●趙會(huì)朝,楊德潤

(1.天津醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院,天津 300070;2.天津市高級人民法院,天津 300193)

消防行政調(diào)查是消防行政執(zhí)法的前提和重要手段,幾乎貫穿于消防行政執(zhí)法的始終。其作為一種重要的信息采集和事實(shí)認(rèn)定的過程,承上啟下,直接影響消防行政執(zhí)法的結(jié)果。同時(shí)因?yàn)樾惺剐姓?quán)力來展開調(diào)查,存在著侵犯行政相對人合法權(quán)益的極大可能性。故此,如何規(guī)制消防行政調(diào)查,既賦予消防行政機(jī)關(guān)必要的調(diào)查手段,又限制調(diào)查權(quán)的任意啟動(dòng)是消防行政實(shí)踐所面臨的現(xiàn)實(shí)課題。本文試圖從我國當(dāng)前消防行政調(diào)查的法律規(guī)制現(xiàn)狀入手,剖析存在的問題,希冀能對消防行政調(diào)查的良好運(yùn)行有所裨益。

一、消防行政調(diào)查的界定

在行政活動(dòng)中,行政調(diào)查具有不同的表現(xiàn)形態(tài),比如有檢查、審查、盤查、勘驗(yàn)、鑒定等多種手段或方式。我國大陸地區(qū)對行政調(diào)查的研究起步較晚,目前已有的行政法學(xué)著作和教科書一般將行政調(diào)查視為行政檢查或行政監(jiān)督行為的一種具體方式。近十年來,學(xué)界逐步展開對行政調(diào)查的討論。隨著研究的深入,人們逐漸認(rèn)識到,行政調(diào)查作為行政程序的一個(gè)重要方面,具有獨(dú)立存在的價(jià)值。無論行政程序是由行政相對人的申請而啟動(dòng)還是因?yàn)樾姓黧w依據(jù)職權(quán)而啟動(dòng),也無論行政主體將做出消極的行政制裁還是做出積極的行政許可,都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查活動(dòng)。[1]

消防行政調(diào)查是指消防行政主體在行政程序開啟之后、行政決定做出之前,為了查明事實(shí)依據(jù),依據(jù)職權(quán)所進(jìn)行的資料收集、證據(jù)調(diào)取的活動(dòng)。消防行政調(diào)查作為行政調(diào)查一種典型,幾乎涵蓋行政調(diào)查的各種類型。為了有效預(yù)防火災(zāi)發(fā)生,通過調(diào)查消除一切火災(zāi)隱患成為公安消防機(jī)構(gòu)的重要工作。從我國消防行政調(diào)查的法律規(guī)范依據(jù)上看,目前我國消防管理領(lǐng)域中的調(diào)查主要有以下三種類型：一是建設(shè)工程消防監(jiān)督中的調(diào)查;二是日常的消防監(jiān)督檢查;三是火災(zāi)事故調(diào)查。上述三類消防行政調(diào)查是消防行政主體為滿足不同需要而實(shí)施的資訊收集活動(dòng),或?yàn)楂@取許可決定基礎(chǔ)性事實(shí)的調(diào)查,或?yàn)楂@取違法事實(shí)的調(diào)查,或?yàn)楂@取法規(guī)遵守情況的調(diào)查。[2]

二、消防行政調(diào)查的亮點(diǎn)和成績

(一)構(gòu)建了消防行政調(diào)查法制的基本框架

新修訂的《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)自 2009年 5月 1日起施行,為了配合新《消防法》的實(shí)施,公安部于 2009年 4月 30日同時(shí)發(fā)布了新的《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》及《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》,構(gòu)建了消防行政調(diào)查法制的基本框架。其他一些有權(quán)制定地方性法規(guī)、地方規(guī)章的立法單位也出臺了一些相關(guān)規(guī)定。目前我國已經(jīng)形成了以《消防法》為龍頭、行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及行政規(guī)章為配套的消防行政法律體系,對消防行政管理提出鮮明的要求,尤其是對消防行政調(diào)查的內(nèi)容、程序等做出了具體規(guī)定。

(二)完善了消防行政調(diào)查的程序性規(guī)定

行政程序的核心功能是控制行政權(quán)力,防止行政權(quán)力對行政相對人權(quán)益的損害。借助完善的程序機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的合理規(guī)制,已成為學(xué)者們較為普遍的共識?！断婪ā返谖逭卤O(jiān)督檢查中,原則規(guī)定了消防行政執(zhí)法主體在消防行政調(diào)查中應(yīng)出示證件、告知當(dāng)事人、書面報(bào)告等程序性要求?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》詳細(xì)列明了消防行政執(zhí)法主體監(jiān)督檢查的程序規(guī)定,嚴(yán)格限制消防監(jiān)督檢查的方式和步驟。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》進(jìn)一步將火災(zāi)事故調(diào)查分為簡易程序和一般程序,對不同程序的適用標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查方式和步驟等明確要求,以保證火災(zāi)調(diào)查的規(guī)范運(yùn)行。個(gè)別地方性法規(guī)中的程序性規(guī)定做出進(jìn)一步的探索,例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》第 66條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施消防監(jiān)督檢查時(shí),檢查人員不得少于兩名,并出示執(zhí)法身份證件和經(jīng)市、區(qū)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽發(fā)的檢查令?！俺鍪緳z查令”體現(xiàn)了行政調(diào)查程序法制的重要進(jìn)步。

(三)深化了消防行政調(diào)查法律救濟(jì)的認(rèn)識

消防行政調(diào)查具體影響到行政相對人的權(quán)益,應(yīng)當(dāng)為相對人提供權(quán)利救濟(jì)的途徑,“無救濟(jì)則無權(quán)利”。除對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行法律追究之外,更為重要的是需要提供給行政相對人權(quán)益保障的平臺,使其能及時(shí)有效的維護(hù)自身權(quán)益。我國主要通過行政復(fù)議和行政訴訟來糾正違法行政行為。對于如何有效對消防行政調(diào)查行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,學(xué)界做出了可貴的努力。如上所述,消防行政調(diào)查有三種類型,對于前兩種類型如何救濟(jì)人們異議較少,主要針對第三種即火災(zāi)調(diào)查展開激烈爭論。行政法學(xué)界在火災(zāi)事故認(rèn)定行為法律性質(zhì)的理解上存在較大爭議。是否應(yīng)將火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定納入行政訴訟受案范圍,學(xué)者見仁見智。其中,持肯定態(tài)度的占多數(shù)。因?yàn)閷κ聦?shí)的認(rèn)定也是行使行政權(quán)力,并且對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。此外,圍繞消防行政復(fù)議和消防行政訴訟的完善將繼續(xù)深入探討,學(xué)界的討論深化了對消防行政調(diào)查法律救濟(jì)的認(rèn)識。

三、消防行政調(diào)查法制化的不足

(一)程序規(guī)制有余而實(shí)際效果不佳

對于行政程序的作用,從積極角度看,行政程序增加了行政程序的透明度,促進(jìn)政府與人民之間的溝通,提高行政效率。通過程序規(guī)制,“實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力領(lǐng)域的程序法治和構(gòu)建統(tǒng)一的最低限度的公正行政程序規(guī)則”。[3]但同時(shí)應(yīng)該看到,行政程序也有其負(fù)面影響。我國臺灣地區(qū)學(xué)者陳慈陽就臺灣地區(qū)“行政程序法”自 2001年實(shí)施以來的情況,指出了“行政程序有淪為行政官員的‘護(hù)身符'之嫌,只要合乎程序,似乎反而不在乎決策的品質(zhì)。”[4]因此,一項(xiàng)制度的實(shí)施效果,要結(jié)合其實(shí)際運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境來加以評判。事實(shí)上,當(dāng)前中國的行政程序已由于其“手續(xù)”式的存在而失去了其應(yīng)有的獨(dú)立價(jià)值。換言之,中國的行政程序總體上更像是手續(xù)而不是程序。[5]許多行政主體為了程序而程序,忽視了程序的本意。如《火災(zāi)事故調(diào)查》第 37條規(guī)定：原認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自接到通知之日起十日內(nèi),向復(fù)核機(jī)構(gòu)作出書面說明,并提交火災(zāi)事故調(diào)查案卷。此規(guī)定中的“十日”是一個(gè)最終期限規(guī)定,即最遲十日做出書面說明。但很多認(rèn)定機(jī)構(gòu)即便可早幾天說明,但還是到第十日才提出,這無形中拖延了行政相對人的權(quán)利維護(hù)。因此從法律程序上是合法的,但結(jié)果確不合理或不盡合理

(二)重視權(quán)力授予而忽略權(quán)利保障

消防行政法律文件對行政調(diào)查權(quán)力的行使做了詳細(xì)規(guī)定,這些規(guī)定都是為了保障行政調(diào)查權(quán)的行使,而根本沒有就消防行政調(diào)查中行政相對人基本權(quán)利的保障做出明確規(guī)定?！断婪ā返?56條雖然列明公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員的禁止情形,但僅有此類禁止規(guī)定而不明確寫明行政相對人的權(quán)利保障,很難真正保護(hù)相對人權(quán)利。公民權(quán)益保障原則是近代法律理性的核心要求,應(yīng)當(dāng)具有超越性地位,在法律法規(guī)中對此不做規(guī)定,實(shí)屬法律文本的缺憾。此外,相關(guān)法律文本還明確限制了行政相對人權(quán)利維護(hù)的途徑,如《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第 33條規(guī)定,對火災(zāi)事故認(rèn)定書不服的,可以申請復(fù)核和直接向法院提起民事訴訟。筆者認(rèn)為,此規(guī)定回避了學(xué)界爭議,在立法技術(shù)上可以理解,但以行政規(guī)章的形式剝奪行政相對人的行政訴權(quán),實(shí)不足取。另外需要注意的是,消防行政法律文件對行政權(quán)力的授予和維護(hù)著墨較多,對調(diào)查權(quán)的制約則較為單薄。因?yàn)樾姓{(diào)查權(quán)可以直接影響行政相對人的權(quán)益,如果沒有保證其公正運(yùn)行的具體規(guī)范,很難對其加以防范。

(三)消防行政調(diào)查的主體尚需進(jìn)一步規(guī)范

消防行政調(diào)查主要由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)來實(shí)施。公安消防部隊(duì)既是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)重要警種,又是中國人民武裝警察部隊(duì)系列的一支現(xiàn)役部隊(duì)?，F(xiàn)役體制的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu),行使行政調(diào)查職權(quán)讓人感覺“名不正,言不順”。許多外資企業(yè)人員對此提出質(zhì)疑,有的不愿接受監(jiān)督管理。[6]

此外,對于鐵路、交通、民航等系統(tǒng)的消防行政調(diào)查,在新修訂的《消防法》及配套規(guī)定中沒有提及。應(yīng)該由一般意義上的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)還是各系統(tǒng)內(nèi)的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)來實(shí)施,目前尚無定論。這些系統(tǒng)的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)是一種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),一般通過行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件的規(guī)定來行使職權(quán),往往不具備獨(dú)立法人資格,執(zhí)法時(shí)是以公安機(jī)關(guān)的名義。[7]這與《消防法》及相關(guān)配套規(guī)章對行政調(diào)查的規(guī)定是否相符?而且鐵路、交通、民航的做法也不完全一樣。如何協(xié)調(diào)這些部門的消防行政調(diào)查,做到依法行政,是一個(gè)不容回避的課題。

四、完善消防行政調(diào)查的建議

(一)尊重公民權(quán)益,完善法律規(guī)定

尊重和保障公民權(quán)益既是社會(huì)主義法治的基本原則,也是社會(huì)主義法治的終極目標(biāo)。行政執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為追求的最終價(jià)值。消防行政屬于傳統(tǒng)警察行政類型,同時(shí)也包容了服務(wù)行政的職能,具有消極行政和積極行政的雙重屬性。其既要完成行政目標(biāo),預(yù)防火災(zāi)事故發(fā)生,又要切實(shí)保障公民權(quán)益。改變傳統(tǒng)的“管理——服從”觀念,將保護(hù)公民權(quán)益的信念印在行政主體及其辦公人員的內(nèi)心,同時(shí)培育公民權(quán)利意識,樹立民主法制觀念,彰顯時(shí)代特色,推動(dòng)我國消防行政調(diào)查的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

(二)拓寬公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

除了在法律文本中明確列明公民權(quán)利事項(xiàng)外,還需擴(kuò)寬公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制,借此來保障公民權(quán)益。有學(xué)者對哪些爭議事由可以作為復(fù)議審查對象納入行政復(fù)議程序來論述消防行政復(fù)議的受案范圍,還有學(xué)者針對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的行政可訴性進(jìn)行了研究,這些研究都為公民權(quán)利救濟(jì)提供了可資借鑒的啟示。筆者認(rèn)為應(yīng)該將其納入行政訴訟來加以規(guī)制,只有通過司法最終救濟(jì),才能使公民權(quán)利救濟(jì)途徑得以完善。此外,在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)非正式、多元化解決行政爭端的背景下,不僅要強(qiáng)調(diào)完善行政訴訟、行政復(fù)議等正式解決途徑,還需重視非正式途徑和方式,形成不同糾紛解決機(jī)制之間的優(yōu)勢互補(bǔ),并使二者形成完整的救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和體系。

[1]章志遠(yuǎn).行政調(diào)查初論[J].中共長春市委黨校學(xué)報(bào),2007,(1).

[2]章志遠(yuǎn).我國行政調(diào)查法制化的現(xiàn)狀和問題[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2010,(3).

[3]應(yīng)松年.中國行政程序法立法展望[J].中國法學(xué),2010,(2).

[4]楊偉東.行政程序法的構(gòu)建、運(yùn)作與行政訴訟外的救濟(jì)機(jī)制[J].行政法學(xué)研究,2008,(3).

[5]周功滿.論行政程序的權(quán)力化及其權(quán)力制約功能的缺失[J].理論探討,2010,(4).

[6]彭立新.新消防法實(shí)施后消防行政強(qiáng)制制度研究[J].中國公共安全(學(xué)術(shù)版),2010,(1).

[7]張全靈,謝冠文.淺談應(yīng)通過消防行政法規(guī)立法解決的問題[J].消防科學(xué)與技術(shù),2009,(7).