楊朝飛

(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

完善環(huán)境政策體系 控制環(huán)境污染形勢(shì)

楊朝飛

(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

編者按：環(huán)境政策體系是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作歷史性轉(zhuǎn)變的重要保障之一，日前，環(huán)境保護(hù)部核安全總工程師楊朝飛（曾擔(dān)任環(huán)境環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司、政策法規(guī)司司長(zhǎng)）應(yīng)本刊之邀，對(duì)近幾年我國(guó)在環(huán)境政策領(lǐng)域取得的進(jìn)展進(jìn)行了總結(jié)和闡述。

目前，我國(guó)總體環(huán)境形勢(shì)可概括為：局部地區(qū)和行業(yè)的部分環(huán)境指標(biāo)有所改善，環(huán)境惡化狀況未得到根本遏制，環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，未來(lái)的環(huán)境壓力將繼續(xù)加大。要想從根本上解決問(wèn)題，就必須從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)污染事故的機(jī)制建設(shè)，建立環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。其中，極為重要的一環(huán)是完善環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度體系。

環(huán)境政策;綠色信貸;環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn);環(huán)境稅

為改善我國(guó)的整體環(huán)境狀況，扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化趨勢(shì)，必須從實(shí)際出發(fā)，建立環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，其中環(huán)境政策是非常重要的一個(gè)組成部分。

環(huán)境政策主要包括稅收、信貸、價(jià)格、保險(xiǎn)、證券、貿(mào)易、政府采購(gòu)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)取１疚闹饕撌隽宋覈?guó)在綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和環(huán)境稅等方面取得的進(jìn)展。

1 綠色信貸

我國(guó)自2007年開始著力推行綠色信貸政策。其主要包括兩個(gè)核心內(nèi)容：一是利用優(yōu)惠的信貸政策和手段（包括貸款期限、利率和額度等）支持環(huán)保、節(jié)能項(xiàng)目或企業(yè)；二是對(duì)違反環(huán)保和節(jié)能等相關(guān)法律法規(guī)的項(xiàng)目或企業(yè)采取停貸、緩貸甚至收回貸款等處罰措施。

實(shí)施綠色信貸政策，將企業(yè)的環(huán)境行為與融資行為進(jìn)行了有效結(jié)合，顯著提高了環(huán)境監(jiān)管的綜合效果。銀行減少對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的新增授信，甚至回收已發(fā)放的貸款，都可能使污染企業(yè)直接面臨生存危機(jī)，促使這些企業(yè)加強(qiáng)污染治理、整改其環(huán)境違法行為，以盡早取得環(huán)保部門的認(rèn)可。因此，綠色信貸是一種行之有效的環(huán)境保護(hù)手段。

1.1 目前我國(guó)實(shí)施綠色信貸的基本情況

2007年7月，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同人民銀行和銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》，標(biāo)志著我國(guó)綠色信貸政策的正式啟動(dòng)。2008年3月、2009年5月，環(huán)境保護(hù)部與人民銀行兩次下發(fā)通知，規(guī)范環(huán)保部門報(bào)送環(huán)保信息的范圍、方式、時(shí)限等，并制定了統(tǒng)一的填報(bào)格式。據(jù)統(tǒng)計(jì)[1]，截至目前已有超過(guò)4萬(wàn)條企業(yè)環(huán)境違法信息，超過(guò)7000條項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批、竣工驗(yàn)收、強(qiáng)制清潔審核等信息納入了人民銀行的征信系統(tǒng)。

同時(shí)，各地環(huán)保部門也與銀監(jiān)機(jī)構(gòu)建立了信息交流與共享機(jī)制，提供企業(yè)環(huán)境信息、環(huán)保政策標(biāo)準(zhǔn)等供銀行機(jī)構(gòu)查詢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有1.3萬(wàn)條企業(yè)環(huán)境違法信息被銀監(jiān)會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)商業(yè)銀行。

1.2 地方政府積極參與實(shí)施綠色信貸

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有超過(guò)20個(gè)省市制定了當(dāng)?shù)氐恼邅?lái)細(xì)化綠色信貸政策的實(shí)施程序及規(guī)則。有些地區(qū)將綠色信貸政策納入?yún)^(qū)域合作機(jī)制中加以落實(shí)。如江蘇省、上海市、浙江省三地從2009年起，對(duì)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域內(nèi)的企業(yè)按環(huán)境行為分為5個(gè)等級(jí)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)通報(bào)金融管理部門。

1.3 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)綠色信貸

大多數(shù)銀行積極完善和落實(shí)綠色信貸政策。中國(guó)進(jìn)出口銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行等銀行機(jī)構(gòu)都已經(jīng)實(shí)行“環(huán)保一票否決”制度，針對(duì)存在不符合產(chǎn)業(yè)政策、沒有通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批等問(wèn)題的項(xiàng)目，不予貸款。同時(shí)，大部分銀行也都加大了對(duì)符合條件的節(jié)能減排、污染治理等項(xiàng)目的信貸支持，進(jìn)而改善了信貸結(jié)構(gòu)。

我國(guó)實(shí)施綠色信貸的做法表明，這項(xiàng)政策借鑒了國(guó)際可持續(xù)金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又帶有明顯的中國(guó)特色。國(guó)際的綠色信貸實(shí)踐是在自發(fā)、自愿的基礎(chǔ)上逐步展開、深化的，這項(xiàng)工作自始至終都發(fā)生在非官方的民間系統(tǒng)之內(nèi)。我國(guó)綠色信貸是在政府領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)下進(jìn)行的，帶有一定的強(qiáng)制性色彩，現(xiàn)在已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境宏觀管理的重要手段。銀行機(jī)構(gòu)在政府的指導(dǎo)下，通過(guò)調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步以及節(jié)能減排起到了重要的促進(jìn)作用。

1.4 地方取得的經(jīng)驗(yàn)

河北省對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行綠色信貸的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為銀行機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、表彰的重要依據(jù)。該省采取百分制考核方法，對(duì)90多家銀行金融機(jī)構(gòu)2008年及2009年上半年執(zhí)行綠色信貸政策情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)，所有銀行的綜合評(píng)價(jià)得分均在70分以上，全部為綠色信貸達(dá)標(biāo)單位，其中6家機(jī)構(gòu)被評(píng)為綠色信貸優(yōu)秀單位。

2 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)

目前，國(guó)內(nèi)在發(fā)生污染事故后的民事賠償方面大體是兩種情況：1）政府出錢救助污染受害者。但政府提供賠償，雖然可以暫時(shí)避免發(fā)生群體性事件，解決應(yīng)急問(wèn)題，但用納稅人的錢為違法排污企業(yè)買單的方式，不僅不能有效地處罰違法者、從根本上解決產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，而且更不能體現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。2）發(fā)生污染事故后，政府和污染企業(yè)都不出錢或者無(wú)力出錢救助污染受害者，污染受害群眾只能獨(dú)自承受污染帶來(lái)的損害。

因此，為保護(hù)環(huán)境污染受害者和社會(huì)弱勢(shì)群體利益，必須建立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)這樣能夠體現(xiàn)環(huán)境公平和正義的機(jī)制。一旦發(fā)生污染事故，就可以有機(jī)制保護(hù)他們，也能有一個(gè)機(jī)構(gòu)給他們提供補(bǔ)償。

2.1 環(huán)境保護(hù)部：組織開展技術(shù)規(guī)范的研究制定

（1）中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)

中國(guó)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)受環(huán)境保護(hù)部委托編制的《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南—氯堿企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分方法》已由環(huán)境保護(hù)部會(huì)同保監(jiān)會(huì)于2009年底向社會(huì)發(fā)布。這是國(guó)家頒布的第一個(gè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的配套技術(shù)指南，為科學(xué)量化氯堿企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度、合理確定環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的費(fèi)率水平，提供了具體和可操作的技術(shù)依據(jù)。

（2）環(huán)境保護(hù)部政研中心

該中心正在開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)優(yōu)惠政策的研究，其中包括全國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)展情況調(diào)研報(bào)告：對(duì)開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司予以營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠的政策建議；排污費(fèi)用于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的建議。

（3）環(huán)境規(guī)劃院

環(huán)境規(guī)劃院開展環(huán)境污染損失評(píng)估規(guī)范的研究，組織擬定關(guān)于開展環(huán)境污染損害評(píng)估工作的文件，為環(huán)境污染損害評(píng)估工作、量化環(huán)境污染損害提供政策指導(dǎo)和技術(shù)依據(jù)。

（4）配套法規(guī)和政策建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

2009年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》，不僅明確要求推行重點(diǎn)防控企業(yè)的污染責(zé)任保險(xiǎn)工作，而且提出要“積極引入市場(chǎng)機(jī)制，大力推進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作”。2009年11月，環(huán)境保護(hù)部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理工作的意見》也明確要求，要把加快建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度納入環(huán)境應(yīng)急管理體系建設(shè)中。

2.2 地方：試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)

目前，湖南、湖北、江蘇、浙江、遼寧、上海、重慶、云南、廣東9個(gè)省（直轄市）已在全省或部分地區(qū)開展試點(diǎn)。有關(guān)地方政府和環(huán)保部門高度重視環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，積極引導(dǎo)、精心謀劃、大膽探索、穩(wěn)步推進(jìn)，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)氐脑圏c(diǎn)工作。

一些省市高度重視環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法，例如沈陽(yáng)市在《危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治條例》中，寫入支持和鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)設(shè)立危險(xiǎn)廢物污染損害責(zé)任險(xiǎn)種，支持和鼓勵(lì)產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用和處置危險(xiǎn)廢物的單位投保危險(xiǎn)廢物污染損害責(zé)任險(xiǎn)種的條款；株洲市對(duì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)，將其所投保險(xiǎn)費(fèi)的50%在當(dāng)年的排污費(fèi)中沖抵，極大地促進(jìn)了企業(yè)的投保積極性。

2.3 保險(xiǎn)產(chǎn)品：供給日趨豐富

環(huán)保部門和保監(jiān)部門聯(lián)合起來(lái)制定市場(chǎng)的規(guī)則，并監(jiān)督規(guī)則的落實(shí)，為市場(chǎng)的良性運(yùn)作提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)逐步地培育和發(fā)展，產(chǎn)品供給日趨豐富，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)股份有限公司、中國(guó)平安保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司、華泰財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司等10余家保險(xiǎn)企業(yè)，推出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品，并通過(guò)中國(guó)保監(jiān)會(huì)的審核備案最終投入市場(chǎng)。

3 環(huán)境稅

3.1 環(huán)境稅的主要內(nèi)容

廣義的環(huán)境稅包括所有關(guān)于環(huán)保的稅收，主要包括以下幾方面的內(nèi)容：1）取消“雙高（高環(huán)境污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)）”產(chǎn)品的出口退稅。從2006年開始環(huán)保部門已開展了這項(xiàng)工作。2）對(duì)落后生產(chǎn)工藝征收消費(fèi)稅。3）抵扣環(huán)保設(shè)備的所得稅。這樣更有利于企業(yè)治污和采用節(jié)能設(shè)施設(shè)備。4）對(duì)環(huán)境違法企業(yè)取消稅收優(yōu)惠。5）研究環(huán)境稅和碳稅。目前這兩個(gè)稅環(huán)境保護(hù)部已配合財(cái)政部稅務(wù)總局取得了很大的進(jìn)展。6）資源稅和環(huán)境稅。7）對(duì)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革。

3.2 “費(fèi)改稅”問(wèn)題

排污收費(fèi)是我國(guó)環(huán)境管理工作中提出最早并普遍實(shí)行的基本制度之一，也是落實(shí)得比較好的監(jiān)管制度之一，在環(huán)境保護(hù)事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國(guó)家社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的深化改革和經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新調(diào)整，隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的深入發(fā)展，現(xiàn)行排污收費(fèi)制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，其自身的弱點(diǎn)逐步顯現(xiàn)。

排污收費(fèi)主要存在如下問(wèn)題：1）一些地方對(duì)排污收費(fèi)工作的作用認(rèn)識(shí)不到位，仍然存在行政干預(yù)的問(wèn)題，制約了排污收費(fèi)的依法行政；2）排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，在逐年通脹的情況下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越低于企業(yè)污染治理成本的問(wèn)題更加突出，排污收費(fèi)推動(dòng)企業(yè)治污的內(nèi)生性動(dòng)力日漸弱化；3）排污費(fèi)征收手段不完善，征收力度不夠大，普遍不能足額征收（主要是指不能按企業(yè)實(shí)際排污總量足額征收），排污收費(fèi)也越來(lái)越偏離環(huán)境損害賠償?shù)囊螅?）協(xié)商收費(fèi)、人情收費(fèi)的情況仍然存在，廉潔收費(fèi)任重道遠(yuǎn)；5）不少基層環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期不能納入當(dāng)?shù)刎?cái)政，排污費(fèi)納入預(yù)算管理在不少地方都只是“以收定支”，基層環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)得不到有效解決。

針對(duì)上述問(wèn)題，目前在環(huán)保部門內(nèi)部主要有兩種解決主張。一種主張是繼續(xù)堅(jiān)持排污收費(fèi)制度，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)進(jìn)行改革；另一種主張是打破現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度框架，打破現(xiàn)行部門的職能與責(zé)權(quán)的利益格局，從國(guó)家宏觀層面進(jìn)行更為廣泛的、深刻的、徹底的改革，即排污費(fèi)改環(huán)境稅。兩種主張爭(zhēng)論異常激烈，筆者認(rèn)為第二種主張更為有效。

排污費(fèi)改稅的必要性可以簡(jiǎn)單總結(jié)為以下幾方面：1）從國(guó)家“清費(fèi)立稅”的改革趨勢(shì)來(lái)看，“費(fèi)改稅”是排污費(fèi)改革的方向；2）從國(guó)家稅收體制的改革趨勢(shì)來(lái)看，“費(fèi)改稅”是我國(guó)稅收體制與國(guó)際稅收體制接軌的重要措施；3）從社會(huì)反映“企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意治理污染” 的議論來(lái)看，“費(fèi)改稅”是解決問(wèn)題的根本出路；4）從社會(huì)反映“環(huán)保部門靠吃排污費(fèi)”的議論來(lái)看，“費(fèi)改稅”是治本之策；5）從環(huán)保部門編制不足、人員不夠的情況來(lái)看，“費(fèi)改稅”是減少工作量的重要途徑；6）從實(shí)際工作的需要來(lái)看，排污收費(fèi)作為環(huán)境監(jiān)管手段的地位正在下降；7）從反腐倡廉的需要來(lái)看，“費(fèi)改稅”是根治環(huán)保部門權(quán)力尋租的一項(xiàng)根本性的措施。

此外，“費(fèi)改稅”后，環(huán)境稅的總收入將高于排污收費(fèi)的總量。目前我國(guó)排污收費(fèi)年征收總額不足200億元，正在研究的環(huán)境稅方案提出了高、中、低3個(gè)方案，其中僅以低方案測(cè)算：按二氧化硫2元/公斤、廢水1元/噸征收，當(dāng)年環(huán)境稅收入約600億元；按二氧化碳10元/噸征收碳稅，當(dāng)年碳稅收入約400億元。環(huán)境稅收入遠(yuǎn)高于排污收費(fèi)，并且可以接近或達(dá)到企業(yè)的污染治理成本，這將對(duì)督促企業(yè)治理污染，會(huì)產(chǎn)生革命性的影響，同時(shí)也可為政府減輕企業(yè)其他稅收提供契機(jī)。

總之，要使我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)得到好轉(zhuǎn)，必須綜合運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)手段，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建立有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費(fèi)模式。只有統(tǒng)籌使用限制與鼓勵(lì)相結(jié)合的各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，才能使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.關(guān)于規(guī)范向中國(guó)人民銀行征信系統(tǒng)提供企業(yè)環(huán)境違法信息工作的通知（環(huán)辦[2008]33號(hào)）[Z].

[2]環(huán)境保護(hù)部，中國(guó)人民銀行.關(guān)于全面落實(shí)綠色信貸政策進(jìn)一步完善信息共享工作的通知（環(huán)辦[2009]77號(hào)）[Z].

[3]河北考核金融機(jī)構(gòu)綠色信貸政策執(zhí)行情況信貸杠桿撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整各銀行堅(jiān)持環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)貸款不發(fā)放（環(huán)保部網(wǎng)站：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200912/t20091207_182685.htm）.

Perfect Environmental Policy System and Control Environmental Pollution Situation

YANG Chao-fei
(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

At present, the general environmental situation in our country is summed up as followings: the partial environmental target in partial areas and industry is improved, the environmental deteriorative status is not basically controlled,environmental situation is still serious, future environmental pressure will continuously be increased. So, if we want to settle the problems radically we should strengthen mechanism building to response pollution accidents, set up a long eff i ciency mechanism for environmental protection. But the most important work is to perfect environmental policies, laws and regulations, standards and systems.

environmental policy; green credit; liability insurance of environmental pollution; environmental tax

X32

A

1006-5377（2011）02-0019-04

楊朝飛，男，1951年出生，先后任環(huán)境保護(hù)部自然生態(tài)保護(hù)司、政策法規(guī)司司長(zhǎng)。2010年11月任環(huán)境保護(hù)部核安全總工程師。