金吉斌

(云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 昆明 650031)

1 云南省中低產(chǎn)田地改造的主要成效

2008年12月，云南省委八屆六次全委會作出了“舉全省之力，用12年時間改造2000萬畝中低產(chǎn)田地、增產(chǎn)100億斤糧食”(1畝 =1/15 hm2，1斤 =0.5 kg，下同)的重大決策后，省、州(市)、縣(市、區(qū))三級人民政府、省里有關(guān)部門都相繼建立了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)，掀起了新一輪中低產(chǎn)田地改造熱潮。省里相繼出臺了《云南省2000萬畝中低產(chǎn)田地改造規(guī)劃綱要(2009—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)、《云南省人民政府關(guān)于加快中低產(chǎn)田地改造的意見》等一系列規(guī)范性文件，建立了中低產(chǎn)田地改造工作目標責(zé)任制，建立健全了中低產(chǎn)田地改造聯(lián)席會議制度、部門會商制度、項目管理制度、考核獎勵制度等。全省各級政府和有關(guān)部門堅持把中低產(chǎn)田地改造與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村緊密結(jié)合起來，以治水改土為中心，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標，集中人力、物力、財力，加大對中低產(chǎn)田地改造的工作力度。全省16個州(市)和129個縣(市、區(qū))均按照高起點、高標準的要求編制了中低產(chǎn)田地改造規(guī)劃，經(jīng)省級組織評審后建立了規(guī)模為161萬hm2的全省中低產(chǎn)田地改造項目庫，為省級項目統(tǒng)籌和實施搭建了平臺。

2009—2010年，全省共籌資75億元用于中低產(chǎn)田地改造，完成改造面積40萬hm2[1]，配套完成小型水利工程19120項，修筑溝渠10332km，建設(shè)機耕路8200km，鋪設(shè)管網(wǎng)12344km，完成坡改梯1.798萬hm2，實施生物農(nóng)藝措施7.35萬hm2，農(nóng)民人均增加了0.013 hm2高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，創(chuàng)造了“馬龍模式”、“勐海模式”、“平遠速度”等中低產(chǎn)田地改造的先進經(jīng)驗。全省基本形成了政府大手筆、項目大集中、資金大整合、社會大參與、群眾大建設(shè)的“大改造”格局，呈現(xiàn)出規(guī)劃起點高、工程投入大、改造進度快、工程質(zhì)量好的發(fā)展態(tài)勢。

2 云南省中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合存在的主要問題

(1)需求、投入矛盾大。云南省中低產(chǎn)田地數(shù)量多、面積大，資金需求與實際投入存在較大差距:一方面受資金投入量限制，還有大量中低產(chǎn)田地沒有納入改造計劃;另一方面部分項目建設(shè)標準有待提高，一些中低產(chǎn)田地改造后沒有達到建設(shè)標準和高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田標準。例如，有的地塊僅實施了溝渠配套工程，有的僅實施了土地整形工程，還有的僅實施了機耕路建設(shè)工程，改造措施單一影響了改造效果。尤其是隨著中低產(chǎn)田地改造工作的不斷推進，今后改造的重點將向山區(qū)、半山區(qū)和貧困地區(qū)延伸和推進，這些地區(qū)改造成本高、難度大，投入與需求之間的矛盾將更加突出，導(dǎo)致資金籌措壓力增大。

(2)投入標準難統(tǒng)一。由于資金的投入來源、投資方向、投資標準不同，各部門工作目標各有側(cè)重，中低產(chǎn)田地改造建設(shè)的投資標準、設(shè)計要求不一致等，中低產(chǎn)田地改造成果很難達到統(tǒng)一的規(guī)范標準。例如，有些項目投資力度大，因地制宜地實施了不同的改造措施，改造效果達到甚至超過建設(shè)標準;有些項目資金投入偏少，項目整合難度大，不能完全按照建設(shè)標準實施，改造效果不夠理想。

(3)資金到位不及時。項目管理職能分散到各個部門、項目審批程序簡繁參差、上報批復(fù)的時間不同步，導(dǎo)致項目批準和資金撥付到位時間間隔大，直接影響了改造項目的集中整合，并常常導(dǎo)致錯過了農(nóng)時節(jié)令。例如，有的項目申報和審批程序復(fù)雜、耗時較長，難以及時批復(fù)實施，往往批復(fù)后已經(jīng)過了農(nóng)閑季節(jié)，耕地上種植有農(nóng)作物，不便進行改造;項目開工時間規(guī)定不統(tǒng)一，有的項目通過評審就可以啟動，有的需要正式批復(fù)后才能啟動;不同部門項目實施時間不同步，比如煙草部門的項目一般是當年1月開工，年底前全部完工，而其他部門的項目均是當年冬、第二年春實施。上述問題的存在導(dǎo)致不同項目集中在同一片中低產(chǎn)田地進行改造時，改造進度難以統(tǒng)一，改造效果顯現(xiàn)較慢。

(4)投入重點不突出。云南省中低產(chǎn)田地改造以山區(qū)、半山區(qū)為重點，但由于山區(qū)、半山區(qū)中低產(chǎn)田地零星分散、坡陡埂高、缺乏水源、灌排基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、耕作層淺薄貧瘠、水土流失嚴重、不便于機械施工、投入高效益低，因此改造難度比較大。從已經(jīng)實施的項目來看，受投入等方面的限制，按照“大規(guī)模、大連片、高標準”的建設(shè)要求，實施的項目集中在壩區(qū)的多、在山區(qū)半山區(qū)的少。從全省大部分耕地位于山區(qū)、半山區(qū)坡耕地的實際來看，現(xiàn)在的建設(shè)重點與重在山區(qū)、半山區(qū)的要求還有差距，改造重點不夠突出。

(5)規(guī)模效益不明顯。由于沒有打破長期形成的條塊分割、封閉運行、各自為政的思維模式和項目管理機制，改造項目由多個責(zé)任部門分別管理實施。各部門從自身職能出發(fā)提出建設(shè)內(nèi)容，制定管理驗收辦法，導(dǎo)致項目建設(shè)的投入、建設(shè)和驗收標準不同。目前，項目資金統(tǒng)籌整合、協(xié)調(diào)配合、集中投入的機制還沒有完全建立起來。實際工作中在項目布局和資金安排上仍存在各吹各打、各自為政的情況，難以形成投入合力，較難實現(xiàn)資金集中投入的規(guī)模效益。

(6)各地發(fā)展不平衡。全省各州(市)、縣(市、區(qū))改造工作發(fā)展不平衡。例如，曲靖、文山、玉溪、楚雄等州(市)資金整合力度大，各方面工作開展得較好，而麗江、臨滄、德宏等州(市)開展得相對遲緩;各地財力不一，有的州(市)安排了配套資金，有的州(市)則沒有;有的縣(市、區(qū))項目前期工作做得好，列入計劃的項目較多，有的則相對較少;有的縣(市、區(qū))整合項目資金，連片規(guī)模開發(fā)成效明顯，有的改造面積小，示范帶動作用較差。

(7)農(nóng)藝措施不到位。由于單位面積資金投入不足等，有的項目在實施中不注意保護耕作層，熟土回填不夠;有的項目實施工程措施之后，種植生物籬、種植綠肥、增施農(nóng)家肥、聚土壟作、合理間套種、測土配方施肥等生物農(nóng)藝措施沒有跟上，固土保墑不夠，導(dǎo)致土壤肥力下降，耕地質(zhì)量沒有得到提高，仍處于中低產(chǎn)田地的產(chǎn)出水平，群眾意見較大。

(8)建后管護不規(guī)范。由于項目后續(xù)管理工作長效機制還不完善、不健全，工程完工后的管護工作還存在一些問題，尤其是一些地方存在中低產(chǎn)田地改造建設(shè)項目交付使用后管護主體不明確、管護經(jīng)費不落實、重用輕管等現(xiàn)象，加之部分群眾認識不到位、管護積極性不高，導(dǎo)致中低產(chǎn)田地改造項目工程措施的損毀現(xiàn)象比較嚴重，影響了效益的長期發(fā)揮。

3 “十二五”期間中低產(chǎn)田地改造的任務(wù)及資金需求

3.1 改造任務(wù)

《規(guī)劃綱要》提出，2009—2020年云南省要改造中低產(chǎn)田地133萬hm2，其中:2009—2012年為第一階段，計劃改造 60萬hm2;2013—2020年為第二階段，計劃改造 73萬hm2?！笆濉鳖^兩年每年改造15萬hm2，后三年每年改造9.3萬hm2，“十二五”期間改造任務(wù)是58萬hm2。

3.2 資金需求

《規(guī)劃綱要》指出，項目規(guī)劃期內(nèi)總投資300億元以上，第一階段(2009—2012年)每年投資35億元以上，4年累計投資140億元以上;第二階段(2013—2020年)每年投資20億元以上，8年累計投資160億元以上?！笆濉鳖^兩年每年投資35億元以上，后三年每年投資20億元以上，“十二五”期間總投資需求在130億元以上。

4 加大中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合力度的建議

近年來，針對財政支農(nóng)資金使用和管理分散的問題，國家鼓勵對支農(nóng)資金進行整合使用，以發(fā)揮集中效益。實施新一輪中低產(chǎn)田地改造是云南省委、省政府的德政工程和民心工程，因為目前的財力還做不到專項大規(guī)模投入，所以有必要整合各種支農(nóng)資金，集中力量辦大事。大規(guī)模整合支農(nóng)資金用于中低產(chǎn)田地改造既有政策支持又有經(jīng)驗積累，既有思想基礎(chǔ)又有整合平臺，現(xiàn)就進一步加大中低產(chǎn)田地改造及資金籌措整合力度提出如下建議:

(1)拓寬渠道加大投入，著力形成多元化投入機制。中低產(chǎn)田地改造對于云南省與全國同步實現(xiàn)建設(shè)小康社會的目標具有十分重要的意義，考慮到目前資金投入還停留在整合現(xiàn)有資金的層面，建議設(shè)立云南省中低產(chǎn)田地改造專項資金，由省級財政預(yù)算每年安排20億元以上資金專項用于中低產(chǎn)田地改造，其中10億元以上專項用于山區(qū)、半山區(qū)中低產(chǎn)田地改造，5億元以上用于落實農(nóng)藝措施，2億元以上用于項目建后管護，1億元以上用于以獎代補。中低產(chǎn)田地改造需要投入數(shù)百億元的資金，這么大的資金需求不可能全部由財政承擔，因此建議探索建立以政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體、市場融資和社會資金投入為補充的多元化投入機制，在切實加大財政投入力度的基礎(chǔ)上，著力強化金融支持，發(fā)動農(nóng)民投工投資投勞，引導(dǎo)社會資本積極參與中低產(chǎn)田地改造項目。

(2)轉(zhuǎn)變方式擴大范圍，構(gòu)建支農(nóng)資金大整合格局。由于目前財政支農(nóng)資金整合主要是項目和項目資金下達以后的整合，是資金分配以后的“后整合”[2]，各種支農(nóng)資金申報、下達、實施進度和要求不一致，導(dǎo)致以縣為平臺進行資金整合存在較大困難。為確保資金整合效果，建議從源頭抓起、從預(yù)算環(huán)節(jié)整合支農(nóng)資金。首先，根據(jù)中低產(chǎn)田地改造任務(wù)，清理部門預(yù)算中的項目支出，歸并整合性質(zhì)相同、用途相似的項目支出，重視預(yù)算安排，將項目申報、資金撥付、監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)整合到一個管理系統(tǒng)內(nèi)。針對上述問題，建議采取自上而下省、市、縣多層級整合的方式，其中省級對中央下?lián)艿母鞣N支農(nóng)資金和省級財政各種支農(nóng)資金進行有效整合;州(市)級對省級整合資金項目進行組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，根據(jù)財力情況對本級財政各種支農(nóng)資金進行有效整合;縣(市)級重點組織實施好省、州(市)整合資金支持的中低產(chǎn)田地改造項目，對本級財政的支農(nóng)資金進行整合。其次，為提高整合效果、加快建設(shè)進度，建議除救災(zāi)資金、糧食直接補貼資金等特殊用途資金外，將財政部門管理分配的支農(nóng)資金以及農(nóng)口部門預(yù)算中用于項目的支出，都納入支農(nóng)資金整合范圍。再次，在中低產(chǎn)田地改造項目實施期間，整合資金集中用于項目建設(shè)，項目完成后再將資金集中投向其他領(lǐng)域或項目，逐步形成支農(nóng)資金整合使用、集中力量干大事的長效機制。

(3)著力突出改造重點，切實強化山區(qū)、半山區(qū)改造。云南省山區(qū)面積大、坡耕地比重高、農(nóng)田損耗多、土地產(chǎn)出率低是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力、提高單產(chǎn)的重要突破口。在中低產(chǎn)田地改造過程中，建議把山區(qū)、半山區(qū)作為實施重點，項目安排重點向山區(qū)、半山區(qū)傾斜，向貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)傾斜，集中資金，集中力量，采取強有力的措施，努力改善這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施;在全省中低產(chǎn)田地改造項目庫中，優(yōu)先選擇那些當?shù)攸h委、政府重視，群眾積極性高，投資效益相對較好的山區(qū)、半山區(qū)項目予以實施;建議省級財政每年在預(yù)算內(nèi)安排10億元以上的專項資金，用于對邊遠、少數(shù)民族、貧困地區(qū)、山區(qū)、半山區(qū)、高寒低熱河谷地區(qū)的中低產(chǎn)田地改造實施專項補助。

(4)加大獎懲監(jiān)管力度，充分調(diào)動各方改造積極性。建立健全制度，強化績效考評，是保障支農(nóng)資金安全運行、高效使用的前提和條件。建議通過聯(lián)合檢查考核，采取委托中介機構(gòu)開展“第三方”審計、村民代表考核打分等多種方式，建立覆蓋中低產(chǎn)田地資金運行各環(huán)節(jié)的績效評價指標體系，在放權(quán)的基礎(chǔ)上加大中期評估和驗收考核力度[3];建議在已經(jīng)出臺的《云南省中低產(chǎn)田地改造考核獎勵試行辦法》的基礎(chǔ)上，省級財政每年安排1億元專項資金獎勵中低產(chǎn)田地改造先進地區(qū)，以進一步調(diào)動各方參與和投入中低產(chǎn)田地改造的積極性、主動性和創(chuàng)造性;針對整合后的支農(nóng)資金相對集中、數(shù)額較大、監(jiān)管困難的問題，建議全面落實項目責(zé)任制，逐個項目落實政府、主管部門和施工單位責(zé)任人，明確其對項目進度、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的具體職責(zé);要建立責(zé)任追究制，對完不成任務(wù)、工程出現(xiàn)重大質(zhì)量或安全問題的，嚴格落實責(zé)任追究;加強對項目的督促檢查，嚴把工程質(zhì)量關(guān)和工程進度關(guān)，嚴防豆腐渣工程，嚴肅查處擠占、挪用、貪污項目資金等違法行為，確保工程安全、資金安全和干部安全。

(5)強化農(nóng)藝管護措施，確保發(fā)揮項目長期效益。為了保證項目效益發(fā)揮，建議由省級財政每年安排5億元資金專項用于中低產(chǎn)田地改造中農(nóng)藝措施的落實，省級各部門在下達項目計劃時要盡可能兼顧生物、農(nóng)藝措施和土壤培肥，把用地、養(yǎng)地結(jié)合起來，確保改造后耕地真正達到高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn);在改造中注意克服重工程措施輕農(nóng)藝措施的傾向，采取恰當?shù)拇胧┗靥钍焱?，通過生物、農(nóng)藝措施改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤肥力，同時發(fā)動農(nóng)民采取各種措施培肥地力，提高土地產(chǎn)出率;逐步建立竣工驗收后移交和后繼管護的有關(guān)制度，由項目所在地的市(縣、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級政府和村民委員會制定相應(yīng)的建后管護制度，落實管護主體和管護經(jīng)費，制定村規(guī)民約，使村民自覺愛護公共設(shè)施，主動參與管護;開展中低產(chǎn)田地改造后繼服務(wù)技術(shù)措施的研究和推廣工作，加強農(nóng)田改造技術(shù)管理隊伍培訓(xùn)，加大中低產(chǎn)田地改造后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合技術(shù)投入力度，確保改造一塊，實現(xiàn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)一塊。

[1]鄧一軒.云南:中低產(chǎn)田地改造激活農(nóng)業(yè)潛能[EB/OL].(2011－03－02)[2011－04－15].http://finance.sina.com.cn/roll/20110302/08389455798.shtml.

[2]陳池波，胡振虎.整合財政支農(nóng)資金的模式構(gòu)建[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2007(6):76－79.

[3]匡遠配.財政支農(nóng)資金整合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題研究[J].南方農(nóng)村，2009，25(3):57 －59.