陳 敏，黃 政，陳衛(wèi)杰

(1.西安理工大學，西安 710054;2.中國人民大學，北京 100872;3.西北政法大學，西安 710063)

我國西北地區(qū)水資源利用及保護問題研究

陳 敏1，2，黃 政3，陳衛(wèi)杰1，2

(1.西安理工大學，西安 710054;2.中國人民大學，北京 100872;3.西北政法大學，西安 710063)

在綜述西北地區(qū)水資源狀況和特征的基礎上，分析現(xiàn)在西北地區(qū)水資源開發(fā)利用存在的問題，探討西北地區(qū)水資源科學利用和管理的基本原則，以及西北水資源科學利用和管理的立法建議。

水資源;西北地區(qū);立法建議

1 前言

我國西北地區(qū)(陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆和內(nèi)蒙古西北2個盟)總面積為347×104km2，約占全國總面積的36%;水資源總量2254×108m3/a，僅占全國的9%。并且由于受自然地理條件的影響，水資源的時空分布不均勻。隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，用水量和對水的需求量俱增，對水資源的開發(fā)利用程度逐步加大。在水資源短缺的同時，又存在水資源嚴重浪費的現(xiàn)象。由于自然和人為的原因，水資源的供需矛盾更為突出，導致生態(tài)用水、工農(nóng)業(yè)用水和城市用水嚴重不足，使得西北地區(qū)水面干枯、綠洲萎縮、河床斷流、水體污染、生態(tài)環(huán)境惡化。水資源短缺已成為西北開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的制約因素，如何科學利用和保護水資源、增加水資源的有效供給已成為當前亟待解決的問題。

2 西北地區(qū)水資源特征

我國西北地區(qū)是中國可墾荒地集中分布區(qū)，發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的潛力很大。這里氣候光照充足，年溫差、日溫差大，有利于植物蛋白質(zhì)與糖分的積累，是發(fā)展農(nóng)業(yè)的有利條件，但降水量少、蒸發(fā)量大，氣候干燥，水的問題是制約國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、人民生活水平提高的重要因素，因此研究水資源科學利用和保護意義重大而深遠。

西北地區(qū)水資源短缺，蘭州以西的甘、寧、內(nèi)蒙古、青、新的絕大多數(shù)地區(qū)年降水量低于300 mm。100余萬平方千米的沙漠與戈壁地區(qū)，年降雨量低至50 mm以下。其次，是空氣干燥、蒸發(fā)旺盛。按干燥指數(shù)(蒸發(fā)能力與降水量的比值)大于1開始界定干旱，西北地區(qū)可大于50以上，水與生命具有等同的意義。第三，西北干旱與半干旱地區(qū)的河流多為內(nèi)陸季節(jié)型河流。內(nèi)陸河流域的封閉性使其水分循環(huán)呈降水等于蒸發(fā)的方式，即內(nèi)陸流域中的降水量最終消耗于蒸發(fā)蒸騰，徑流在流域發(fā)生而且在流域內(nèi)消耗。因此，在自然狀態(tài)下(無人類活動)降水及其產(chǎn)生的內(nèi)陸徑流量均為天然生態(tài)系統(tǒng)利用，形成其獨特的生態(tài)環(huán)境。人類活動(農(nóng)業(yè)灌溉與城市工業(yè)用水)必然會影響到原有的生態(tài)用水，而使生態(tài)、環(huán)境的水分條件發(fā)生變化，常常造成負面影響。近20余年來，西北部分地區(qū)年降雨量增加，但是，時空分布卻更加不均，很難被有效利用。同時伴隨氣溫升高，冰川和高山積雪消退，湖泊濕地萎縮，蒸發(fā)量加大，各地可用水資源基本呈現(xiàn)進一步減少趨勢。據(jù)中國工程院西北水資源項目組一項調(diào)查顯示，目前西北水資源總量僅占全國的5.84%，人均水資源占有量只占全國人均水平的80.5%［1］。顯然，西北內(nèi)陸地區(qū)水資源的開發(fā)利用與生態(tài)用水之間存在著矛盾。在西北的開發(fā)中應充分考慮水資源開發(fā)利用與生態(tài)、環(huán)境相互間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 西北地區(qū)水資源開發(fā)利用存在的問題

3.1 河流、湖泊水資源短缺、萎縮甚至斷流

隨著西北干旱半干旱地區(qū)人口數(shù)量的增加，城市化進程的加快，工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模的擴大，對地表水資源開發(fā)強度越來越大，如西北最長的內(nèi)陸河流域塔里木河曾經(jīng)全長2200 km，共有大小支流183條匯入，現(xiàn)今已萎縮到1000 km，僅有阿克蘇河、和田河、葉爾羌河3條支流匯入。隨著塔里木河下游近300 km河道斷流，下游流域牧場退化，土地因缺水而撂荒形成荒漠，胡楊林大片死亡，昔日綠色走廊正在迅速消失。庫魯克庫姆沙漠和塔克拉瑪干沙漠正在合攏。英蘇村曾是若羌縣的主要牧區(qū)，300多人在此居住，塔里木河斷流后，牧民不得不離鄉(xiāng)背井另尋它地。內(nèi)陸河流下泄水量的減少直接導致流域下游荒漠區(qū)湖泊面積的萎縮或消失。發(fā)源于祁連山，流經(jīng)河西走廊，向北進入內(nèi)蒙古阿拉善高原額濟納地區(qū)的黑河，曾經(jīng)水量充沛，在其尾部形成了面積720 km2的居延海，形成了能與周圍大沙漠抗爭中處于常勝不衰的面積達3.00×104km2的額濟納綠洲。而今居延海已干枯成鹽漠，湖底變成鹽堿戈壁灘，風蝕沙化很嚴重。原有的胡楊林枯死過半。水去沙來，我國北部的一道生態(tài)防線面臨崩潰，塔里木河流域的27個縣中，有22個縣是國家級貧困縣，50多萬人生活在貧困線以下。黑河流域的甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)為爭水而不和睦。

3.2 缺少調(diào)蓄性工程，不能有效利用當?shù)厮Y源

西北地區(qū)大型水庫僅30座，對水量的調(diào)節(jié)力度較低，存在工程性缺水，造成農(nóng)業(yè)春旱嚴重，糧食產(chǎn)量降低，甚至不能自給。如新疆目前仍是以控制能力很低的引水工程為主要供水手段，調(diào)節(jié)性水庫工程供水能力僅占總供水能力的14.4%，并以平原水庫為主，山區(qū)控制性水庫規(guī)模很低，因而造成了抗旱能力低、時空調(diào)節(jié)能力差的局面。春季灌溉期嚴重缺水，洪水季節(jié)引洪灌溉，既浪費了水量，又加重了土地的次生鹽堿化。又如陜西現(xiàn)有的供水工程中，蓄水工程很少，在缺水嚴重的關中地區(qū)較大的河流上，3/4農(nóng)田灌溉由引、提工程供水，供水保證率很低［2］。

3.3 地下水超采，區(qū)域性地下水位下降，導致地面沉降，地下水缺氧，水質(zhì)惡化

河水徑流量的減少迫使人們超采地下水來彌補地表水的不足，這使得流域地下水位在中下游平原地區(qū)發(fā)生明顯的變化。甘肅武威的石羊河流域地下水超采，反復提灌、超采、消耗、濃縮，不僅使地下水位下降，而且礦化度上升，全區(qū)每年鹽堿地面積都在擴大。

塔里木河上游灌區(qū)，飽灌后排出大量高礦化度水，致中下游水質(zhì)惡化。過去塔河礦化度低于1 g/L，現(xiàn)在塔河水年均礦化度1.35 g/L，枯水期6 g/L，有的河段10 g/L。用這樣的水澆地，莊稼必死無疑，更不用談人畜飲用了。

地下水位大幅度下降使原有含水部位被空氣取代后，水與氣均衡失調(diào)。缺少氧氣。內(nèi)陸開采深部地下水時，因上部深礦化水通過弱透水層越流補給開采區(qū)，使地下水水質(zhì)惡化。

3.4 荒漠化加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，居民生存受威脅

西北干旱地區(qū)降水量少，而蒸發(fā)量很大，加上人口的增加、工農(nóng)業(yè)、交通、礦業(yè)發(fā)展，在對內(nèi)陸河流域山地、綠洲、荒漠復合生態(tài)系統(tǒng)及流域水資源系統(tǒng)特征缺乏認識的情況下，盲目隨意開發(fā)利用水資源，以至于河流、湖泊衰退、萎縮、干涸、斷流。地下水位下降，耕地、草場退化，土地沙化加快。同時綠洲內(nèi)部耕地鹽堿化問題也十分突出，如占我國土地面積1/6的新疆，1700多萬人口只能居住在占全區(qū)面積4%的綠洲上，沙漠、戈壁分割著人們賴以生存和發(fā)展的空間?；哪募又?，造成沙塵暴天氣增多，有些地方，剛出土的棉苗被滾滾黃沙掩埋，人們?yōu)槭斋@，常需翻種2～3次。災害不僅影響當?shù)?，其危害還波及更遠的地區(qū)。如2000年春，北方地區(qū)風沙天氣空前頻繁，3、4月一共出現(xiàn)12次大范圍的揚沙和沙塵暴天氣、風力可達10級以上，波及范圍包括西北、華北、東北西北、黃淮地區(qū)，甚至影響到江淮流域，5月份西北又出現(xiàn)3次區(qū)域或局部沙塵暴天氣［3］。

4 西北地區(qū)水資源科學利用和管理的基本原則

法律原則是法的靈魂，能夠更加完整地體現(xiàn)法的目的和宗旨，使法律在不斷發(fā)展變化的社會條件下始終保持動態(tài)的穩(wěn)定。一般說來，建立一個好的水資源管理法律法規(guī)體系應當遵循幾個基本原則。

1)流域管理原則。即新的水資源管理法在立法時，要充分考慮流域的自然地理范疇，將流域作為水資源單元區(qū)劃的唯一依據(jù);在管理方法上，要統(tǒng)籌全局，將流域內(nèi)的全部水資源看作一個不可分割的整體，對流域內(nèi)的水資源實施統(tǒng)一調(diào)配。這不僅體現(xiàn)了我國采用流域水資源管理體制的基本要求，也是當前國際水資源管理政策的核心。

2)宏觀治理原則。即新的水資源管理法應主要突出對水資源的宏觀管理，將調(diào)整的重點放在體制設置、機構協(xié)調(diào)、權限劃分、管理規(guī)劃上。

3)綜合協(xié)調(diào)原則。即新的水資源管理法要建立一種綜合發(fā)展的決策機制。通過國家和地方各級水資源管理委員會，將水資源管理的各個機構(如水利、環(huán)境保護、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證各個機構間機制協(xié)調(diào)一致，消除以往“多龍治水”、“政出多門”、“決策相悖”、“管理混亂”的狀況。

4)可持續(xù)發(fā)展原則。即新的水資源管理法要全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則，以保護水資源生態(tài)系統(tǒng)平衡為基本目標，將資源開發(fā)所產(chǎn)生的負面影響控制在流域生態(tài)平衡所要求的限制以內(nèi);為實現(xiàn)流域水資源在體制上的公平有序，權限內(nèi)的合理分配，提供可靠的保障;建立一種公眾參與的體制框架，開展充分的信息交流，使各級水資源管理都有使用者、規(guī)劃者和決策者的共同參與。

5 西北水資源科學利用和管理的立法建議

5.1 依法落實水資源開發(fā)利用規(guī)劃資金

根據(jù)有關水利法規(guī)，各地水行政主管部門編制完成了一系列規(guī)劃，在指導水資源管理和工程建設方面起了重要的作用。但規(guī)劃的資金不落實、規(guī)劃難以得到有效執(zhí)行的問題比較突出。因此，地方配套的水利法規(guī)政策應明確規(guī)劃制定的財政支持力度，對已經(jīng)批準執(zhí)行的規(guī)劃，應依法落實資金。

5.2 依法實現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理

一些地方仍存在多頭管水的現(xiàn)象，致使水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、配置、保護等環(huán)節(jié)相脫離，導致水資源利用效率低下，浪費嚴重。根據(jù)國家頒布的水法規(guī)，地方制定的水法規(guī)政策，應明確規(guī)定將有關水事活動的管理職能統(tǒng)一劃歸水行政主管部門，從而真正實現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理。

5.3 建立水權制度和水權流轉(zhuǎn)制度

水權也稱水資源產(chǎn)權，是以所有權為基礎的一組權利，包括水資源的所有權、經(jīng)營權、使用權和轉(zhuǎn)讓權。同時要避免水資源浪費現(xiàn)象，就必須充分調(diào)動水資源利用人的積極性，嚴格執(zhí)行“誰利用、誰受益、誰保護”的原則，通過水資源個體利用效益的最大化，來實現(xiàn)全社會水資源利用效益的最大化［4］。

節(jié)水型社會的本質(zhì)特征是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理機制。以總量控制、定額管理、水權交易為主的節(jié)水運行機制，在水量控制和經(jīng)濟利益驅(qū)使下，用水戶有了自主節(jié)水的動力，初步改變了過去以行政推動為主的被動節(jié)水模式，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展和下游生態(tài)與環(huán)境不斷得到修復的“雙贏”局面。西北地區(qū)的水環(huán)境狀況使水權制度的建立日顯必要、緊迫。由于水資源所有權屬國家，通過初始水權分配，國家及其授權部門通過法定程序把水資源使用權授予各地區(qū)、部門以至單位、個人。通過建立水權有償轉(zhuǎn)讓機制、實現(xiàn)水資源使用權的轉(zhuǎn)讓和交易，將水資源配置到效益高的地區(qū)或行業(yè)，提高水資源的效率、效益。水權轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強宏觀調(diào)控，逐步利用市場機制，引導水權交易和水市場建立，維護市場秩序。水權制度的建立和完善，可以為正確處理上游和下游、地表水和地下水、農(nóng)業(yè)用水和城市用水、經(jīng)濟用水和生態(tài)用水等之間關系，為運用經(jīng)濟手段和以市場方式處理供水與需水、用水短缺與浪費、開源與節(jié)流、防污等問題提供強有力的制度保障［5］。

5.4 依法確定供用水結(jié)構

相關地方配套水法規(guī)政策應明確水資源調(diào)度、配置優(yōu)先保證生活用水，生產(chǎn)、生態(tài)用水并重;以提高水的用水效率為核心，節(jié)流與開源并重，節(jié)流優(yōu)先。同時，在制定節(jié)約用水管理辦法時，明確節(jié)水部門的職責及產(chǎn)業(yè)結(jié)構的發(fā)展方向、節(jié)水資金的籌集、使用和監(jiān)督措施，制定節(jié)水的具體獎懲政策等。

［1］錢正英，沈國舫，潘家錚.西北地區(qū)水資源配置生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究(綜合卷)，中國工程院重大咨詢報告［M］.北京:科學出版社，2004.

［2］白宏潔，曹京京.西北地區(qū)水資源現(xiàn)狀及可持續(xù)開發(fā)利用探討［J］.山西水利科技，2010(2):58 －60.

［3］夏 軍.西北地區(qū)水資源承載力綜合研究.中國科學院知識創(chuàng)新工程重大項目“西部生態(tài)環(huán)境演變規(guī)律與水土資源可持續(xù)利用研究”(KZCX1－10－03課題)研究報告［R］.珠海:2004.

［4］楊全明.西北地區(qū)水資源問題及其對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009(12):292－294.

［5］朱丹果，上官智鋒.西北地區(qū)水資源可持續(xù)發(fā)展的障礙及解決策略［J］.環(huán)境科學與管理，2007，32(6):51 －53.

Research on water resources utilization and protection in Northwest China

Chen Min1，2，Huang Zheng3，Chen Weijie1，2

(1.Xi’an University of Technology，Xi’an 710054，China;2.Renmin University of China，Beijing 100872，China;3.Northwest University of Political Science and Law，Xi’an 710063，China)

On the basis of the condition and characteristics of water resources in Northwest China，the paper analyzes the existing problems in water resource development and utilization.Meanwhile，some fundamental principles of scientific utilization and management of water resources in Northwest China are also discussed in this paper.Ultimately，the author ends this thesis by proposing some legislative proposals on scientific utilization and management of water resources in Northwest China.

water resource;Northwest China;legislative proposal

TV213

A

1009－1742(2011)01－0098－04

2010－11－10

陳 敏(1977—)，女，陜西西安市人，西安理工大學人文學院法律系教師，中國人民大學法學院博士研究生，主要從事經(jīng)濟法的研究工作;E－mail:marcy666@163.com