□ 何建華

維護(hù)社會公正秩序，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)和前提，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府最基本的職能。對于像中國這樣處于體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的后發(fā)展國家來說，建構(gòu)和維護(hù)公正的社會秩序，為公民提供平等的競爭機(jī)會，并對市場競爭所形成的、市場機(jī)制本身無法解決的分配不公平問題加以必要的調(diào)控，無疑是政府最根本性的職責(zé)。以建構(gòu)和維護(hù)社會公正秩序為核心，來重新界定和規(guī)范政府職能，努力提高政府維護(hù)社會公正秩序的能力，對于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展，至關(guān)重要。

一、維護(hù)和實現(xiàn)社會公正：政府最基本的職能

公正或正義，自古以來就是人們關(guān)于社會公共秩序最基本的政治理念與道德理念。早在古希臘時期，正義（或公正）原則就是亞里士多德政治學(xué)的最高準(zhǔn)則?！肮褪切腋５慕o予和維護(hù)，是政治共同體的組成部分?！雹佟秮喞锸慷嗟逻x集》倫理學(xué)卷，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第103頁。政治學(xué)的終極目的是“人間的至善。政治學(xué)的善就是正義”②亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第148頁。。正義即合法與平等，正義以公共利益為依據(jù)，是城邦立國的原則和社會安定的基石。“城邦以正義為原則。由正義衍生的禮法，可憑以判斷（人間的）是非曲直，正義恰正是樹立社會秩序的基礎(chǔ)?！雹蹃喞锸慷嗟拢骸墩螌W(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第1頁。亞里士多德對社會公正秩序的極盡推崇為西方制度文明發(fā)展提供了取之不竭的道德資源。

近代以來，西方發(fā)達(dá)國家政府的職能角色，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)生著變化。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，休謨從分析人類獲取生活資料的方式入手，認(rèn)為正義是一種社會契約，是尊重個人財產(chǎn)權(quán)的人為美德；他提出了正義的三大法則，即財產(chǎn)穩(wěn)定地占有的法則、根據(jù)同意轉(zhuǎn)移所有物的法則、履行許諾的法則，并強調(diào)政府在落實正義三大法則過程中的作用。在休謨看來，人類只有“普遍而不變地遵守正義規(guī)則”，“才能保存社會，才能不至于墮入人們通常所謂的自然狀態(tài)的那種可憐的野蠻狀態(tài)中”，①休謨：《人性論》，關(guān)文運譯，商務(wù)印書館1980年版，第574頁。但是由于人們總是傾向于寧愿選擇眼前利益而不是長遠(yuǎn)利益，難以抵御可以立即到手的好處的誘惑，上述三大自然法則的遵行受到威脅。而為了確保這些基本的自然法則得到遵守，創(chuàng)立政府就成為必要的了。政府是實施應(yīng)得賞罰和正義規(guī)則的工具，人們創(chuàng)立政府的主要目的在于強制人們遵守正義法則。

與休謨同時代，亞當(dāng)·斯密提出放任自由的市場經(jīng)濟(jì)理論，主張國家應(yīng)消除一切不必要的干預(yù)，讓每個人都能在市場這只“看不見的手”的指引下去追求自身的最大利益，由此自然會達(dá)到富國裕民的目的。他強調(diào)，在放任自由的市場經(jīng)濟(jì)條件下，參與市場競爭的每個經(jīng)濟(jì)主體必須有平等的權(quán)利，反對人為地制造機(jī)會不均等的障礙。盡管政府責(zé)任被限制在國防、公共安全、稅收等有限領(lǐng)域，充當(dāng)著資本主義市場經(jīng)濟(jì)“守夜人”的角色，但建構(gòu)和維護(hù)公正的社會秩序，保護(hù)每個公民平等的權(quán)利，仍然是政府最基本的職能。

19世紀(jì)中葉，針對當(dāng)時社會財富分配中出現(xiàn)的種種不公正現(xiàn)象，約翰·穆勒提出政府適度干預(yù)理論，認(rèn)為財富的分配不能完全交給市場支配，主張自由放任原則是應(yīng)該有一定限制的，政府在經(jīng)濟(jì)活動中應(yīng)有更大更多的權(quán)利。穆勒大量列舉自由放任原則的“例外”情況，如應(yīng)該由政府向人民提供教育；政府應(yīng)禁止招募童工，反對虐待兒童，保護(hù)低能兒、兒童和青少年；政府應(yīng)對某些在實際上存在著很大程度壟斷的私人公司的經(jīng)營方式進(jìn)行干預(yù)，使這些領(lǐng)域中的經(jīng)營活動遵守合理的規(guī)定；政府可通過立法手段實現(xiàn)某一階級或階層的愿望，如通過工廠法縮短雇傭工人的勞動時間。凡人民無力承擔(dān)的需要大量投入人力和財產(chǎn)的事情，政府應(yīng)真心實意地承擔(dān)，旨在最大限度地增進(jìn)國民的幸福。穆勒的結(jié)論是：“在某一時期或某一國家的特殊情況下，那些真正關(guān)系到全體利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率地做），就應(yīng)該而且也必須由政府來做。”⑤②約翰·穆勒：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》下卷，趙榮潛等譯，商務(wù)印書館1991年版，第570頁。當(dāng)然，政府干預(yù)應(yīng)以不損害自由市場的效率為限度。

20世紀(jì)20年代末、30年代初席卷歐美的經(jīng)濟(jì)危機(jī)打破了市場萬能的幻想。由于市場本身的不平衡，財富日益集中于少數(shù)人之手，社會不公平問題凸現(xiàn)出來。正如馬歇爾所說：“財富的不均，雖沒有往往被指責(zé)的那樣厲害，確是我們經(jīng)濟(jì)組織的一個嚴(yán)重缺點。”③馬歇爾：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》下卷，陳良璧譯，商務(wù)印書館1965年版，第364頁。凱恩斯也尖銳地指出：“我們生存其中的經(jīng)濟(jì)社會，其顯著缺點，乃在不能提供充分就業(yè)，以及財富與所得之分配有欠公平合理?！雹軇P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務(wù)印書館1983年版，第321頁。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其矛盾的積累，社會分化日益加劇，迫使資本主義國家政府逐步改變了單純“守夜人”的被動角色，開始以政權(quán)的力量干預(yù)社會，推行一系列的社會福利政策，建立社會保障制度，擔(dān)當(dāng)起了維護(hù)社會公平的重要角色。主流意識形態(tài)由崇尚自由放任的自由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向崇尚政府宏觀調(diào)控，人們從社會整體福利公平分配的原則出發(fā)，相應(yīng)地建立了一套諸如“公平”、“公正”等新的倫理原則?，F(xiàn)代政府的一個重要責(zé)任，就是維護(hù)社會公平。在20世紀(jì)80年代以前的西方社會體系中，“國家是惟一最重要的中介”，政府承擔(dān)了預(yù)防社會權(quán)利不公平和保持金融市場穩(wěn)定的任務(wù)。維護(hù)社會公正成了公民們承認(rèn)政府權(quán)威的一個重要原因。

從以上的歷史考察中，我們可以看到，在不同的歷史時代，盡管思想家們對于什么是公正及政府職能是什么等有不同的認(rèn)識，但都把國家（政府）視為社會正義的體現(xiàn)者和仲裁者，人們對公正、公平問題的關(guān)注，總是與人們對國家（政府）職能的界定聯(lián)系在一起。政府的一個最重要的功能就是維護(hù)社會公正秩序。

二、“政府失靈”：我國社會不公正現(xiàn)象普遍存在的重要原因

經(jīng)過30多年的改革開放實踐，中國已經(jīng)走出了傳統(tǒng)倫理理想主義的誤導(dǎo)和束縛，生產(chǎn)力得到了巨大的釋放，人們的生活水平大幅度提高。在市場經(jīng)濟(jì)普遍交換的前提下，人們的社會地位也日趨平等，在市場經(jīng)濟(jì)活動中，長官意志、身份門第、等級特權(quán)已經(jīng)不再是決定因素。在分配活動中，“知識參與社會分配”的現(xiàn)象非常明顯，市場資源配置正趨向合理化。但是在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活中，由于新舊體制共同起作用，經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了許多無序現(xiàn)象，例如改革措施不配套、法律法規(guī)不夠完備、計劃權(quán)力所造成的腐敗無法消除等等，這一切都影響著社會公正。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)代中國普遍存在的社會不公正現(xiàn)象是在新舊體制轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)的。正如整個社會的經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制正在經(jīng)歷一場深刻的歷史性變革一樣，我們的政治運行機(jī)制也面臨著一場革命性的變革。新舊思想觀念的碰撞，新舊體制的摩擦，以及在體制轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的種種問題，不可避免地造成了社會生活各個領(lǐng)域不同程度上的規(guī)則失范現(xiàn)象。反映到政府行為上，就是由于職能紊亂、效能弱化以及機(jī)體的病變，出現(xiàn)了一定程度的“政府失靈”現(xiàn)象。從當(dāng)前來看，政府在維護(hù)社會公平方面的“失靈”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)變不到位所形成的公共服務(wù)能力弱、政策不和諧、行政不作為或作為不當(dāng)、權(quán)力濫用和政風(fēng)敗壞等方面。

首先，政府公共服務(wù)能力薄弱造成其在維護(hù)社會公正秩序方面的缺位。改革開放以來，我國政府一直將主要力量集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，使我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國開始由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)軌，利益關(guān)系出現(xiàn)了重大變化，各種新的社會利益矛盾和利益沖突也開始劇增，市場和社會兩方面都要求政府改變其“經(jīng)濟(jì)管理型政府”的模式，完善相應(yīng)的公共服務(wù)職能。適應(yīng)市場和社會發(fā)展的要求，我國政府也進(jìn)行了多次改革調(diào)整，政府本身和政府職能都發(fā)生了重大變化。但相對于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展來說，政府的職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)能力仍然滯后，導(dǎo)致公共資源配置不公平。社會公共資源被挪用、擠占、浪費的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，社會公共資源的不公平分配現(xiàn)象也比較明顯，致使社會公共資源向強勢群體傾斜和流入。特別是在公共教育資源和公共衛(wèi)生資源的配置上存在著嚴(yán)重的失衡。這充分說明，建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到，政府社會管理和公共服務(wù)能力還比較薄弱，從而使政府在維護(hù)社會公正秩序時不能有效履行責(zé)任。

第二，制度缺失和公共政策不和諧導(dǎo)致政府在維護(hù)社會公正秩序方面的“失靈”。政府的基本功能是提供法律、政策和秩序，從而為人們的活動創(chuàng)造一種可預(yù)見的環(huán)境，并提供解決各種爭端的程序。然而，在我國發(fā)展實踐中，政府在制度安排尤其是公共政策的選擇、制定和實施上，都存在著許多不和諧的現(xiàn)象。一是公共政策制定和實施的不均衡。最突出地表現(xiàn)在城市與鄉(xiāng)村之間的不均衡。長期以來，我國政府所采取的公共服務(wù)政策大多偏重于城市，忽略農(nóng)村。政府給城市居民提供了大量的公共服務(wù)、就業(yè)優(yōu)惠、衛(wèi)生保健、住房保障和教育文化等社會福利，而給農(nóng)民的公共服務(wù)卻非常有限，農(nóng)民的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等費用主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，這就從政策上造成城鄉(xiāng)居民的不公平。即使在城市，政府機(jī)構(gòu)、不同的企事業(yè)單位和不同的社會群體之間社會福利也存在著很大的政策差別。二是在公共政策價值導(dǎo)向存在偏差。在政府的公共政策價值導(dǎo)向上，長期存在重效率、輕公平的傾向。各級政府的政策制定和實施，都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點和著眼點，追求效率第一。在政績評價上，只看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞GDP崇拜。三是公共政策信息的封閉。政府政策信息的透明度比較低，多數(shù)政策信息為政府所壟斷，導(dǎo)致政策信息的傳播、流通不順暢，政策信息很難及時傳遞給社會公眾，使政策信息的享有不公平。四是公共政策之間的沖突。在很多時候，政府的一些政策不統(tǒng)一，政出多門，出現(xiàn)政策之間的相互矛盾和沖突，造成政策漏洞，導(dǎo)致社會不公。

第三，行政不作為或作為不當(dāng)導(dǎo)致政府在維護(hù)社會公正秩序中的缺位。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中又處于主導(dǎo)地位，政府的不作為和不當(dāng)行為都會引發(fā)嚴(yán)重的起點不公平、過程不公平和結(jié)果不公平。與政府的不作為和社會政策的選擇有關(guān)，我國在教育、就業(yè)、保健、遷徙等機(jī)會上存在著種種不公平，從而導(dǎo)致了廣大民眾在起點上的不公平。同時，由于政府的不作為或作為不當(dāng)，在現(xiàn)實生活中，人們的發(fā)展機(jī)會、進(jìn)入市場的機(jī)會、從比較貧窮的階層提升的機(jī)會都是不平等的。壟斷企業(yè)職工特別是高層管理人員收入過高，不同所有制的企業(yè)實行區(qū)別對待的企業(yè)所得稅，國有企業(yè)改制中內(nèi)外勾結(jié)低價處置資產(chǎn)，利用內(nèi)部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利，通過征地剝奪農(nóng)民，通過關(guān)系或賄賂低價獲得國有土地，以及農(nóng)民工工資得不到保障等都屬于過程的不公平。而政府的作為不當(dāng)所引起的機(jī)會和過程不公平，也會導(dǎo)致社會財富分配的失衡，引起結(jié)果的不公平。

第四，權(quán)力濫用和政風(fēng)敗壞是破壞社會公正秩序的重要因素。政府的權(quán)力建立在“人民主權(quán)”的基礎(chǔ)上，是社會的公共權(quán)力，是維護(hù)社會公共秩序的基本手段。一旦權(quán)力被濫用，公共秩序就會遭到破壞，社會公平就會遭到踐踏。權(quán)力就其本性來說具有強勢特征和極強的滲透力，如果缺乏有效的約束和監(jiān)督，權(quán)力就會失控，并為一些權(quán)力擁有者謀取私利提供可乘之機(jī)。特別是在改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府本身作為掌控著巨大自然資源和金融資產(chǎn)的市場的參與者和市場的駕馭者的雙重角色，為一些官員進(jìn)行權(quán)力尋租創(chuàng)造了諸多空間和可能，使一些執(zhí)掌權(quán)力的部門和人員把權(quán)力私有化，這導(dǎo)致權(quán)力被異化為“商品”，被濫用來謀取私利，造成極大的社會不公。實際上，這種權(quán)力的濫用在改革的不同時期都以不同的形式表現(xiàn)出來，比如，在改革開放之初的20世紀(jì)80年代利用價格雙軌制而謀取暴利的“官倒”，在90年代以來市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展過程中出現(xiàn)的大量權(quán)力“尋租”，在現(xiàn)階段出現(xiàn)的土地批租轉(zhuǎn)讓以及資本市場中的“圈錢”等等，都是人民群眾所深惡痛絕的權(quán)力濫用而造成的社會不公平現(xiàn)象。權(quán)力的濫用也消耗著大量的社會財富，每年公款吃喝、公車消費、公費旅游消耗驚人，這些情況都加重了社會不公平的程度。同時，政風(fēng)敗壞導(dǎo)致政府在維護(hù)社會公正秩序方面的“失靈”。一些政府部門和工作人員官僚主義、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重，工作作風(fēng)浮華，胡亂發(fā)號施令，不能深入實際，體察民情，主觀臆斷，決策往往違背民意，損害群眾利益；一些領(lǐng)導(dǎo)干部圖名利、盼升遷，大搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭?，組織不切實際的達(dá)標(biāo)升級活動，甚至弄虛作假，欺下瞞上；一些部門在行使權(quán)力時，只知有權(quán)，不知有法，缺乏依法行政的觀念，不能按照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力……所有這些方面政風(fēng)的敗壞，不僅喪失了政府的公信力，也造成極大的浪費和社會不公正。

三、努力提高政府維護(hù)社會公正秩序的能力

當(dāng)前，我國政府在維護(hù)社會公平秩序方面的缺位，凸顯了政府應(yīng)在社會公平中加強自身各方面建設(shè)的迫切性。從維護(hù)社會公平角度來說，加強政府自身建設(shè)的關(guān)鍵在于對政府的社會公平責(zé)任進(jìn)行合理定位。我國是一個發(fā)展中的人口大國，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不平衡，保障社會公平需要全社會的努力。公民、企業(yè)、民間組織和政府都有維護(hù)社會公平的責(zé)任，但無疑政府在其中應(yīng)扮演主要角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)主要責(zé)任。政府必須有效地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)社會公平的責(zé)任，保障社會成員的基本權(quán)利，給社會成員提供公平的生存發(fā)展機(jī)會，合理地分配社會財富，以實現(xiàn)社會公平。

一是以建構(gòu)和維護(hù)社會公正秩序為核心，來重新界定政府職能。從長遠(yuǎn)來看，只有嚴(yán)格規(guī)范和限制政府職能，才能真正解決“政府失靈”問題，才能真正有效地發(fā)揮政府這只看得見的手無可替代的作用。在我國現(xiàn)階段，政府最根本性的職責(zé)，是為公民提供平等的競爭機(jī)會，并對市場競爭所形成的、市場機(jī)制本身無法解決的分配不公平問題加以必要的調(diào)控，建構(gòu)和維護(hù)公正的社會秩序?！罢囊粋€重要職責(zé)就是使窮人在經(jīng)濟(jì)上獲得更多發(fā)展機(jī)會。政府應(yīng)該促進(jìn)總體經(jīng)濟(jì)增長，使市場為窮人服務(wù)并幫助他們積累財產(chǎn)；同時還要解決根深蒂固的權(quán)利分配不公問題，包括窮人受教育的權(quán)利。”①金立群，尼古拉斯·斯特恩：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展：理論與實踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版，第229頁。為此，必須首先保障公民基本權(quán)利公平。社會成員基本權(quán)利的公平實現(xiàn)，是社會成員個人享有作為人的尊嚴(yán)和得以在社會上生存發(fā)展的基本前提，是公民享有和實現(xiàn)一切權(quán)利的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)社會公平的前提條件。政府作為公共管理主體，理當(dāng)承擔(dān)起社會成員基本權(quán)利保障的責(zé)任。特別是對處于貧窮的弱勢群體，政府更要承擔(dān)起基本權(quán)利保障的責(zé)任。同時，必須保障公民的基本生活。基本生活保障是一個社會成員在社會中生存、發(fā)展的底線，對基本生活的保障體現(xiàn)著對人的生存發(fā)展權(quán)的尊重。在現(xiàn)代社會里，政府一般都通過建立相應(yīng)的社會保障制度來保障社會成員的基本生活，一方面為社會成員提供最基本的衣食和住房需求，另一方面增進(jìn)社會成員的發(fā)展能力，使其活得更有尊嚴(yán)，并滿足其發(fā)展要求。政府還應(yīng)該按照公平的原則來提供公共服務(wù)，承擔(dān)制度、政策和法規(guī)供給公平的責(zé)任，承擔(dān)社會補償公平的責(zé)任，并為社會公平提供必要的財政保障。

二是提高政府依法執(zhí)政的能力，加強民主政治建設(shè)，對政府權(quán)力進(jìn)行合理的制度安排。政府是社會管理的主角，其行政行為涉及到社會的方方面面，只有做到合理合法，才能保障社會公平。所謂合理，就是政府的行政行為能夠體現(xiàn)多數(shù)社會成員的意愿和要求；所謂合法，就是政府依法定要求公正地實施行政行為。在社會管理中，政府權(quán)力是最強大和最具普遍性的，它一旦得到正確運用，就將有效地和普遍地造福于社會成員；而一旦不能得到正確運用，則將有力地和大面積地?fù)p害社會成員利益。在這一方面，任何社會個體的善舉或惡行都不能與之相比。正因為國家權(quán)力在運用上有這一特殊性，所以，必須從民主的性質(zhì)出發(fā)，對政府的權(quán)力作出合理的安排。法律對于國家以保護(hù)個人自由為由而干預(yù)個人自由的授權(quán)應(yīng)附有嚴(yán)格的限制性條件或原則。對國家干預(yù)和限制個人自由的授權(quán)，以及國家對于這種干預(yù)權(quán)的運用，應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序要求及伴有有效的監(jiān)督。誠如布坎南所認(rèn)為的那樣，任何政府機(jī)構(gòu)都是由人組成的，政府行為也由人去完成，而組成政府的這些人都不可避免地具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，因此，政府同樣也有缺陷，也會犯錯誤，也常常會不顧公共利益而追求其官僚集團(tuán)自身的私利。這已為無數(shù)政府部門的腐敗和濫用權(quán)力的事實所充分證明。因此，政府應(yīng)該恰當(dāng)?shù)匾?guī)制自身的行動，使自己承擔(dān)起真正的‘公仆’的角色，而賦予社會成員以更多選擇的自由，為社會成員的自愿合作創(chuàng)設(shè)條件。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼指出：“我們的社會是我們自己建立的。我們可以改變各種制度。物質(zhì)的和人的特性限制了我們選擇的余地。但是，只要我們愿意，這些都阻止不了我們?nèi)ソ⑦@樣一個社會，它主要依靠自愿的合作來組織經(jīng)濟(jì)活動和其他活動，它維護(hù)并擴(kuò)大人類的自由，把政府活動限制在應(yīng)有的范圍內(nèi)，使政府成為我們的仆人而不讓它變成我們的主人。”①米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡騎等譯，商務(wù)印書館1982年版，第41頁。政治過程的結(jié)果取決于“博弈規(guī)則”，即廣義的制度，制度規(guī)則和制度改革對于規(guī)范政府行為極端重要。必須加強民主制度建設(shè)，改變政府行為的非理性化，保證政府授權(quán)的正當(dāng)性和權(quán)力不被濫用。

三是提高政府維護(hù)市場公正秩序的能力，建立健全市場競爭規(guī)則，完善市場制度。在我國現(xiàn)階段，社會公正主要是指發(fā)展機(jī)會的平等，也就是說，人們獲得發(fā)展機(jī)會（如教育、就業(yè)）的權(quán)利不應(yīng)當(dāng)受到家庭背景、性別、種族、身份和資本占有情況的影響。而這可以也應(yīng)當(dāng)通過建立和完善市場制度來實現(xiàn)的。作為一種經(jīng)濟(jì)制度，市場不僅具有實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮的功能，也具有實現(xiàn)社會公正的功能。市場為人們提供了廣泛的自由空間，促進(jìn)了人的平等，有利于秩序的形成，在實現(xiàn)社會公正這一價值目標(biāo)過程中具有重要作用。由市場經(jīng)濟(jì)所決定的市場分配原則是一種按貢獻(xiàn)、按能力分配的原則，從理論上講，應(yīng)當(dāng)是公正合理的。所以，在建設(shè)和諧社會的進(jìn)程中，要實現(xiàn)社會公正，首要任務(wù)是要建立和健全平等、公正的競爭機(jī)制。在維護(hù)市場公正秩序上，政府的基本職責(zé)在于：（1）界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。建立健全產(chǎn)權(quán)制度，尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，對于形成公正的市場秩序至關(guān)重要。（2）限制壟斷，鼓勵競爭，維護(hù)市場交易秩序。為了保證經(jīng)濟(jì)主體自由進(jìn)入或退出市場的權(quán)利，政府有義務(wù)通過一系列制度安排保障市場機(jī)制過程中的公平、公正、自由和安全。具體來說，政府維護(hù)市場秩序的作用主要在于：對壟斷的規(guī)制、對限制競爭行為的規(guī)制、對不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制。（3）通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行，調(diào)節(jié)市場運行，降低社會交易成本。（4）直接參與“公共物品”的經(jīng)營，在公共領(lǐng)域，以政府交易取代市場交易。

四是提高政府實行社會政策的能力，加強社會保障制度建設(shè)，切實保障弱勢群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。市場經(jīng)濟(jì)是一種損益經(jīng)濟(jì)。就是說，市場機(jī)制對人來說不是在一切方面都完美無缺的，市場競爭的結(jié)果是：有人成功，也有人失?。挥袕娬?，也有弱者。市場經(jīng)濟(jì)以生產(chǎn)要素、貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配，勢必導(dǎo)致收入差距的出現(xiàn)。為此，政府必須提高社會政策的能力，建立健全保障制度，以彌補市場經(jīng)濟(jì)的“缺陷”。社會保障制度既是一項保障社會成員生活生產(chǎn)條件的措施，也是一項公正合理的分配制度。完善的社會保障制度是縮小收入差距，實現(xiàn)共同富裕的必要保證。我國目前的社會保障制度已初步發(fā)揮了再分配作用，但存在著覆蓋面狹小、體系不完備、保障水平偏低、企業(yè)式保障以及管理體制不暢等問題，要按照均享性、適度性、對等性、統(tǒng)一性和靈活性的原則，拓展籌資渠道，完善社會保障基金制，建立全國性的社會救濟(jì)制度和社會福利制度。要打破城鄉(xiāng)界限、地域界限和所有制界限，實現(xiàn)社會保障的社會化。要盡快建構(gòu)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險基金征繳、使用、發(fā)放和監(jiān)管的社會保障法律體系，實現(xiàn)社會保障的法制化。只有這樣，才能把經(jīng)濟(jì)活動起點的公平和經(jīng)濟(jì)活動過程中合理競爭的公平和分配結(jié)果的公平有機(jī)結(jié)合起來，才能保證市場經(jīng)濟(jì)高效而有序的發(fā)展，真正實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

五是提高政府協(xié)調(diào)社會利益的能力，建立健全社會各階層協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著改革進(jìn)程越來越具有“非帕累托改進(jìn)”的性質(zhì)，如何在各階層之間公正合理地分配改革收益和改革成本，已經(jīng)成為一個重大的社會問題和政治問題。政府要在調(diào)節(jié)社會不同階層利益矛盾中維護(hù)公正的社會秩序，避免某些社會階層，特別是弱勢階層的利益受到損害，一個基本的前提是，社會各階層能夠自由表達(dá)自己的利益和愿望，并促使政府傾聽自己的呼聲。不同社會階層由于社會地位及擁有的社會資源的重大差異，其表達(dá)利益的聲音強弱是大不相同的。優(yōu)勢階層可以運用所掌握的豐富資源和社會影響力，不斷地將自己的聲音傳遞到政府那里，對政府行為施加影響。而弱勢階層則往往因人微言輕，缺少必要的利益表達(dá)渠道，難以及時、有效地表達(dá)自己的利益要求。一旦政府官員官僚主義嚴(yán)重，高高在上，在處理不同階層的利益矛盾時，就很容易使那些利益和愿望得不到充分表達(dá)的弱勢階層的利益受到損害。這種利益損害一旦發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步，利益受損而又缺乏正常利益表達(dá)渠道的階層，就可能會以某些極端的抗議方式來表達(dá)自己的不滿情緒，從而使社會公共秩序受到危害。因此，作為全民利益和社會公正秩序的體現(xiàn)者，政府有義務(wù)支持和幫助社會各階層，特別是弱勢階層和集團(tuán)建立自己正常、規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，同時建立規(guī)范的各階層相互對話、交流的社會協(xié)商機(jī)制，使各階層的愿望能夠通過正常的渠道及時表達(dá)出來；進(jìn)而通過各階層相互之間的對話、談判、協(xié)商，求得共識，從而及時、有效地解決相互之間的利益沖突，使社會公共秩序得到有效的維護(hù)，真正實現(xiàn)社會的長治久安。

六是提高政府進(jìn)行公共政策的能力，實現(xiàn)公共資源合理配置和公共服務(wù)均等化?！霸诂F(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)社會，政府的定位應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)型的政府，為公眾提供有效的公共服務(wù)產(chǎn)品。所以，一旦基本的市場經(jīng)濟(jì)體制得以建立，政府就應(yīng)當(dāng)從市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域當(dāng)中逐漸退出?！雹賲侵颐瘢骸蹲呦蚬闹袊鐣?，山東人民出版社2008年版，第284頁。必須深化政府改革，加快推動政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府既要確立為公民社會服務(wù)的理念，又要主動給公民社會分權(quán)，形成與公民社會的有效協(xié)調(diào)與配合，以促進(jìn)社會公平發(fā)展。必須建立健全以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點的社會范圍內(nèi)的公共服務(wù)體系，在優(yōu)化公共資源配置的基礎(chǔ)上，注重階層和群體的協(xié)調(diào)，并使公共服務(wù)適當(dāng)向落后地區(qū)和農(nóng)村傾斜，構(gòu)建使全體社會成員受惠的公共服務(wù)渠道。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，著眼地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體的需求，建立和完善公平合理的公共財政制度，實現(xiàn)公共財政投向更多地傾斜于教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域。一方面，要正確運用好稅收杠桿，調(diào)整好財政支出結(jié)構(gòu)，并通過與國家的貨幣政策等的配合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置，促進(jìn)市場機(jī)會公平和運行公平；另一方面，要建立導(dǎo)向明確的財政補貼制度，運用財政補助、貼息等措施，合理引導(dǎo)和調(diào)整資源向發(fā)展相對薄弱的區(qū)域和領(lǐng)域配置，以實現(xiàn)發(fā)展的公平性。針對現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)差別較大的實際，要進(jìn)一步引導(dǎo)公共財政投向農(nóng)村，在農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療和社會救助等方面，政府要進(jìn)一步加大財政投入力度；同時，要把從土地上獲得的公共收入納入財政預(yù)算的統(tǒng)一管理，并優(yōu)先和主要用于農(nóng)村建設(shè)。要健全和強化公共財政轉(zhuǎn)移支付制度，推動和實現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間基本公共財政服務(wù)能力的均等化，以促進(jìn)社會公平。政府要以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，合理地界定公共服務(wù)的邊界、領(lǐng)域和方向，堅決地退出競爭性服務(wù)行業(yè)，優(yōu)先提供以民生為核心的公共服務(wù)，通過政府公共服務(wù)的公共性、普惠性來營造一個公平公正的社會環(huán)境，為社會每一個成員提供社會活動的機(jī)會，規(guī)范他們的權(quán)利與義務(wù)，引導(dǎo)他們公平地參與和分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，使每一個社會成員都能夠公平地獲得參與和分享改革、發(fā)展的過程和成果的機(jī)會。

總之，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府維護(hù)社會公正秩序的能力，是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵。只有當(dāng)政府將注意力集中于建構(gòu)和維護(hù)公正的市場秩序，有力地防范制止各種違規(guī)行為，切實有效地履行起確保“規(guī)則面前人人平等”的職責(zé)，才能從根本上克服當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)生活中的無序狀態(tài)，克服或緩解公眾對分配不公正現(xiàn)象的不滿情緒，并充分發(fā)揮收入差距的正向激勵作用，才能形成效率與公平相統(tǒng)一的良好局面。