xiàng)目咨詢、項(xiàng)目作業(yè)等企事業(yè)單位的市場主體地位，建立符合行業(yè)規(guī)律的市場準(zhǔn)入門檻；完善成果分配、技術(shù)監(jiān)督機(jī)制，是地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇。

地勘項(xiàng)目；地勘隊(duì)伍；管理創(chuàng)新；體制改革

地勘行業(yè)新體制與新機(jī)制包含兩個“相生相濟(jì)”、“相刑相克”的子系統(tǒng)，即地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新與地勘隊(duì)伍體制改革。當(dāng)前構(gòu)建地勘行業(yè)新體制與新機(jī)制處在最后攻堅(jiān)階段，深刻認(rèn)識地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新與地勘隊(duì)伍體制改革的本質(zhì)特征和相互關(guān)系，對推進(jìn)地勘行業(yè)的改革與發(fā)展進(jìn)程具有十分重要的現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)意義。

1 地勘項(xiàng)目管理模式特征與地勘項(xiàng)目管理的現(xiàn)實(shí)問題

1.1 工程項(xiàng)目管理模式的引進(jìn)

作為現(xiàn)代管理科學(xué)的重要分支——工程項(xiàng)目管理，于二十世紀(jì)八十年代引進(jìn)中國。1982年，在利用世界銀行貸款的魯布格水電站建設(shè)中，日本建筑企業(yè)運(yùn)用的建筑項(xiàng)目管理方法取得了較好的效果，讓剛剛開放的中國建設(shè)領(lǐng)域看到了建筑項(xiàng)目管理技術(shù)的巨大價值?；隰敳几窆こ痰慕?jīng)驗(yàn)，1987年國家計(jì)委、建設(shè)部等部門聯(lián)合發(fā)出通知，在建設(shè)單位和建筑企業(yè)進(jìn)行建筑項(xiàng)目管理改革試點(diǎn)，并開始建立項(xiàng)目經(jīng)理認(rèn)證制度。1991年，建設(shè)部進(jìn)一步提出在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上在全行業(yè)全面推行綜合改革。此后的二十年來，我國逐漸形成了以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制為核心內(nèi)容的工程建設(shè)管理新體制，不但極大地解放了建設(shè)行業(yè)的生產(chǎn)力，同時也有力地推動了建設(shè)行業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的根本調(diào)整。其中最為突出的變化是，項(xiàng)目管理咨詢企業(yè)迅猛崛起，由初始的“旁站式”監(jiān)理發(fā)展成為受業(yè)主委托，按照合同中的約定與授權(quán)，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目進(jìn)行若干階段直至全過程的管理與服務(wù)。與此同時，與建設(shè)行業(yè)相關(guān)的其它行業(yè)也開始學(xué)習(xí)和借鑒建設(shè)行業(yè)項(xiàng)目管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，地質(zhì)勘查行業(yè)就曾于二十世紀(jì)九十年代中期進(jìn)行過積極的思考和探索。

1.2 地勘項(xiàng)目管理模式的特征

地勘項(xiàng)目管理模式與建筑項(xiàng)目管理模式相比，既有較多的共性，也有較大的差異。其一，地勘項(xiàng)目具備“硬”、“軟”產(chǎn)品的雙重屬性。首先，地勘項(xiàng)目的終端產(chǎn)品是軟產(chǎn)品，即所謂的信息工程產(chǎn)品。它是以無形的科學(xué)知識作為初始投入，通過有形的技術(shù)方法為輔助，最終實(shí)現(xiàn)人類認(rèn)識地質(zhì)現(xiàn)象與本質(zhì)的深化與升華。其二，地勘項(xiàng)目要求多種資源協(xié)調(diào)配置。在地勘市場的諸多生產(chǎn)要素中，勞動對象即工作區(qū)域或探礦權(quán)是最為稀缺的資源，人力資源的作用也相對突出，而資金的“主義”地位卻相對的“疲軟”。因此，地勘項(xiàng)目的資源配置機(jī)理相比其它項(xiàng)目復(fù)雜多變。其三，地勘項(xiàng)目需要不斷深化項(xiàng)目設(shè)計(jì)。與土木工程建設(shè)項(xiàng)目相比的最大區(qū)別是，地質(zhì)勘查在“按圖施工”的同時，還要“摸著石頭過河”。前期的工作成果對后期的作業(yè)設(shè)計(jì)有著重要的導(dǎo)向意義。其四，地勘項(xiàng)目難以進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量的過程與結(jié)果監(jiān)控。地勘產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)缺乏即時性與度量性，而且第三方的過程監(jiān)理模式也不能像土木工程那樣發(fā)揮應(yīng)有的作用，因?yàn)椤芭哉臼健钡谋O(jiān)理難以控制“分散式”的作業(yè)。

1.3 地勘項(xiàng)目管理模式的現(xiàn)狀

盡管地勘項(xiàng)目管理的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建筑項(xiàng)目管理的難度，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會中，地勘項(xiàng)目管理的理念和形式卻大大落后于建筑項(xiàng)目管理。其一，項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)異常薄弱。這種現(xiàn)象在省區(qū)級政府投資中的表現(xiàn)極為突出。其二，項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)異常失控。地勘項(xiàng)目的突出特征就是要不斷地深化設(shè)計(jì)，然而投資方無力對設(shè)計(jì)變更要求做出及時的反饋。不但無法鑒定作業(yè)方提出的設(shè)計(jì)變更的科學(xué)性，甚至無法判斷作業(yè)方是否在惡意地騙取勞務(wù)費(fèi)。幾個月的時間拖延便可完全貽誤當(dāng)年的野外工作期。其三，項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)異常缺失。地勘項(xiàng)目驗(yàn)收依舊以專家評審為基本形式，即便采取野外驗(yàn)收的方式，大都也就是走走過場。參與評審的專家在短短幾天、甚至不足一天的時間根本無法對項(xiàng)目的成果進(jìn)行深入的認(rèn)識和把握，更何況專家們對自己的簽字根本不需要承擔(dān)任何法律與經(jīng)濟(jì)責(zé)任。總之，地勘項(xiàng)目管理是全球化的難題，即便在市場經(jīng)濟(jì)十分發(fā)育的國家，地勘成果假冒偽劣的現(xiàn)象也難以遏制?，F(xiàn)行體制與機(jī)制下，若干個集多種職責(zé)于一身的公務(wù)員，怎能有足夠的精力同時駕馭數(shù)以百計(jì)的地勘項(xiàng)目？這種體制與機(jī)制又怎能不造成社會財(cái)富的巨大浪費(fèi)？

2 地勘隊(duì)伍體制改革的前提條件及其突破的基本途徑

2.1 地勘隊(duì)伍體制改革的前提

所謂地勘隊(duì)伍體制改革，即是對傳統(tǒng)地勘行業(yè)生產(chǎn)要素組織形態(tài)的創(chuàng)新過程。其調(diào)整方向一般要參照兩個基本的導(dǎo)向因素。一是宏觀需求。即在當(dāng)前和未來，究竟有多少地勘事業(yè)和產(chǎn)業(yè)活動需要由新的事業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)組織進(jìn)行實(shí)施和完成。二是微觀需求。就是對已經(jīng)明確的事業(yè)和產(chǎn)業(yè)活動，如何組織各類生產(chǎn)要素進(jìn)行實(shí)施和完成，即項(xiàng)目管理的具體模式。然而，自地勘行業(yè)管理體制改革以來的相當(dāng)一個時期，始終脫離這兩種基本客觀需求來空談地勘隊(duì)伍的體制改革，甚至將節(jié)省當(dāng)前的政府開支作為進(jìn)行地勘隊(duì)伍體制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2006年1月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》頒布。對地勘工作的新體制和新機(jī)制予以了這樣的明確：“實(shí)施公益性地質(zhì)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)積極引入市場機(jī)制，優(yōu)選項(xiàng)目承擔(dān)單位”?！笆〖壵惨M快建實(shí)建強(qiáng)地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍，中國地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)通過項(xiàng)目聯(lián)系對其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！憋@而易見，“項(xiàng)目”在地勘工作新體制與新機(jī)制構(gòu)建中占據(jù)核心地位并起到紐帶作用。

2.2 地勘隊(duì)伍體制改革的癥結(jié)

地勘隊(duì)伍體制改革的主要癥結(jié)在于公益性地勘隊(duì)伍和商業(yè)性地勘隊(duì)伍的分工協(xié)作難以最終落實(shí)，焦點(diǎn)是對兩類隊(duì)伍的性質(zhì)、職能、規(guī)模、歸屬等關(guān)鍵問題缺乏統(tǒng)一認(rèn)識。尤其是公益性地勘隊(duì)伍，面臨著“做虛”或“做實(shí)”的兩難選擇。所謂“做虛”就是將其發(fā)展成專司公益性項(xiàng)目發(fā)包的管理層，所謂“做實(shí)”就是將其發(fā)展成能夠獨(dú)立完成公益性項(xiàng)目的法人實(shí)體。如果向做“虛”的方向發(fā)展，則要與屬地化地勘隊(duì)伍之間形成市場交易背景下的甲方、乙方關(guān)系；如果向做“實(shí)”的方向發(fā)展，不僅要極大地提升地勘項(xiàng)目的作業(yè)能力，更要克服公益性地勘隊(duì)伍剛性人員與彈性項(xiàng)目之間的矛盾。一個時期以來，相關(guān)利益主體都強(qiáng)調(diào)做實(shí)，回避做虛，因?yàn)橐坏┫蜃觥疤摗钡姆较虬l(fā)展，公益性地勘隊(duì)伍就可能成為“第二政府”。而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，“第二政府”既無充分的理論依據(jù)，又難以讓淪為“打工仔”的屬地化地勘隊(duì)伍心悅誠服地進(jìn)行協(xié)作。

2.3 地勘隊(duì)伍體制改革的途徑

地勘隊(duì)伍體制改革隸屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇的調(diào)整。一個時期以來進(jìn)行的公益性地勘隊(duì)伍和商業(yè)性地勘隊(duì)伍分體，歸根到底就是對生產(chǎn)關(guān)系中的勞動資料所有、勞動成果分配等關(guān)系進(jìn)行的調(diào)整。然而，這種調(diào)整不應(yīng)脫離生產(chǎn)力的背景而自圓其說，生產(chǎn)力的最基本要素是勞動者，具體的表現(xiàn)是勞動者的勞動熟練程度，其提升途徑之一便是專業(yè)化分工。因?yàn)閷I(yè)分工調(diào)整的表面雖是人與人之間關(guān)系的調(diào)整，但實(shí)質(zhì)卻是人與勞動資料、人與勞動對象關(guān)系的調(diào)整。因此，在地勘行業(yè)，可暫時不要苛求公益性地勘與商業(yè)性地勘的劃分，而是突出地勘工作中的專業(yè)化分工。

建設(shè)行業(yè)的改革已為地勘行業(yè)的改革提供了可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。即培育市場經(jīng)濟(jì)體制下的項(xiàng)目管理的第三極——項(xiàng)目咨詢職能。由傳統(tǒng)的“項(xiàng)目投資——項(xiàng)目作業(yè)”的二元制結(jié)構(gòu)，向“項(xiàng)目投資——項(xiàng)目咨詢——項(xiàng)目作業(yè)”的三元制結(jié)構(gòu)發(fā)展，形成“權(quán)力到位、責(zé)任到位、利益到位”的投資方、咨詢方、作業(yè)方三足鼎立的制衡局面。

3 地勘項(xiàng)目管理相關(guān)主體的“軟肋”及其創(chuàng)新的選擇模式

3.1 相關(guān)主體現(xiàn)狀

——投資主體。此類利益主體可分為兩個基本類別。其一，政府部門及其直屬事業(yè)單位或基金組織。其突出特征是，項(xiàng)目投資責(zé)任主體地位不突出，責(zé)任不清晰，并在項(xiàng)目管理過程中保留十分濃厚的行政化色彩。其二，地勘企業(yè)及其正處在企業(yè)化進(jìn)程中的事業(yè)單位。其突出特征是，越來越多的企事業(yè)單位進(jìn)入地勘投資領(lǐng)域，由于缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)人員，無法履行項(xiàng)目法人的基本職責(zé)。

——咨詢主體。此類利益主體的顯著特征是，市場主體地位不突出。其一，個體從業(yè)人員不規(guī)范。在諸多的立項(xiàng)或驗(yàn)收評審中，臨時拼湊的專家組成員事實(shí)上承擔(dān)著項(xiàng)目管理的重要職責(zé)，盡管每位專家都是具備資格的國家公職人員，但在項(xiàng)目管理中所發(fā)揮的作用，卻與本人所在單位沒有明確的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，甚至可以說是個人的“走穴”行為。因此，這些參與項(xiàng)目管理的專家?guī)缀醭蔀榱艘环N沒有法律主體資格的咨詢個體戶。其二，評估類事務(wù)所少有作為。這類群體事實(shí)上只承擔(dān)交易過程中的非責(zé)任性鑒定職能，與本應(yīng)承擔(dān)的咨詢職能相距甚遠(yuǎn)。

——作業(yè)主體。作業(yè)方在項(xiàng)目管理中明顯處于弱勢地位。其一，尚未建立起支撐企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的價格體系。以企業(yè)化的地勘隊(duì)伍為例，在承擔(dān)政府項(xiàng)目時，人員和設(shè)備使用價格明顯偏低。其二，總承包、專業(yè)分包方之間尚未建立起科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)包關(guān)系。上一級的承包方往往依托其權(quán)位優(yōu)勢對下一級的承包方施以不盡合理的“剝削”。

3.2 兩種選擇模式

第一，項(xiàng)目管理和項(xiàng)目作業(yè)一體化模式。這種模式的基本特點(diǎn)是，項(xiàng)目投資方全權(quán)委托項(xiàng)目作業(yè)方進(jìn)行項(xiàng)目管理與作業(yè)。項(xiàng)目作業(yè)方在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、工期、質(zhì)量等方面對投資方全面負(fù)責(zé)。其優(yōu)點(diǎn)是，避免了項(xiàng)目設(shè)計(jì)與項(xiàng)目作業(yè)的矛盾，能使各種生產(chǎn)要素得到合理的配置和充分的集成。其缺點(diǎn)是，在項(xiàng)目投資與產(chǎn)品質(zhì)量方面監(jiān)控乏力。近一個時期以來，政府部門帶頭選擇“設(shè)股讓利”的補(bǔ)充方式，即所謂的“知識、技術(shù)、管理”等生產(chǎn)要素參與分配的新機(jī)制，從而將投資方與作業(yè)方的利益緊緊地聯(lián)結(jié)在一起。其實(shí)質(zhì)就是地勘項(xiàng)目管理模式的深度改良和重新塑造。

第二，項(xiàng)目咨詢和項(xiàng)目作業(yè)平行化模式。這種模式的基本特點(diǎn)是投資單位并行選擇項(xiàng)目咨詢單位與項(xiàng)目作業(yè)單位。盡管咨詢方不直接與作業(yè)方簽訂合同，但卻可以受投資方委托參與同作業(yè)方簽定合同并監(jiān)督合同的履行。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是，能夠充分發(fā)揮項(xiàng)目咨詢者與項(xiàng)目作業(yè)者的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，明晰界定項(xiàng)目咨詢者與項(xiàng)目作業(yè)者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并在兩者之間形成一種相對有效的制衡關(guān)系。其缺點(diǎn)是容易造成項(xiàng)目策劃與項(xiàng)目作業(yè)的脫節(jié)，在一定的磨合期內(nèi)造成和產(chǎn)生新的矛盾。

稱上述兩種模式為選擇模式，是因?yàn)檫@兩種模式無所謂誰優(yōu)、誰劣。投資方不妨可以進(jìn)行如下權(quán)衡。其一，投資方出資雇用咨詢方和管理作業(yè)方以保證自己的投資收益。其二，投資方讓股于作業(yè)方以保證自己的投資收益。兩種選擇都需要付出一定的成本，哪一種更合適，投資方自然可以依據(jù)企業(yè)與項(xiàng)目的基本情況做出選擇及決策。一個時期以來，一些業(yè)內(nèi)人士對“知識、技術(shù)、管理”等生產(chǎn)要素參與分配頗有微詞。其實(shí)，許給未來的“莫須有”股份收益，節(jié)省現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目咨詢剛性支出，對風(fēng)險較大的投資項(xiàng)目來說，是一種十分理性的投資決策。

4 促進(jìn)地勘隊(duì)伍體制改革與地勘項(xiàng)目管理創(chuàng)新的建議

4.1 明確市場主體改革方向

要以“項(xiàng)目投資主體——項(xiàng)目咨詢主體——項(xiàng)目作業(yè)主體”的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系為參照，調(diào)整與規(guī)范當(dāng)前地勘行業(yè)的“政府部門——公益隊(duì)伍——地勘隊(duì)伍”的市場交易行為。一是政府部門要突出其規(guī)劃職能并限制其向微觀層面深入。項(xiàng)目的實(shí)施必須委托專司項(xiàng)目管理的咨詢單位進(jìn)行。二是要將現(xiàn)存的一部分公益性地勘隊(duì)伍定位成專業(yè)化的項(xiàng)目管理咨詢單位。并按照專司項(xiàng)目管理咨詢的實(shí)際需要“做精”所謂的公益地勘隊(duì)伍。三是將屬地化地勘隊(duì)伍定位于項(xiàng)目咨詢和項(xiàng)目作業(yè)兩棲類企業(yè)。行業(yè)管理部門可通過規(guī)范的合同文本，引導(dǎo)地勘隊(duì)伍與政府部門、公益隊(duì)伍建立規(guī)范的市場主體間的交易關(guān)系。

4.2 修訂地勘項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)

一是明確地勘項(xiàng)目總體策劃階段的定額標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)范地勘項(xiàng)目深化設(shè)計(jì)的定額標(biāo)準(zhǔn)；三是要依據(jù)項(xiàng)目咨詢企業(yè)和項(xiàng)目作業(yè)企業(yè)的分擔(dān)責(zé)任，確定不同的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；四是規(guī)范項(xiàng)目咨詢管理人員的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 完善地勘市場準(zhǔn)入門檻

建議將地勘企事業(yè)單位的資質(zhì)分為項(xiàng)目咨詢與項(xiàng)目作業(yè)兩大類。項(xiàng)目咨詢類細(xì)分為基礎(chǔ)型與開發(fā)型項(xiàng)目管理兩個小類，并分設(shè)兩個級別。作業(yè)類資質(zhì)劃分為項(xiàng)目總包、專業(yè)分包、勞務(wù)清包三個檔次，每個檔次再細(xì)設(shè)兩個級別。要求總包企業(yè)既要有相應(yīng)的技術(shù)優(yōu)勢，也要有相應(yīng)的資本優(yōu)勢。要求分包企業(yè)具有服務(wù)總包企業(yè)的專業(yè)技術(shù)手段，可考慮細(xì)設(shè)地質(zhì)、物探、化探、鉆探、坑探、測繪等小類別資質(zhì)。對清包企業(yè)只要求向總包或分包企業(yè)提供施工手段，不要求提供信息型的地勘產(chǎn)品。4.4 建立個人從業(yè)資質(zhì)

一是實(shí)行地勘行業(yè)項(xiàng)目管理咨詢個人從業(yè)資質(zhì)，從人力資源流動性配置的需要出發(fā)，實(shí)行從業(yè)專家的社會注冊制與企業(yè)簽約制；二是實(shí)行地勘行業(yè)項(xiàng)目作業(yè)管理個人從業(yè)資質(zhì)，仿照建設(shè)行業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理資質(zhì)管理辦法，在地勘行業(yè)建立與個人技術(shù)資質(zhì)相并行的個人管理資質(zhì)。

4.5 創(chuàng)新項(xiàng)目成果分配機(jī)制

一是要明確政府部門項(xiàng)目投資的分配原則，政府投資必須實(shí)行“收支兩條線”；二是政府部門直屬的基金組織應(yīng)分體為公益型基金組織與商業(yè)型基金組織；三是建立基礎(chǔ)型項(xiàng)目成果與開發(fā) 型項(xiàng)目成果利益共享機(jī)制。

4.6 建立地勘技術(shù)監(jiān)督機(jī)制

一是建立專業(yè)化的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是建立政府指導(dǎo)下的中介類技術(shù)監(jiān)督體系；三是建立地勘產(chǎn)品質(zhì)量擔(dān)保與保險體系。

[1]國土資源部地質(zhì)勘查司.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定學(xué)習(xí)參考[M].北京:中國大地出版社,2006.

[2]商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查政策研究課題組.商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查政策研究[M].北京:中國大地出版社,2007.

[3]孟琪.省級公益性地勘隊(duì)伍應(yīng)如何組建?[N].中國礦業(yè)報,2009-11-26(1).

F407.1

B

1672-6995(2011)02-0017-03

2010-11-12

孟琪（1964-），男，吉林省通化市人，遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局處長，地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員，工學(xué)學(xué)士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理。