孫宗鳳

（江蘇省連云港市水利局，222004，連云港）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利事業(yè)的基礎。2011年的中央一號文件關于加快水利改革發(fā)展的決定明確指出：“要建立健全職責明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力?！睘榱素瀼刂醒胛募?，切實推進新形勢下的基層服務體系建設，前階段，我們通過實地走訪、座談詢問、查看資料等方式，對連云港市84個基層水利（水務）站發(fā)展情況進行了認真調研，并采取分類調查的方式，對10個運轉較好的水利（水務）站、10個運轉較差的水利（水務）站進行重點調查，詳細了解各方面情況。在此基礎上，形成了對基層水利（水務）站建設和發(fā)展的初步思考。

一、基本情況

連云港市位于江蘇北部、黃淮之間、暖溫帶與北亞熱帶氣候過渡地段，處于淮沂沭泗流域最下游，江水北調和江淮水供給的最末端。境內河網稠密,湖泊、水庫星羅棋布,水利工程體系龐大。有大中小型水庫146座，流域性河道2條，區(qū)域性河道5條，地方性骨干河道50余條；大中型涵閘66座，大中型排灌站14座，30萬畝（2萬hm2）以上灌區(qū)4處；主要河道堤防504 km；海岸線 204.8 km，建有一線海堤141 km；還有3000多座塘壩、4000多座小型涵閘和泵站。特殊的氣候特征、地理位置、水情工情，決定了水利發(fā)展任務非常繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站承擔了基層大量具體工作。

一是數(shù)量狀況。全市現(xiàn)有涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處共89個，獨立設站的水利（水務）站有84個，占涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)94.4%，并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)服務中心的有5個,占涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的5.6%。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在職人員838人，在編人員550人，占職工總數(shù)65.6%；在崗不在編人員288人，占職工總數(shù)的34.4%。東?？h2001年在全省第一個實行水務一體化管理，全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設置水務站。

二是隸屬關系。絕大多數(shù)水利（水務）站是受縣、區(qū)水行政主管部門和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府雙重管理的自收自支事業(yè)單位。縣、區(qū)水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理的水利 （水務）站76個,占水利站總數(shù)的90.5%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的水利（水務）站8個,占水利站總數(shù)的9.5%。

三是經費來源。水利（水務）站收入來源主要分三個部分：①水費返還占28.04%，②綜合經營占12.5%，③承接部分工程項目的施工收入占59.46%。目前，僅有1個水利站管理經費由鄉(xiāng)財政支出，占水利站總數(shù)的1.2%；自收自支、獨立核算、自負盈虧的83個,占總數(shù)的98.8%。

四是總體分布。水利（水務）站之間的發(fā)展呈現(xiàn)明顯的不平衡。調查發(fā)現(xiàn)，10個運轉較好的水利（水務）站，固定資產都近百萬元，有專業(yè)技術人員，有交通工具，有電腦等辦公設備；人均工資1.3萬元，最高的達1.9萬元，是當?shù)剞r民人均純收入的3倍；職工人數(shù)為7～10人，有較強的工作能力。10個較差的水利（水務）站，固定資產最少的僅為1.2萬元，人均收入僅為956元；人員較多，最多的達16人；無交通工具和電腦等現(xiàn)代化辦公設備。

二、發(fā)展成效

從總體上看，近年基層水利（水務）站立足實際，積極融入全市水利發(fā)展和地方發(fā)展的大局，在各個方面都取得了一定成效。

一是在困境中實現(xiàn)了新發(fā)展。水利（水務）站在長期得到不到地方財政“輸血”的困難情況下，強化自身“造血”功能。從面上看，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利（水務）站保持了基本運轉。特別是少數(shù)水利站抓住近年水利發(fā)展不斷升溫的有利條件，強化市場意識，積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政農橋工程、國土整理項目、移民后扶工程、農業(yè)開發(fā)項目的建設，通過市場化措施籌集發(fā)展資金，有效增強自身實力。

二是在壓力下強化了新支撐。近年，連云港市水利發(fā)展步伐不斷加快，“十一五”期間共完成投資53.5億元，相當于“十五”期間的6.4倍。實施過千萬元的項目33個，其中過億元的項目5個，這些工程大部分都在農村。另外，面廣量大的農村水利建設在向縱深推進。這些工程之所以能夠順利實施，很重要的一點，在于當?shù)厮ㄋ畡眨┱酒鸬搅酥匾膮f(xié)調、支撐作用。

三是在奉獻中樹立了新形象。基層水利（水務）站雖無公益性組織之名，卻行公益性組織之實。多年來，作為水利工作的最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站承擔著大量的具體事務。在服務農業(yè)灌溉、飲水安全、農田水利工程建設、水行政執(zhí)法、水利規(guī)費征收、工程管理、綜合經營、征地拆遷等繁重的事務中，充分發(fā)揮其聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的“政治”優(yōu)勢，親密接觸廣大農民群眾的“人緣”優(yōu)勢，具有一定水利業(yè)務本領的“技術”優(yōu)勢，做了大量卓有成效的工作，較好地發(fā)揮沖鋒隊、穩(wěn)定器、助推器的作用，樹立了基層水利職工不計名利、艱苦奮斗、默默奉獻的新形象，體現(xiàn)了新時期水利人的新價值。

三、存在問題

1.機制普遍不順

一是管理機制不順。多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站承擔了大量公益性基層水利發(fā)展任務，如抗旱防汛、農田水利基本建設、農村水利工程維護管理、水資源開發(fā)保護等。但是，地方政府沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站的公益性和經營性職能進行明確界定，沒有納入相應的編制管理，并采取相應的財政扶持政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站名不正、言不順，游離于公益性組織的體制之外。二是運行機制不順。由于水利（水務）站受所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和水行政主管部門的雙重領導，從事了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事務，以致水利功能遠遠沒有得到發(fā)揮?？梢哉f，不合理的管理體制與運行機制是制約水利站發(fā)展的最根本因素。從調查反饋情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站呼聲最高的就是希望解決體制機制的問題。

2.經費普遍緊張

雖然少數(shù)水利（水務）站實力較強，但從總體上看，由于長期以來沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站定性為公益性事業(yè)單位，按規(guī)定核定人員編制，將人員和事業(yè)經費納入縣區(qū)級財政預算，財政對水利（水務）站的投入幾乎為零，水利（水務）站運行經費非常緊張。特別是農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力進一步加大，根本無力顧及水利（水務）站。目前，連云港市水利（水務）站經費來源主要靠水費、綜合經營、承接部分工程。從水費方面看，第四步水價改革以來，特別是農業(yè)稅取消后，國家對農民發(fā)放各項農業(yè)補貼，農戶對繳納水費有抵觸情緒，水費收繳情況欠佳，大部分地區(qū)水費收繳仍依靠地方政府和村里的支持，水費還存在不同程度的搭車和截留現(xiàn)象，影響了水利（水務）站的水費返還收入。從綜合經營看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)河堤馬道歸鎮(zhèn)農經中心管理，水利部門建好的泵站交給村委會管理，僅有的河道灘地、河堤馬道等水利工程用地還時常被村委會發(fā)包給農民，綜合經營收入也很不穩(wěn)定，有的甚至寅吃卯糧。從承接工程方面看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站沒有工程施工企業(yè)資質，不能直接參與工程投標，無法平等參與市場競爭，只能通過其他方式參與，中標后利潤收入也低了很多。以東海縣為例，全縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個，獨立設站的水務站22個 （含李埝林場水務站），收支缺口180.3萬元,致使有些職工只發(fā)部分工資，養(yǎng)老金、醫(yī)療保險不能按時交納，全縣水務站職工住房公積金至今還是空白。

3.人才普遍缺乏

全市水利（水務）站人員總數(shù)不少，但水利專業(yè)人才缺乏，在很大程度上形成了“有人無事干，有事無人干”的現(xiàn)象。一是技術結構不合理。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站人員學歷低，專業(yè)技術人員少，技術力量薄弱。特別是近年來，農村水利建設投入成倍增長，工程建設任務繁重，專業(yè)技術人員不足問題更為突出，給工程建設和管理帶來很大影響。另外，一些縣區(qū)把退伍軍人等非水利專業(yè)人員安置在水利（水務）站，無法有效開展業(yè)務工作。二是年齡結構不合理。由于經費嚴重不足，職工收入較低，工作條件極為艱苦，造成了基層水利（水務）隊伍的人員“出不來、用不上、引不進、留不住”，特別是年輕人在基層待不住。目前，全市大部分水利 （水務）站以50歲以上人員為主。贛榆縣黑林鎮(zhèn)水利站現(xiàn)在共有在編在崗職工13人，退休職工就達5人。這一狀況如不改變，再過三五年，基層水利管理將后繼無人。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站目前的狀況，與新時期水利發(fā)展要求相比，存在很大差距，情況令人擔憂，必須引起高度重視。

四、對策措施

1.走資源整合的發(fā)展路子

（1）優(yōu)化空間布局

目前，水利（水務）站基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行設置。由于可依托的資源不一樣，造成水利（水務）站經營狀況兩極分化。應從實際出發(fā)，以效益為中心，以規(guī)劃為指導，加強機構整合。本著“減少數(shù)量、注重質量、提升效能”的原則，以縣區(qū)為單位，積極開展新一輪水利（水務）站建設規(guī)劃，切實優(yōu)化空間布局。第一，以縣為單位，根據(jù)水利工程狀況、水土資源狀況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）進行重新整合，優(yōu)化設置；第二，以區(qū)域為單位，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站與水庫、堤防、灌區(qū)、水閘、泵站管理所合并重組，真正變分散布局為集中布局，集中優(yōu)勢，握緊“拳頭”，更好地發(fā)揮水利（水務）站功能。

（2）推動資源共享

以縣域為單位，加強技術人員、機械設備整合，做到資源共享，優(yōu)勢互補，互通有無，積極參與各類工程項目投標，通過承接大量的工程靠創(chuàng)收來發(fā)展壯大水利站的經濟。

（3）加強資金渠道整合

考慮從市縣兩級入手，自上而下地將農業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、扶貧資金、農林水專項資金等涉農資金整合使用，按水利總體規(guī)劃布局，集中連片進行山水田林路綜合治理。鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站立足自身條件和優(yōu)勢，積極參與項目的爭取，拓寬增收渠道。

2.走以人為本的發(fā)展路子

（1）加強人員培訓

改變一般的學歷提升式的培訓方式，把著眼點放在增強基層工作能力上。從實際需要出發(fā)，健全培訓機制，創(chuàng)新培訓方式，做到以封閉培訓為手段，以業(yè)務知識為重點，進一步加大水利（水務）站工作人員的培訓力度，并輔以考試，做到持證上崗。同時，堅持注重實踐，結合各類水利工程建設，著力增強基層人員實際工作能力。從2011年起，計劃用兩年左右時間，與河海大學合作，將所有的水利（水務）站長輪訓一遍。

（2）加強人才引進

針對基層水利專業(yè)人員缺乏的實情，進一步研究制定政策措施，吸引、鼓勵大中專院校畢業(yè)生到基層水利（水務）站工作，逐步優(yōu)化基層水利隊伍人員結構和整體素質，逐步建立起一支技能型、管理型、服務型的基層水利職工隊伍。根據(jù)全市水利發(fā)展需要，積極搭建適宜基層水利人才成長發(fā)展環(huán)境、工作環(huán)境、生活環(huán)境和文化環(huán)境，努力留住人才。

（3）加強基層黨組織建設

深入開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動，推進學習型組織、黨建示范點建設，改進基層黨組織的思想政治工作，積極健全黨建工作長效機制，做到內強素質、外樹形象。

3.走多元推動的發(fā)展路子

（1）明確機構職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站，是水利行業(yè)最基層的單位。各項水利事務的落腳點就在基層水利（水務）站上。因此，應按照水利工作的特性，明確其公共管理的職能為：防汛防旱，水資源管理，鄉(xiāng)以下村莊河塘整治，飲用水水源地保護，農村新建水廠管理，水行政執(zhí)法，水費、水資源費、河道堤防占用費的收繳，小型農田水利設施的管護與維修，小型水庫、塘壩的管理等12項職能。鼓勵基層水利（水務）加強聯(lián)合，成立維修養(yǎng)護隊伍，施工隊伍，承接農業(yè)開發(fā)、飲水安全、河道疏浚等小型水利工程。

（2）理順體制機制

抓住新一輪水利發(fā)展改革契機，促進縣區(qū)積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站體制改革。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站公益性性質，將其作為縣級水行政主管部門的派出機構，實行垂直領導。核定人員編制，推動在編人員的工資全額納入縣級財政預算，加強財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利（水務）站的經費保障力度。同時，強化水利（水務）站內部管理，實行崗位責任制和全員聘用制，調動人員工作積極性，更好地履行各項工作職責。

（3）制定建設方案

針對全市水利（水務）站的現(xiàn)狀，編制水利（水務）站達標建設方案，促其努力做到“五有五化”。五有：有辦公場所，有機構編制，有專業(yè)技術人員，有交通工具，有經費保障；五化：各項收費標準化，工程管理規(guī)范化，執(zhí)法行為合法化，考核培訓制度化，檢查監(jiān)督經?；?。

（4）加大考核力度

2011年，連云港市將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（水務）水利站建設納入市對縣的目標考核內容，制定出臺了專門考核辦法，加大考核力度，依據(jù)考核情況，確定優(yōu)秀水利（水務）站，實行以獎代補，真正調動基層的積極性。