石伯勛，尹忠武，王迪友

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，武漢 430010）

三峽工程移民安置規(guī)劃與實(shí)踐

石伯勛，尹忠武，王迪友

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，武漢 430010）

長(zhǎng)江三峽工程成敗的關(guān)鍵在移民，移民搬遷安置順利實(shí)施的保障是移民安置規(guī)劃和有效的組織管理。移民安置規(guī)劃及實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)建立系統(tǒng)的法規(guī)、文件支撐體系，引入環(huán)境容量分析和資產(chǎn)評(píng)估方法，科學(xué)選址，準(zhǔn)確把握移民補(bǔ)償與地方發(fā)展之間關(guān)系，編制合理的遷建進(jìn)度計(jì)劃等；同時(shí)建立高效的管理體制和“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”的資金管理方式，根據(jù)實(shí)際情況變化適時(shí)依法調(diào)整規(guī)劃等，順利完成了移民搬遷安置任務(wù)，維護(hù)了庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)了水利水電工程建設(shè)征地移民法規(guī)、規(guī)范、技術(shù)的發(fā)展和完善。還對(duì)移民安置理論、移民安置前瞻性工作進(jìn)行了探討。

三峽工程；水庫(kù)移民；規(guī)劃設(shè)計(jì)；搬遷安置；補(bǔ)償與發(fā)展；安置效果

1 前言

三峽工程移民自1993年大規(guī)模搬遷以來(lái)，安置工作進(jìn)展順利。至2009年年底，完成了“百萬(wàn)移民”搬得出、初步穩(wěn)得住的階段性任務(wù)。庫(kù)區(qū)移民生產(chǎn)生活條件顯著改善，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。三峽工程移民安置規(guī)劃與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)范修訂、移民搬遷安置工作提供了有益參考。

2 三峽工程移民特點(diǎn)

三峽工程移民安置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是移民史上前所未有的復(fù)雜工程。主要有以下特點(diǎn)：

1）移民規(guī)模大、范圍廣、涉及區(qū)域多。三峽水庫(kù)淹沒(méi)涉及湖北省、重慶市19個(gè)區(qū)縣和重慶主城區(qū)。根據(jù)1991—1992年調(diào)查，三峽水庫(kù)壩前正常蓄水位為175 m，接20年一遇回水線下面積1084 km2，其中陸地面積632 km2。移民遷移線下人口84.75萬(wàn)人，淹沒(méi)房屋3473萬(wàn)m2，淹沒(méi)耕園地41.83萬(wàn)畝（1 畝≈666.67 m2）。 淹沒(méi)涉及2座地市級(jí)城市、10座縣城、114座集鎮(zhèn)、1632家工礦企業(yè)和大量專業(yè)項(xiàng)目。三峽工程移民規(guī)模之大、范圍之廣、涉及區(qū)域之多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他各類大型工程。

2）搬遷安置工作周期長(zhǎng)。三峽樞紐工程建設(shè)期長(zhǎng)達(dá)17年，移民安置與工程建設(shè)同步進(jìn)行，搬遷建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)。期間，正是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，政策、法規(guī)、規(guī)范變化使得移民安置工作存在較大的不確定因素，加大了移民安置難度。

3）庫(kù)區(qū)環(huán)境容量有限。三峽庫(kù)區(qū)是全國(guó)連片貧困區(qū)之一。三峽工程建設(shè)以前，庫(kù)區(qū)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。庫(kù)區(qū)山高坡陡，人多地少，水庫(kù)蓄水后沿江河谷地區(qū)較為肥沃的耕園地被淹沒(méi)，人地矛盾突出。再加上庫(kù)區(qū)地形地質(zhì)條件復(fù)雜，暴雨集中，歷來(lái)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重，土地的開發(fā)利用受到限制，進(jìn)一步減小了庫(kù)區(qū)環(huán)境承載能力。

4）城鎮(zhèn)淹沒(méi)比重大。三峽水庫(kù)淹沒(méi)涉及2座地市級(jí)城市、10座縣城、114座集鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)受淹非農(nóng)業(yè)人口占水庫(kù)全部受淹人口的57%以上，相應(yīng)受淹房屋面積占淹沒(méi)房屋總面積約69%。城鎮(zhèn)均為當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化中心，淹沒(méi)后對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大。而城鎮(zhèn)復(fù)建一般周期較長(zhǎng)，復(fù)建選址、建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟凇㈤L(zhǎng)期發(fā)展均產(chǎn)生深遠(yuǎn)而巨大的影響。

三峽工程移民的特殊性和復(fù)雜性以及庫(kù)區(qū)環(huán)境容量的有限性加大了安置工作難度，使得三峽移民安置成為一個(gè)世界性的難題。

3 移民安置規(guī)劃

為妥善安置移民，在論證以及可行性研究基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1993年8月頒布《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》，條例規(guī)定 “建設(shè)三峽工程，必須編制移民安置規(guī)劃”。三峽工程移民安置規(guī)劃包括農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、工礦企業(yè)遷建規(guī)劃、專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、防護(hù)工程規(guī)劃、移民遷建進(jìn)度及補(bǔ)償投資概算等內(nèi)容。

1991—1998年長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江委）編制的《長(zhǎng)江三峽工程水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告》主要結(jié)論為：規(guī)劃建房人口110.56萬(wàn)人，規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施人口規(guī)模為120.88萬(wàn)人，規(guī)劃復(fù)建房屋面積為3688萬(wàn)m2。按1993年5月價(jià)格計(jì)算，三峽工程移民補(bǔ)償投資總概算為399.99億元。移民安置規(guī)劃具有以下主要特點(diǎn)：

3.1 系統(tǒng)的法規(guī)、文件支撐體系

《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》和1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《研究三峽工程建設(shè)和移民問(wèn)題會(huì)議紀(jì)要》，為三峽移民安置規(guī)劃奠定了法規(guī)基礎(chǔ)。

1992年6月，長(zhǎng)江委在總結(jié)建國(guó)以來(lái)水庫(kù)移民安置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及三峽移民試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，編制完成規(guī)劃大綱（試行）［1］，經(jīng)修訂后于1994年7月由國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院三峽辦）批準(zhǔn)。隨后，長(zhǎng)江委組織編制了《農(nóng)村移民安置規(guī)劃工作細(xì)則》、《城（集）鎮(zhèn)遷建詳細(xì)規(guī)劃細(xì)則》、《受淹工礦企業(yè)淹沒(méi)處理規(guī)劃及補(bǔ)償投資核算細(xì)則》、《專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建規(guī)劃工作細(xì)則》、《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作細(xì)則》和《水庫(kù)淹沒(méi)處理及移民安置補(bǔ)償投資計(jì)算細(xì)則》等規(guī)范性文件，作為開展移民安置規(guī)劃的指導(dǎo)性文件。

為指導(dǎo)三峽水庫(kù)庫(kù)底清理工作，在《水庫(kù)庫(kù)底清理辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合三峽水庫(kù)實(shí)際，設(shè)計(jì)單位編制了《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)底建（構(gòu)）筑物、林木及易漂浮物清理技術(shù)要求》、《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)底衛(wèi)生清理技術(shù)規(guī)范》、《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)底固體廢物清理技術(shù)規(guī)范》等規(guī)范性文件。

上述法規(guī)和大綱、細(xì)則統(tǒng)一了思想、內(nèi)容、方法和標(biāo)準(zhǔn)，為移民安置規(guī)劃編制和移民搬遷安置做好了充分的法規(guī)準(zhǔn)備。

3.2 逐步深化的環(huán)境容量分析

三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置環(huán)境容量受到廣泛關(guān)注。1986年，在三峽論證期間，選擇庫(kù)區(qū)361個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為安置區(qū)，幅員面積為12300 km2。初步分析結(jié)論為：通過(guò)開墾荒地，改造中、低產(chǎn)田，開發(fā)養(yǎng)殖業(yè)等措施，大農(nóng)業(yè)可安置移民33萬(wàn)人，二、三產(chǎn)業(yè)有安置50萬(wàn)人左右的容量。1988年，利用遙感技術(shù)對(duì)安置區(qū)各地類分高程帶進(jìn)行了量算，進(jìn)一步查明了三峽水庫(kù)移民安置區(qū)土地資源的分布與數(shù)量。1992年初步設(shè)計(jì)階段，根據(jù)庫(kù)區(qū)的實(shí)際和移民意愿，選擇庫(kù)區(qū)涉及縣（市）245個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)600 m高程以下為安置區(qū)，幅員面積5769 km2，為論證結(jié)論面積的47%，大農(nóng)業(yè)安置容量約為21.57萬(wàn)人，二、三產(chǎn)業(yè)安置容量為9.13萬(wàn)人。

初步設(shè)計(jì)階段環(huán)境容量分析以村組為單元，考慮到庫(kù)區(qū)600 m高程以上的土地開發(fā)難度大、投資高、不利于生態(tài)保護(hù)，不再作為土地容量納入規(guī)劃。環(huán)境容量分析和評(píng)價(jià)不僅考慮了土地的數(shù)量和質(zhì)量，還綜合考慮移民心態(tài)、移民意愿、新老居民的融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在條件等多種因素。實(shí)施期間，隨著國(guó)家退耕還林、還草政策的實(shí)施，庫(kù)區(qū)耕地資源進(jìn)一步減少。據(jù)此，對(duì)農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方案進(jìn)行了調(diào)整，加大了農(nóng)村移民出省安置力度，減輕了庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力。

移民安置規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地環(huán)境容量也進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。依據(jù)庫(kù)區(qū)地形、地質(zhì)條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施等條件，進(jìn)行科學(xué)選址。同時(shí)，采取地質(zhì)災(zāi)害治理，控制城鎮(zhèn)規(guī)模，限制建筑物密度和高度等措施，確保城鎮(zhèn)安全及生態(tài)環(huán)境向良性方向發(fā)展。

3.3 省內(nèi)安置與省外安置相結(jié)合

針對(duì)庫(kù)區(qū)環(huán)境容量有限、不能滿足移民安置的矛盾，規(guī)劃實(shí)施中采用省內(nèi)安置與遷往省外安置相結(jié)合的方式。外遷農(nóng)村移民約為19.7萬(wàn)人，分別遷入四川、江蘇、浙江、山東、湖北、廣東、上海、福建、安徽、江西、湖南等多個(gè)?。ㄊ校?。由此，一方面擴(kuò)大了安置范圍，有助于緩解庫(kù)區(qū)人多地少的矛盾；同時(shí)，由于省外安置地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，區(qū)位條件較好，為外遷移民迅速恢復(fù)生產(chǎn)提供了有利條件。

3.4 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某擎?zhèn)選址

受淹城鎮(zhèn)遷建是千年大計(jì)。選址堅(jiān)持保證安全、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、近遠(yuǎn)結(jié)合、立足遷建、兼顧發(fā)展的原則。綜合考慮自然、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境諸因素，經(jīng)多方案比較，科學(xué)選定。

1983—1984年，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院牽頭完成了2座地市級(jí)城市、8座縣城的初步選址工作。1992—1993年，長(zhǎng)江委會(huì)同地方人民政府對(duì)庫(kù)區(qū)全部遷建城集鎮(zhèn)新址進(jìn)行了全面考察和地質(zhì)勘測(cè)工作，1996年完成全部城集鎮(zhèn)地質(zhì)詳細(xì)勘察。與此同時(shí)，以興山、萬(wàn)縣、涪陵和重慶市為中心，對(duì)全庫(kù)重新進(jìn)行了地震烈度復(fù)核與地震危險(xiǎn)性分析，成果經(jīng)國(guó)家地震烈度鑒定委員會(huì)審批。

三峽庫(kù)區(qū)地殼總體穩(wěn)定，地震基本烈度在Ⅵ度及Ⅵ度以下。但沿江一些地段由于水流的切割、溶蝕、滲流作用，地表破碎，地形坡度大，巖石松軟易風(fēng)化，地質(zhì)情況復(fù)雜，有局部古滑坡和現(xiàn)代滑坡，選址工作難度很大。在選址工作中，充分考慮場(chǎng)地地形完整性、建設(shè)用地可拓展性、地質(zhì)整體穩(wěn)定性和場(chǎng)地安全性、基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)便利性、新址地理位置適宜性、節(jié)約用地可行性等各種因素，進(jìn)行多方案比較，精心選擇。實(shí)踐證明，三峽庫(kù)區(qū)遷建城集鎮(zhèn)選址是成功的，目前各城集鎮(zhèn)均發(fā)揮了應(yīng)有的功能，總體安全，人民群眾安居樂(lè)業(yè)。

3.5 投資包干、限額規(guī)劃

根據(jù)1994年7月國(guó)務(wù)院三峽辦發(fā)計(jì)字［1994］042號(hào)文要求，長(zhǎng)江委在前期實(shí)物指標(biāo)調(diào)查和湖北省4個(gè)縣試點(diǎn)規(guī)劃基礎(chǔ)上，充分考慮庫(kù)區(qū)實(shí)際情況，測(cè)算了全庫(kù)分項(xiàng)投資和移民補(bǔ)償總投資。經(jīng)國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)第四次全體會(huì)議批準(zhǔn)，移民補(bǔ)償總投資為399.99億元，由兩省包干使用。

測(cè)算為三峽移民補(bǔ)償投資切塊包干奠定了基礎(chǔ)，投資包干為限額規(guī)劃提供了依據(jù)。投資包干、限額規(guī)劃明確了兩省及有關(guān)縣（市）的責(zé)任。投資包干以后，有關(guān)各方將注意力從關(guān)心移民補(bǔ)償投資轉(zhuǎn)移到如何做好移民安置規(guī)劃、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案、確保移民安置順利實(shí)施方面。投資包干、限額規(guī)劃是三峽工程移民在特定任務(wù)和特定歷史條件下，在編制移民安置規(guī)劃和補(bǔ)償投資遇到新問(wèn)題、新情況且經(jīng)過(guò)反復(fù)研究后做出的選擇。

3.6 資產(chǎn)評(píng)估方法的引入

三峽工程水庫(kù)淹沒(méi)涉及1599家工礦企業(yè)，包含了化工、建材、冶金、造紙、印刷、煤礦、火電、醫(yī)藥、機(jī)械、船舶制造、食品、紡織等行業(yè)，淹沒(méi)房屋744萬(wàn)m2以及大量的設(shè)備、設(shè)施，涉及職工31萬(wàn)人。受淹工業(yè)企業(yè)眾多，各行業(yè)、各工廠的廠房、設(shè)備、設(shè)施等雖有一定的通用性，但更多的是差異性。如何準(zhǔn)確地度量單體之間的差別、科學(xué)計(jì)算各工廠的淹沒(méi)損失是移民安置規(guī)劃需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

針對(duì)工礦企業(yè)淹沒(méi)處理的復(fù)雜性，規(guī)劃中引入了資產(chǎn)評(píng)估方法。結(jié)合水庫(kù)淹沒(méi)處理特點(diǎn)，以原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能為基本前提，計(jì)算企業(yè)在異地重建的重置價(jià)格。以重置成本法為基本估價(jià)方法，以資產(chǎn)的實(shí)物形態(tài)為基礎(chǔ)，對(duì)企業(yè)的房屋、設(shè)施、設(shè)備、停產(chǎn)損失、實(shí)物形態(tài)流動(dòng)資產(chǎn)搬遷費(fèi)進(jìn)行估算。資產(chǎn)評(píng)估方法的引入為受淹工礦企業(yè)的補(bǔ)償投資計(jì)算作了有益探索。

3.7 合理的移民遷建進(jìn)度編制

三峽工程移民系統(tǒng)包含了很多子系統(tǒng)。各子系統(tǒng)之間既相互制約，又互為基礎(chǔ)，相輔相成。移民遷建進(jìn)度編制遵循：a.移民進(jìn)度與樞紐工程進(jìn)度相協(xié)調(diào)，滿足樞紐工程分期蓄水要求，先低后高，先淹先搬；b.根據(jù)移民工程項(xiàng)目建設(shè)周期的需要，在資金到位、強(qiáng)度允許的情況下，盡可能縮短工期，能夠一次性復(fù)建的項(xiàng)目盡量一次性完成，以充分發(fā)揮移民投資效益的基本原則，同時(shí)考慮優(yōu)先、相關(guān)、限制性條件等原則。

依據(jù)上述原則，三峽工程移民遷建進(jìn)度編制以縣為基礎(chǔ)，以具體項(xiàng)目為單元，以城鎮(zhèn)、居民點(diǎn)建設(shè)為中心，妥善解決農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系，農(nóng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)與專業(yè)項(xiàng)目及工業(yè)企業(yè)復(fù)建等數(shù)千個(gè)項(xiàng)目間的關(guān)系。對(duì)于農(nóng)村，考慮道路及電力主干網(wǎng)絡(luò)復(fù)建應(yīng)先于居民點(diǎn)完成，以保證農(nóng)村居民物資供應(yīng)，貨物出售及加工業(yè)需要。對(duì)于城鎮(zhèn)先進(jìn)行道路工程建設(shè)，繼而進(jìn)行供水（水廠及管網(wǎng)）、排水、防洪工程及電力電信工程建設(shè)。為節(jié)約投資，管網(wǎng)的埋設(shè)宜與道路建設(shè)同步，水廠等建設(shè)應(yīng)一步建至移民遷建規(guī)模。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模后，再開始移民的搬遷。對(duì)于工礦企業(yè)，其建設(shè)工期一般較短，可選擇在城鎮(zhèn)主干道路初具規(guī)模后開始復(fù)建。對(duì)于專業(yè)項(xiàng)目中主干道路及主干送電線路、變電站應(yīng)優(yōu)先復(fù)建，并滿足城鎮(zhèn)及居民點(diǎn)建設(shè)需要。港口碼頭建設(shè)宜安排在城鎮(zhèn)沿江道路初具規(guī)模后建設(shè)。對(duì)于管理規(guī)劃費(fèi)用中的勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)應(yīng)優(yōu)先安排，以確保前期工作進(jìn)度和質(zhì)量。合理的移民遷建進(jìn)度編制為移民搬遷安置工作順利開展提供了良好保障。

3.8 補(bǔ)償投資靜態(tài)控制與動(dòng)態(tài)管理

大多數(shù)水庫(kù)移民分年度投資管理，一般采用初期概算包干，在移民安置工作開展幾年后，一次性地將政策變化、設(shè)計(jì)不周、價(jià)差、不可預(yù)見等因素通過(guò)調(diào)整概算的方法完成。調(diào)概工作量巨大，不可能每年進(jìn)行，而移民遷建項(xiàng)目每年均需按當(dāng)年價(jià)格編制設(shè)計(jì)概算文件、施工圖預(yù)算文件或?qū)σ淹旯さ捻?xiàng)目進(jìn)行結(jié)算。如何使當(dāng)年的移民投資符合當(dāng)時(shí)的價(jià)格水平，保證投資的真實(shí)性，三峽工程在移民補(bǔ)償投資管理方面進(jìn)行了有益的探索。

三峽工程對(duì)移民補(bǔ)償投資實(shí)行靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理。首先根據(jù)靜態(tài)投資構(gòu)成，計(jì)算靜態(tài)投資內(nèi)各分類投資權(quán)數(shù)至人工、建筑材料規(guī)格品種、農(nóng)副產(chǎn)品品種。綜合價(jià)格指數(shù)內(nèi)大類權(quán)數(shù)采用現(xiàn)期權(quán)數(shù)（當(dāng)年各分類投資占當(dāng)年總投資的比例），中類及以下各權(quán)數(shù)采用基期權(quán)數(shù)。指數(shù)統(tǒng)計(jì)范圍為經(jīng)批準(zhǔn)的遷建進(jìn)度及分年投資規(guī)劃中確定的項(xiàng)目，各品種價(jià)格分別根據(jù)其具體情況確定采集方法。對(duì)價(jià)格指數(shù)編制中涉及的人工費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)、建安工程其他費(fèi)、搬遷費(fèi)、設(shè)備補(bǔ)償費(fèi)、其他費(fèi)等，分別采用不同的價(jià)格指數(shù)替代，以確保指數(shù)系統(tǒng)的完整性。

價(jià)格指數(shù)編制分為8級(jí)權(quán)數(shù)，近3000個(gè)規(guī)格品種子權(quán)數(shù)，逐級(jí)加權(quán)而成。根據(jù)上述各類權(quán)數(shù)和每年農(nóng)副產(chǎn)品、建筑材料規(guī)格品、人工、機(jī)械臺(tái)班的價(jià)格，以1993年5月為價(jià)格基期，計(jì)算每年、每類及綜合價(jià)格指數(shù)，再根據(jù)當(dāng)年各類項(xiàng)目完成的工程量和投資除以該類的價(jià)格指數(shù)即可將其折算為靜態(tài)投資，從本項(xiàng)目的靜態(tài)總投資中逐年扣減，從而準(zhǔn)確掌握該項(xiàng)目靜態(tài)資金使用情況，達(dá)到靜態(tài)控制，動(dòng)態(tài)管理的目的。這種模式經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)施檢驗(yàn)，有效滿足了移民搬遷建設(shè)的需要。

3.9 科學(xué)把握補(bǔ)償與發(fā)展關(guān)系

《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》規(guī)定，移民工程按原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模或恢復(fù)原功能復(fù)建所需的投資，經(jīng)核定后列入移民補(bǔ)償投資，擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)的投資由有關(guān)單位自行負(fù)責(zé)。此處的原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模并非淹沒(méi)實(shí)物的簡(jiǎn)單位移和復(fù)舊，而是考慮了適度發(fā)展，如城鎮(zhèn)現(xiàn)狀建設(shè)用地面積為30～50 m2／人，規(guī)劃則按70 m2／人計(jì)算。但補(bǔ)償代替不了發(fā)展，搬遷建設(shè)期庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了城鎮(zhèn)的規(guī)模不能太大，在缺乏資金來(lái)源的情況下，近期開發(fā)綜合性小區(qū)，首先滿足本階段移民遷建需求，可謂量力而行。如要建成50年不落后的現(xiàn)代化都市，不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期目標(biāo)，就是近期任務(wù)亦不能完成，將貽誤移民安置，造成不穩(wěn)定。

水庫(kù)移民遷建投資為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展則是不斷提高移民生活水平的保障。兩者相輔相成，補(bǔ)償包含了發(fā)展，但代替不了發(fā)展。當(dāng)發(fā)展需求大于補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)采用分?jǐn)偟霓k法，補(bǔ)償投入一部分，地方和行業(yè)投入一部分，對(duì)口支援一部分，共同搞好移民遷建項(xiàng)目建設(shè)。

4 移民安置實(shí)施

三峽工程移民搬遷安置是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了取得搬遷安置經(jīng)驗(yàn)，探索開發(fā)性移民路子，在移民搬遷正式實(shí)施前，庫(kù)區(qū)開展了為期8年的試點(diǎn)工作。1985年至1992年，國(guó)家在庫(kù)區(qū)投入2億多元，開展了土地開發(fā)、城鎮(zhèn)搬遷、工業(yè)企業(yè)搬遷、人才培訓(xùn)4個(gè)方面工作，試點(diǎn)為大規(guī)模移民搬遷安置積累了經(jīng)驗(yàn)。

4.1 移民搬遷安置階段

1993年7月國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)審批的《長(zhǎng)江三峽水利樞紐初步設(shè)計(jì)報(bào)告》確定三峽工程采用“一級(jí)開發(fā)，一次建成，分期蓄水，連續(xù)移民”的方案，計(jì)劃用20年時(shí)間分期分年搬遷。1993年，三峽工程移民開始大規(guī)模搬遷。移民搬遷安置分為4個(gè)階段。

第一階段：1993—1997年。該階段移民搬遷范圍為90 m高程以下，搬遷工作是為了滿足大江截流的需要。

第二階段：1997—2003年。該階段移民搬遷范圍為90～135 m高程，是為了滿足三峽工程135 m蓄水、通航和首批機(jī)組發(fā)電需要。之后，因三峽工程在圍堰擋水期汛后將水位提高至139 m，國(guó)務(wù)院三峽辦追加2003年度移民投資計(jì)劃，完成相應(yīng)移民搬遷任務(wù)。

第三階段：2003—2006年。該階段移民搬遷范圍為139～156 m高程，搬遷工作是為了滿足三峽工程156 m蓄水需要。

第四階段：2006—2009年。該階段移民搬遷范圍為156～175 m高程，移民搬遷工作是為了滿足三峽工程175 m試驗(yàn)性蓄水需要。

4.2 規(guī)劃調(diào)整與完善

4.2.1 調(diào)整背景

三峽工程移民數(shù)量大、安置周期長(zhǎng)、情況復(fù)雜，移民安置實(shí)施中出現(xiàn)一些新情況、新問(wèn)題，需要進(jìn)行調(diào)整和處理。

1）原規(guī)劃農(nóng)村移民以內(nèi)安為主，外遷為輔，用于移民安置的土地主要通過(guò)開發(fā)、改造、調(diào)整和工程防護(hù)等多種途徑獲取。在實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家為保護(hù)生態(tài)環(huán)境實(shí)施了退耕還林政策，同時(shí)取消了大部分防護(hù)工程，使得就近安置容量明顯不足。

2）原規(guī)劃提出在庫(kù)區(qū)以二、三產(chǎn)業(yè)安置部分移民。實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，因庫(kù)區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，吸納移民容量有限以及受移民本身文化技能水平等因素制約，農(nóng)村移民難以在二、三產(chǎn)業(yè)中充分就業(yè)。

3）移民搬遷安置過(guò)程跨越國(guó)家4個(gè)“五年”計(jì)劃，在此過(guò)程中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。原規(guī)劃受設(shè)計(jì)深度、認(rèn)知水平的限制，存在的問(wèn)題隨著規(guī)劃實(shí)施逐漸暴露。如工礦企業(yè)遷建規(guī)劃不能完全適應(yīng)庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，導(dǎo)致企業(yè)搬遷后生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到鉗制；庫(kù)周交通規(guī)劃難以滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和群眾生產(chǎn)、生活需求；二期蓄水后，庫(kù)周移民行路難等問(wèn)題日益凸顯等。

4）移民搬遷實(shí)施期間，國(guó)家出臺(tái)了一系列新的政策，修訂了水利水電工程建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范等，對(duì)民生更加關(guān)注，對(duì)農(nóng)村及農(nóng)村移民、貧困移民更加關(guān)注，對(duì)公益事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院等更加關(guān)注，需要及時(shí)跟進(jìn)，保障移民群眾分享改革開放成果。

4.2.2 調(diào)整內(nèi)容

1999年，國(guó)務(wù)院三峽移民工作會(huì)議正式提出了“兩個(gè)調(diào)整”要求，即農(nóng)村移民安置政策調(diào)整和工礦企業(yè)遷建政策調(diào)整。明確農(nóng)村移民實(shí)行多種方式安置，大力提倡和鼓勵(lì)農(nóng)村移民外遷安置；要求庫(kù)區(qū)企業(yè)遷建工作著力點(diǎn)從搬遷復(fù)建轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)調(diào)整、改進(jìn)遷建質(zhì)量和提高效益上來(lái)。據(jù)此，對(duì)移民安置方案進(jìn)行了調(diào)整，加大了移民外遷力度，工礦企業(yè)多數(shù)實(shí)施了關(guān)停和改制。

根據(jù)2006年5月國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)第十五次全體會(huì)議精神，對(duì)農(nóng)村移民人數(shù)及規(guī)劃、移民增建房屋、城集鎮(zhèn)用地面積及基礎(chǔ)設(shè)施、孤島處理規(guī)劃、農(nóng)村庫(kù)周交通調(diào)整規(guī)劃、學(xué)校遷建、醫(yī)院遷建及重大個(gè)案共8個(gè)方面進(jìn)行完善和調(diào)整，新增投資79.51億元（1993年5月價(jià)格水平）。通過(guò)規(guī)劃調(diào)整，對(duì)移民遷移線下的農(nóng)村尚未搬遷移民進(jìn)行了清理，明確了任務(wù)量和補(bǔ)償資金；對(duì)移民遷移線下尚未搬遷的增建住房給予了補(bǔ)償；解決了孤島上居民的生產(chǎn)、生活出路；緩解了部分四期需要搬遷的醫(yī)院、學(xué)校由于受資金限制目前尚未動(dòng)工和部分跨淹沒(méi)水位線的學(xué)校、校舍復(fù)建緩慢以及教學(xué)辦公條件較差的困難，促進(jìn)了三峽移民遷建任務(wù)全面順利地完成，適應(yīng)了國(guó)家政策及相關(guān)規(guī)程規(guī)范調(diào)整的要求，提高了移民安置質(zhì)量，維護(hù)了庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

4.3 移民安置效果

經(jīng)過(guò)17年移民搬遷安置，三峽移民實(shí)現(xiàn)了搬得出、初步穩(wěn)得住的階段性目標(biāo)。至2009年，搬遷城市和縣城12座、集鎮(zhèn)114座，搬遷改造和破產(chǎn)關(guān)閉工礦企業(yè)1632家，搬遷安置移民124.55萬(wàn)人，恢復(fù)重建了大量受淹交通、電力、廣播、通訊等專項(xiàng)設(shè)施，有效保護(hù)了受淹文物古跡。三峽移民安置規(guī)劃的實(shí)施使庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和人居環(huán)境顯著改善；地質(zhì)災(zāi)害得到有效治理，城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化。廣大干部管理水平得到鍛煉，執(zhí)行力顯著提升，移民群眾技術(shù)得到了全面培訓(xùn)，生活水平明顯提高，庫(kù)區(qū)呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的良好發(fā)展勢(shì)頭。

5 啟示

5.1 移民安置應(yīng)以人為本，安置過(guò)程中必須重視人的發(fā)展

三峽工程移民實(shí)踐表明，移民安置本質(zhì)上應(yīng)該是對(duì)人的安置，必須保障人的生存和發(fā)展權(quán)利，核心是為移民人口提供可持續(xù)發(fā)展生產(chǎn)生活條件，絕不是簡(jiǎn)單的補(bǔ)償、復(fù)建。因此，在移民安置規(guī)劃中必須堅(jiān)持以人為本的指導(dǎo)思想，安置過(guò)程中重視人的發(fā)展，將維護(hù)移民利益、保障移民發(fā)展權(quán)利作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［2］。

5.2 移民安置規(guī)劃應(yīng)基于發(fā)展的思路

移民安置規(guī)劃中的發(fā)展思路體現(xiàn)在3個(gè)方面。一是移民安置規(guī)劃必須為庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出余地，遵循人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，主要體現(xiàn)為留有生產(chǎn)環(huán)境容量余地和留有基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展余地，將移民安置規(guī)劃統(tǒng)一于庫(kù)區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的大系統(tǒng)中，規(guī)劃應(yīng)具有一定的前瞻性。二是移民安置規(guī)劃在保障移民真正受益的同時(shí)，應(yīng)輻射至安置區(qū)和庫(kù)區(qū)原居民，使之生產(chǎn)生活水平提高、生活環(huán)境改善，達(dá)到與移民共同發(fā)展的目的。三是移民安置規(guī)劃應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，特別是對(duì)建設(shè)周期長(zhǎng)的工程，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，研究新政策、新要求、新問(wèn)題，提出滿足新形勢(shì)要求的調(diào)整方案。

5.3 應(yīng)正確處理移民安置規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃關(guān)系

一方面，必須認(rèn)識(shí)到移民安置規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃存在本質(zhì)區(qū)別。移民安置規(guī)劃是以移民安置為核心、以移民為直接受益群體而進(jìn)行的規(guī)劃。移民安置不能涵蓋地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全方位，移民安置規(guī)劃不能替代地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能依賴移民安置規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分。單純屬于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資應(yīng)由地方財(cái)政、市場(chǎng)化運(yùn)作等途徑解決，單純屬于移民補(bǔ)償?shù)耐顿Y應(yīng)納入移民安置規(guī)劃，兩者交叉部分須確定科學(xué)合理的原則后進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

另一方面，必須認(rèn)識(shí)到水利水電工程開發(fā)應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展給予扶持，研究以工程建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的措施，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的總體發(fā)展支持移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三方面，必須認(rèn)識(shí)到移民安置規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到雙贏結(jié)果。移民補(bǔ)償投資為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力，移民安置優(yōu)惠政策為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又為移民生產(chǎn)生活水平提高提供有力保障，有助于持續(xù)提高安置效益。

5.4 以創(chuàng)新的思路，積極探索移民安置方式

水庫(kù)移民是非自愿移民，是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)的工作。其工作對(duì)象是人，這些人因國(guó)家水利水電工程建設(shè)土地被征收或者受到影響失去生產(chǎn)生活條件，由此產(chǎn)生一系列損失，包括經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)損失、環(huán)境損失等非經(jīng)濟(jì)損失。能否通過(guò)科學(xué)合理的安置方式對(duì)這些損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，為移民配置適宜的生產(chǎn)資料、生活資料，是決定移民安置規(guī)劃成功與否的關(guān)鍵。

我國(guó)現(xiàn)行的移民安置條例要求采用以土為本、以農(nóng)為主的方式安置農(nóng)村移民，這種安置方式對(duì)土地資源容量提出了較高要求。我國(guó)國(guó)情是人多地少，在水能資源豐富的重點(diǎn)區(qū)域這一矛盾更為突出，再加上水庫(kù)淹沒(méi)及工程建設(shè)的影響，土地資源容量更為有限。因此，以創(chuàng)新思維探索新的移民安置方式是解決水利水電工程建設(shè)瓶頸的核心所在。目前，在部分水電工程移民安置中，已采用如二、三產(chǎn)業(yè)安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置、長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制等安置方式。這些非農(nóng)安置方式存在風(fēng)險(xiǎn)大、補(bǔ)償機(jī)制復(fù)雜、資金來(lái)源尚未全部明確等困難。如何結(jié)合水利水電工程特點(diǎn)、庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文特色創(chuàng)新性地安置移民，確保移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，是擺在移民工作者面前的一項(xiàng)重大課題。

5.5 有效的管理體制是移民順利搬遷安置的保障

三峽工程移民安置工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省（直轄市）負(fù)責(zé)、以縣為基礎(chǔ)的管理體制。國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)是三峽移民工作的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，其移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民工作；湖北省、重慶市人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的移民工作；淹沒(méi)區(qū)和移民安置區(qū)所在地的市、縣、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的移民工作。三峽工程移民安置管理體制具備協(xié)調(diào)力強(qiáng)、能有效調(diào)配資源；決策快捷、能及時(shí)解決各種矛盾；執(zhí)行有力、能保證政策和措施及時(shí)落實(shí)；強(qiáng)力監(jiān)督、能保障移民合法權(quán)益等特點(diǎn)。三峽百萬(wàn)移民順利搬遷安置離不開上述管理體制，這也為當(dāng)今水利水電工程移民安置管理體制建設(shè)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

6 結(jié)語(yǔ)

三峽工程移民是工程移民史上一項(xiàng)重大創(chuàng)舉，其成功得益于科學(xué)合理的移民安置規(guī)劃與實(shí)施。在移民安置規(guī)劃過(guò)程中，建立了系統(tǒng)的法規(guī)、文件支撐體系，引入了環(huán)境容量分析和資產(chǎn)評(píng)估方法，科學(xué)把握移民補(bǔ)償與地方發(fā)展之間的關(guān)系，提出投資包干、限額規(guī)劃方法；在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分省（直轄市）負(fù)責(zé)、以縣為基礎(chǔ)”的管理體制和“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”的資金管理方式，根據(jù)實(shí)際情況變化適時(shí)依法調(diào)整規(guī)劃，采用省內(nèi)安置與省外安置相結(jié)合的安置方式，為庫(kù)區(qū)發(fā)展留有余地。由此，將移民搬遷安置作為系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌考慮，建立了規(guī)范化的移民安置體系，對(duì)三峽工程建設(shè)和促進(jìn)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

［1］尹忠武，袁永源.長(zhǎng)江三峽工程移民規(guī)劃設(shè)計(jì)［J］.人民長(zhǎng)江，2003（8）：49－52.

［2］長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，河海大學(xué)公共管理學(xué)院.三峽工程完成初步設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)階段移民安置規(guī)劃總結(jié)性研究成果報(bào)告［R］.武漢：2010.

The resettlement planning and practice of Three Gorges Project

Shi Boxun， Yin Zhongwu， Wangdiyou

（Changjiang Institute of Survey， Planning， Design and Research， Changjiang Water Resources Commission， Wuhan 430010，China）

The key to success of Three Gorges Project is the migrant resettlement， while the resettlement planning and effective organization management is the guarantee of smooth implementation of resettlement.In the process of resettlement planning and implementation， through the establishment of systematic legislation and document support system，introduction of environmental capacity analysis and assets appraisal methods， the scientific site selection，and correct grasp of the relationship between resettlement compensation and local development，preparation of reasonable resettlement schedules are carried out；through the establishment of efficient management system and capital management mode of “static control and dynamic management”， as well as the timely adjustment of plan according to actual conditions， the resettlement is completed smoothly.Therefore， the social stability of reservoir area is ensured.The economic development of reservoir area is promoted and the improvement of legislation， regulations and techniques for land requisition and resettlement is promoted.The theory and prospective work of resettlement are discussed.

Three Gorges Project；reservoir resettlement；planning and design； relocation and resettlement； compensation and development； effect of resettlement

TV62

A

1009－1742（2011）07－0123－06

2011－05－10

石伯勛（1962—），男，湖北崇陽(yáng)縣人，教授級(jí)高級(jí)工程師，從事水利水電工程地質(zhì)和移民安置規(guī)劃工作；E－mail：shiboxun＠cjwsjy.com.cn