劉 寧

(水利部，北京100053)

城市水土保持生態(tài)建設(shè)專業(yè)委員會(簡稱城市水土保持專委會)是中國水土保持學會第14個專業(yè)委員會，它的成立是我國水土保持事業(yè)的一件大事，標志著城市水土保持工作進入了一個嶄新的階段。

城市水土保持的提出，要追溯到20世紀90年代。隨著改革開放的不斷深入、城市化進程的加快和經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，大量城市基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)建設(shè)項目動工建設(shè)，在實施過程中，很多建設(shè)單位忽視水土保持工作，大量破壞地貌植被和原有水系，山體裸露，渣土亂棄，水土流失嚴重，城市生態(tài)遭到嚴重破壞，市民生活受到嚴重影響，城市發(fā)展受到嚴重制約。走在全國改革開放前沿的深圳市，1995年水土流失面積共184.99 km2，其中80%都在開發(fā)區(qū)內(nèi)，布吉河中游因房地產(chǎn)開發(fā)年土壤侵蝕模數(shù)高達6萬t/km2，河道淤塞嚴重，1993年9月26日一場20年一遇的降雨，深圳河洪水泛濫，直接經(jīng)濟損失達14億元，中央電視臺《焦點訪談》欄目為此作了“警惕城市水土流失”的專題報道。太原市郊區(qū)因在開發(fā)建設(shè)中忽視水土保持，導致水土流失量驟增4倍，1996年8月的一場暴雨，造成太原市區(qū)洪水泛濫、街道泥沙嚴重淤積，直接經(jīng)濟損失達2.68億元，《人民日報》為此發(fā)表了“水土流失進城了”的專題評論。

一系列城市水土流失造成較大危害的現(xiàn)象，引起了各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注。水利部高度重視并開展了大量的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市開發(fā)建設(shè)活動會造成嚴重水土流失，是我國現(xiàn)代化建設(shè)進程中出現(xiàn)的帶有普遍性的新問題，嚴重制約了城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。針對這一情況，水利部于1995年在深圳市召開座談會，邀請深圳、大連、青島、寧波等城市的代表，專題研究城市水土保持問題。座談會后，明確把城市水土保持作為今后一段時期水土保持工作的一項重要內(nèi)容，在全國范圍內(nèi)開展試點示范，探索辦法，總結(jié)經(jīng)驗，并逐步明確了城市水土保持的內(nèi)容就是以城市規(guī)劃區(qū)為工作范圍，以預防和治理城市水土流失為任務(wù)，以促進城市生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標。

1 城市水土保持工作取得了顯著成效

一是拓寬了水土保持工作領(lǐng)域。開展城市水土保持工作，把水土保持的工作范圍從農(nóng)村，從山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)，擴展到了城市，擴展到了其他容易產(chǎn)生水土流失的區(qū)域。管理對象從鐵路、公路、水工程、電力、礦山建設(shè)項目，擴展到了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)項目以及取土挖沙等容易產(chǎn)生水土流失的項目。

二是建成了一批城市生態(tài)景觀。各地在城市水土保持工作中，以防治城市水土流失、建設(shè)和諧人居環(huán)境為目標，以城市水系、公園綠地、城市道路、生活小區(qū)等為重點，建設(shè)了一批城市生態(tài)景觀，賦予了城市新的內(nèi)涵。湖北省黃岡市黃州區(qū)實施的長江堤防建設(shè)項目，堤內(nèi)邊坡種植草皮50萬m2，堤面種植防浪林木13萬株，把大堤建成了市民的休閑場所，成為黃州古城的一道亮麗風景線。河北省承德市把新老旅游區(qū)的水土保持與綠化美化、濕地水面建設(shè)、古建筑群的修復保護結(jié)合，把武烈河建成山水相映、環(huán)境優(yōu)美、景色宜人的旅游窗口。大連市建成中南路水土保持一條街，成為城市水土保持樣板工程。

三是控制了城市建設(shè)中的水土流失。各地強化對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理，按照水土保持“三同時”制度要求，實施水土流失治理工程，加強對裸巖裸地治理，增加降水入滲、提高林草覆蓋率，減少地表徑流量，有效控制了城市水土流失。據(jù)統(tǒng)計，全國第二批30個試點城市，大力實行水土保持方案制度，對開山采石、取土挖沙等活動嚴格監(jiān)管，“三同時”制度落實率達到95%以上，累計投入水土保持資金16億元，治理水土流失面積1 200 km2，市區(qū)人均公共綠地達到12 m2，城市水系綠化率達到85%以上，年土壤侵蝕量降低了一半多。

四是提高了公眾的水土保持意識。通過長期有效的宣傳，社會公眾的水土保持意識和法制觀念普遍增強。具體表現(xiàn)在“三多兩少”，即社會各方面關(guān)心、重視、支持和參與水土保持的多了，開發(fā)建設(shè)單位和個人能夠依法履行防治責任的多了，部門、行業(yè)圍繞水土流失防治協(xié)作配合的多了，社會各界的阻力、干擾少了，嚴重違法違規(guī)案件少了。城市開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報率、實施率、水土保持設(shè)施驗收率、水土保持補償費征收率逐年提高。

2 各地在城市水土保持工作實踐中探索出的好做法

第一，抓試點示范，探索城市水土保持工作思路。一是廣泛開展試點。按照開展試點、樹立樣板、典型引路、示范帶動的工作思路，1997年水利部在深圳等10個城市開展了城市水土保持試點工作，制定了城市水土保持工作試點方案，明確了工作目標。2000年，又在承德等30個城市開展了第二批城市水土保持試點工作。通過試點，摸清了城市水土流失現(xiàn)狀，探索了因地制宜的防治措施，總結(jié)了行之有效的經(jīng)驗。二是嚴格驗收管理。水利部根據(jù)城市水土保持的重點內(nèi)容，制定了全國城市水土保持試點的驗收范圍和標準，嚴格對各試點城市進行驗收，兩批試點城市中的36個城市通過了驗收，被命名為全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范城市。三是創(chuàng)新工作思路。根據(jù)城市水土保持工作進展，水利部制定了城市水土保持工作要求和驗收條件，創(chuàng)建了水土保持示范城市申報制度，掀起了創(chuàng)建水土保持示范城市的工作熱潮。2006年，水利部命名了天津市薊縣城區(qū)等第三批18個水土保持示范城市。至此，已有54個城市被水利部命名為全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范城市。

第二，抓規(guī)劃統(tǒng)籌，明確城市水土保持任務(wù)與要求。一是做好城市水土保持規(guī)劃。根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃的要求，在全面調(diào)查城市水土流失現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究制定城市水土保持總體規(guī)劃，明確城市水土保持工作的任務(wù)與要求，統(tǒng)籌安排各項工作，經(jīng)同級人民政府批準后，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，有目的、有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進。二是加強對相關(guān)生產(chǎn)建設(shè)活動的指導。按照城市水土保持規(guī)劃，對交通、能源、城鎮(zhèn)、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)規(guī)劃提出水土保持要求。

第三，抓制度建設(shè)，創(chuàng)新城市水土保持管理機制。一是堅持人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導制度。由人民政府統(tǒng)一部署各項城市水土保持工作，批準水土保持規(guī)劃并納入本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，建立完善政府水土保持目標考核制度。二是建立職能部門分工協(xié)作制度。通過成立城市水土保持委員會等機構(gòu)，協(xié)調(diào)各職能部門根據(jù)水土保持規(guī)劃的總體要求，各司其職，分工合作，共同搞好城市水土保持工作。三是完善相關(guān)水土保持管理制度。通過出臺地方性水土保持法規(guī)和規(guī)范性文件，進一步細化水土保持法有關(guān)管理規(guī)定，增強了針對性和可操作性。深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》，南昌市頒布了第一部地方性法規(guī)《南昌市城市水土保持條例》，形成了“政府領(lǐng)導負總責，部門協(xié)作為支撐，法規(guī)建設(shè)作保障，水保隊伍抓落實”的水土保持聯(lián)動新機制。

第四，抓重點區(qū)域，建設(shè)城市水土保持生態(tài)景觀。各地在城市水土保持實踐中，把城市水系、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、裸巖裸地、房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)、城市周邊等水土流失嚴重的區(qū)域、生態(tài)脆弱容易發(fā)生水土流失的區(qū)域和水土流失對生態(tài)影響較大的區(qū)域作為重點區(qū)域，針對城市水系，重在整治和提高水系綠化指數(shù)、城市雨洪調(diào)蓄能力;針對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，重在強化水土保持“三同時”管理，落實水土保持措施;針對生產(chǎn)建設(shè)項目遺留的裸巖裸地，重在恢復地貌植被，嚴格控制開山采石活動;針對房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)，重在增加城市綠地，建設(shè)生態(tài)、和諧的人居環(huán)境;針對城市周邊，重在提高城市生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能。

第五，抓監(jiān)督執(zhí)法，增強城市水土保持監(jiān)管力度。城市水土保持工作的核心是監(jiān)督執(zhí)法，即規(guī)范城市開發(fā)建設(shè)行為，落實水土保持“三同時”制度，控制城市水土流失。各地采取多種措施，強化城市水土保持監(jiān)督執(zhí)法，做到敢于執(zhí)法、嚴于執(zhí)法、善于執(zhí)法，及時查處各類案件，遏制新的人為水土流失。一是注重典型案件突破。浙江省湖州市以開展“水沖石礦”整治為重點，關(guān)停28家采石礦，加強了對城市周邊開山采石的執(zhí)法力度。二是注重發(fā)揮人大作用。陜西省延安市通過市人大組織水土保持執(zhí)法檢查，查處違法案件138起，樹立了水土保持權(quán)威。三是注重部門聯(lián)合協(xié)作。山東省煙臺市狠抓“三權(quán)”落實，水利局聯(lián)合計劃、國土、環(huán)保等有關(guān)部門，嚴把水土保持方案審批關(guān)，做到水土保持申報、審批、收費、監(jiān)督檢查、驗收“一條龍”管理，并將水土保持監(jiān)督執(zhí)法納入了“110社會聯(lián)動”服務(wù)體系。四是注重輿論監(jiān)督導向。深圳市定期將違法動土項目在深圳都市頻道、深圳特區(qū)報等多家媒體曝光，限期改正，對造成水土流失的相關(guān)責任方進行處理，遏制違法動土行為。

3 當前和今后一段時期的主要工作

總體來說，經(jīng)過10多年的推進，城市水土保持工作對防治城市規(guī)劃范圍內(nèi)的水土流失、建設(shè)優(yōu)美城市生態(tài)環(huán)境、保障城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，我們也應該看到，目前城市水土保持工作還沒有全面推開，部分地方還存在對這項工作重要性認識不足、工作思路不清的問題。當前和今后一段時期是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴大、數(shù)量不斷增加，將帶動公路、鐵路、城鎮(zhèn)、水利、能源開發(fā)等眾多基礎(chǔ)設(shè)施動工建設(shè)，大規(guī)模占用土地、擾動地表，以及棄土、棄渣，人為水土流失防治形勢嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，僅“十五”期間，全國生產(chǎn)建設(shè)項目擾動地表總面積5.53萬km2，主要發(fā)生在城市及城市周邊，產(chǎn)生棄土棄渣量高達92.1億t。到2015年，全國城鎮(zhèn)化率將達到51%，城市新增建設(shè)用地將持續(xù)增長，生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失的防治任務(wù)將更加艱巨。

為有效防治城市水土流失，維護和改善城市生態(tài)環(huán)境，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)又好又快發(fā)展，當前和今后一段時期，要著力做好以下工作。

第一，提高認識，深刻領(lǐng)會搞好城市水土保持工作的重要意義。城市水土保持是維護和改善城市生態(tài)環(huán)境的重要手段，是實現(xiàn)城市人與自然和諧的重要基礎(chǔ)，是促進城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。黨的十七大提出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略部署，水土保持作為重要的組成部分，得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。2011年的中央一號文件和中央水利工作會議，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局，對水利和水土保持工作做了全面部署，明確要求加強水土保持工作、強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理、加快重點區(qū)域水土流失治理步伐。新水土保持法的頒布實施，進一步強化了水土流失預防監(jiān)督和管理，為做好城市水土保持工作提供了堅強有力的法律武器。各地要把城市水土保持工作作為水利、水土保持工作的重要內(nèi)容，列入議事日程，精心組織，大力推進。

第二，扎實工作，繼續(xù)夯實城市水土保持工作基礎(chǔ)。一是強化制度保障。要根據(jù)水土保持法和相關(guān)法律法規(guī)的要求，研究制定符合實際、針對性強、便于操作的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，全面規(guī)范城市水土保持工作。二是強化隊伍建設(shè)。要結(jié)合全國監(jiān)督管理能力建設(shè)活動要求，采取多種形式，不斷提升城市水土保持監(jiān)督管理人員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)意識，著力打造一支勤政、高效、務(wù)實的監(jiān)督管理隊伍。要開展不同層次的業(yè)務(wù)培訓和技術(shù)交流，努力培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬、精干高效、作風優(yōu)良的技術(shù)支撐隊伍，全面提高水土保持方案編制、設(shè)計、施工、監(jiān)測、監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)水平。三是強化協(xié)調(diào)機制。要加強對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，充分發(fā)揮水土保持委員會和其他協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，積極協(xié)調(diào)城建、國土、環(huán)保、園林綠化等部門，在城市水土保持規(guī)劃的統(tǒng)籌下，做好城市水土流失防治工作。四是強化基礎(chǔ)工作。按照全國水土保持普查的總體部署，全力做好城市水土流失普查工作，摸清城市水土流失現(xiàn)狀。進一步加強動態(tài)監(jiān)測，掌握變化趨勢，制定相關(guān)規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，指導城市水土流失的預防和治理工作。建立城市生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫，為開展監(jiān)督管理工作提供支持。

第三，多措并舉，全面落實水土保持“三同時”制度。一要嚴格行政許可。切實把好水土保持方案審批關(guān)和水土保持設(shè)施驗收關(guān)，力爭到2015年，將水土保持方案審批率和水土保持設(shè)施驗收率分別提高到95%和90%以上。二要強化監(jiān)督檢查。尤其是要加強現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對在建生產(chǎn)建設(shè)項目每年至少監(jiān)督檢查一次，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。三要推進行政處罰。根據(jù)水土保持法及相關(guān)法律規(guī)定，加大對違法行為的處罰力度，強化對違法單位和相關(guān)責任人員的責任追究，提高水土保持違法成本，有效遏制人為水土流失。四要規(guī)范行政管理。各級水土保持部門要嚴格按照法律規(guī)定和執(zhí)法程序辦事，主動接受社會監(jiān)督，全面推進依法行政、依法決策、依法管理。五要突出監(jiān)管重點。要加大對城市開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重點區(qū)域以及公路、鐵路、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等重點項目的水土保持管理，督促生產(chǎn)建設(shè)單位做好水土保持工作。

第四，全力以赴，著力加快水土流失治理進度。一要加快城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)水土流失的治理進度。充分發(fā)揮政府的主導作用，堅持科學規(guī)劃、突出重點，探索和總結(jié)適合本地自然條件的措施體系，多渠道籌措資金，加大投入力度。力爭到2015年，初步治理城區(qū)范圍及城鄉(xiāng)結(jié)合部的水土流失;到2020年，水土流失治理程度達到70%以上，生態(tài)環(huán)境大為改觀。二要加大遺留跡地的整治力度。對城區(qū)及周邊采礦、取土、采石后的遺留跡地、“青山掛白”等遺留問題進行深入調(diào)查，提出治理方案和分期目標，力爭用5年時間使其基本得到治理。三要加強城市水源地的保護。大力推進生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，構(gòu)建水土保持“三道防線”，把防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境與水源區(qū)保護、面源污染控制有機結(jié)合，保障城市飲水安全。

第五，以人為本，積極創(chuàng)建水土保持生態(tài)文明城市。各地要根據(jù)水利部開展國家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建活動的要求，積極開展水土保持生態(tài)文明城市創(chuàng)建工作。一要大力開展城市水系、河道的綜合整治。依據(jù)城市對水系、河道的多種功能定位，充分考慮防洪排澇、景觀建設(shè)需求，做好濕地保護、河道疏浚、堤岸邊坡綠化防護等水土保持工作。二要著力改善生活小區(qū)的人居環(huán)境。增加城市綠地和植被覆蓋，恢復和改善城市自然生態(tài)系統(tǒng)，推動宜居城市建設(shè)。三要對有關(guān)行業(yè)規(guī)劃提出水土保持要求。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃提出水土保持要求，從源頭上把好水土流失防治關(guān)。四要積極探索城市建設(shè)渣土利用、揚塵控制、雨洪利用等的新方法。

第六，開拓創(chuàng)新，不斷引入新理念、新技術(shù)、新工藝。一要積極引入新理念。要把“人與自然和諧”、“可持續(xù)發(fā)展”、“以人為本”作為核心理念，貫穿城市水土保持工作的始終和各個方面，牢固樹立保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的觀念，不斷實現(xiàn)水土保持防治措施配置的新發(fā)展和新突破。二要大力推廣新技術(shù)。要有超前意識，善于應用電子信息、地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)，建立水土保持數(shù)據(jù)庫，不斷提高城市水土保持工作的現(xiàn)代化水平。三要大膽采用新工藝。要開動腦筋，積極采用透水鋪裝、植物護坡等費用省、見效快、作用持久的施工工藝，增強城市水土流失防治的效果。

第七，強化宣傳，努力營造城市水土保持良好氛圍。要緊密結(jié)合水土保持國策宣傳教育活動，認真謀劃，精心組織，抓好宣傳工作。一要選擇好宣傳對象。宣傳工作要進機關(guān)、進部門、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)，擴大宣傳工作的普及面。二要準備好宣傳內(nèi)容。不僅要宣傳水土流失的危害、水土保持法律法規(guī)的要求，還要宣傳水土流失防治方法、水土保持先進典型，拓展宣傳深度，要讓公眾不僅知道做什么，還要讓他們知道怎么做。三要利用好宣傳形式。不僅要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等常規(guī)方式，還要利用專題講座、知識競賽、有獎?wù)魑摹⑿麄鳟媰?、公益廣告、手機短信、課外讀本等新穎方式，提高宣傳效果。四要把握好宣傳時間。要圍繞水土保持法頒布實施紀念日等重點時間段，結(jié)合其他重大事件紀念時間，推進水土保持宣傳日、周、月活動，全方位、多角度宣傳報道，努力在全社會營造關(guān)心、重視、支持城市水土保持工作的良好氛圍。

4 城市水土保持生態(tài)建設(shè)專業(yè)委員會應做好的工作

作為聯(lián)系政府部門和廣大科技工作者的橋梁和紐帶，城市水土保持專委會要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全力做好以下工作:

一要積極搭建平臺，廣泛開展學術(shù)交流活動。要加強與水土保持政府管理部門的聯(lián)系，搭建學術(shù)交流平臺，緊密圍繞城市水土保持工作的需求以及熱點、難點問題，舉辦常規(guī)性學術(shù)交流和前瞻性學術(shù)探討，及時跟蹤掌握國內(nèi)外城市水土保持最新進展，促進知識更新和技術(shù)換代，不斷提高城市水土保持科技水平。

二要充分發(fā)揮優(yōu)勢，促進科技成果轉(zhuǎn)化。要利用專業(yè)技術(shù)和信息優(yōu)勢，加強科技資源共享，促進產(chǎn)學研結(jié)合，建立重大課題聯(lián)合攻關(guān)機制，開展城市水土保持重大問題和關(guān)鍵技術(shù)的研究，促進研究成果社會化。不斷推動科技創(chuàng)新，引導科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

三要提供智力支持，推動水土保持科學決策。專委會要充分發(fā)揮會員的專業(yè)特長，積極參與城市水土保持重大決策制定和重大戰(zhàn)略問題研究工作，為政府決策提供科學依據(jù)和技術(shù)支撐，充分發(fā)揮決策咨詢作用，促進決策科學化、民主化。

四要創(chuàng)新工作方式，做好服務(wù)工作。專委會要開展多種形式、不同層次、各具特色的活動，廣泛吸引科技人員參與。要加強與會員的聯(lián)系，了解和分析會員的需求，反映會員的意見和要求，維護科學技術(shù)工作者的合法權(quán)益。要通過培訓、研討、咨詢、辦刊等方式，提高會員的學術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力。表彰獎勵優(yōu)秀科技工作者，向社會舉薦人才。