蔣巨峰

(四川省人民政府，四川成都610041)

1 “十一五”期間長江流域水土保持工作成效

“十一五”期間，在黨中央、國務院的正確領導下，在國家發(fā)展改革委、水利部等中央部委的大力支持下，長江流域各級政府和水行政主管部門緊緊抓住國家加強生態(tài)建設的歷史機遇，以科學發(fā)展觀為指導，努力實踐可持續(xù)發(fā)展的治水思路，扎實工作，開拓進取，水土保持工作取得新的進展。

1.1 重點治理成效顯著

5年來，流域各地在穩(wěn)步推進“長治”工程、中央預算內(nèi)資金水土保持項目和農(nóng)發(fā)水土保持項目的基礎上，先后啟動實施了云貴鄂渝水土保持世行貸款項目、丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程、巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理試點等國家水土保持重點工程，實施范圍覆蓋了流域18個省(區(qū)、市)的330個縣。據(jù)統(tǒng)計，5年共治理水土流失面積4萬km2，國家累計投入資金47億元，治理面積和國家投資分別比“十五”期間增加了15%和50%。截至“十一五”末，全流域水土流失治理面積已達到30萬km2，國家重點工程在治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展地方經(jīng)濟、促進脫貧致富等方面發(fā)揮了突出作用。經(jīng)過20多年的連續(xù)治理，長江上游水土流失嚴重的“四大片”水土流失面積減少了40%，強烈以上水土流失面積的比例由治理前的40%下降到目前的27%，年均減少土壤侵蝕量2億多t;荒山荒坡面積減少了70%，林草覆蓋率提高了30%以上;實施綜合治理后的小流域人均基本農(nóng)田達到了1～1.5畝(1畝=1/15 hm2，下同)，農(nóng)民人均純收入比未治理區(qū)提高了30% ～50%，累計增產(chǎn)糧食超過30億kg，1 000多萬人解決了溫飽問題，走上了致富道路。長江流域已實現(xiàn)了水土流失面積由增到減、生態(tài)環(huán)境總體向好的歷史性轉變。

1.2 監(jiān)督管理實現(xiàn)突破

5年來，流域各地認真貫徹實施水土保持法，以落實生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度為重點，嚴格管理、依法行政，開創(chuàng)了水土保持監(jiān)督管理新局面。以《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》出臺為代表，各地先后出臺了水土保持配套法規(guī)文件600多個，水土保持法規(guī)體系不斷完善;以全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動為契機，流域各省對各類生產(chǎn)建設項目開展監(jiān)督執(zhí)法檢查1.7萬次，下發(fā)整改通知書1.1萬份，查處違法項目8 000多個?！笆晃濉逼陂g，流域共有2.9萬個生產(chǎn)建設項目編報了水土保持方案，9 000多個項目開展了水土保持設施專項驗收，方案申報率和專項設施驗收率較“十五”期間分別提高了30和20百分點;流域各省征收水土保持補償費累計達到15億元，是“十五”期間的3倍多;積極開展水土保持生態(tài)補償機制研究，在208個縣開展了監(jiān)督管理能力建設;渝懷鐵路等38個生產(chǎn)建設項目被水利部命名為水土保持示范工程。

1.3 生態(tài)修復快速推進

5年來，各地在加強人工治理的同時，充分發(fā)揮長江流域光熱水氣資源優(yōu)勢，大力推進封禁治理和生態(tài)自我修復，啟動實施了長江源頭區(qū)水土保持預防保護二期工程，開展了“長治”生態(tài)修復工程和第二批全國水土保持生態(tài)修復縣試點工作，制定和完善了封禁管護的制度和辦法，劃定了封禁管護的范圍，加強了對現(xiàn)有植被的封禁管護。5年來，全流域累計實施生態(tài)修復、封禁保護面積6萬km2，水土流失防治步伐明顯加快。

1.4 監(jiān)測工作有序開展

5年來，依托全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡一、二期工程的實施，流域初步建成了由1個流域中心站、15個省級監(jiān)測總站、107個地級監(jiān)測分站、300多個監(jiān)測點組成的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡。各地制定了水土保持監(jiān)測規(guī)劃或實施方案，積極協(xié)調(diào)有關部門，落實水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡運行經(jīng)費及監(jiān)測工作專項經(jīng)費;利用“3S”技術，先后完成了金沙江下游、洞庭湖和鄱陽湖水系、三峽庫區(qū)、西南諸河怒江流域、四川岷江和沱江流域、“5·12”汶川地震災區(qū)、青海三江源區(qū)、西藏藏東橫斷山生態(tài)脆弱區(qū)等重點流域、重點區(qū)域的水土流失遙感調(diào)查，監(jiān)測面積覆蓋了110多萬km2;積極推動“長治”七期、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款、丹江口庫區(qū)及上游、石漠化綜合治理試點等國家水土保持重點工程和大型生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測工作，初步建立了流域和省級水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)庫;先后向社會發(fā)布流域和省級水土保持公報40余份，水土保持監(jiān)測預報工作開始步入制度化、規(guī)范化軌道。

1.5 基礎工作顯著加強

5年來，長江委組織有關省(區(qū)、市)水土保持部門先后編制完成了《長江流域綜合規(guī)劃》中的水土保持規(guī)劃、《南方崩崗防治規(guī)劃》、《三峽庫區(qū)水土保持規(guī)劃》、《丹江口庫區(qū)及上游水土保持規(guī)劃》(修訂本)等流域、區(qū)域和重點工程規(guī)劃;各省(區(qū)、市)圍繞本地國民經(jīng)濟發(fā)展總體目標和水土保持工作要求，分別編制完成了省級水土保持規(guī)劃和2009—2011年水土保持重點工程建設規(guī)劃、易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理專項規(guī)劃、革命老區(qū)水土保持規(guī)劃等一批專項規(guī)劃，由流域規(guī)劃、省級規(guī)劃、重點區(qū)域和重點項目規(guī)劃組成的流域水土保持規(guī)劃體系已初步形成，為國家宏觀決策和水土流失治理提供了依據(jù)。長江上游水土保持委員會辦公室和各地先后組織開展了水土保持與社會主義新農(nóng)村建設、“長治”工程20年建設成效、坡耕地水土流失及治理成效、水土保持工程防災減災作用等專題調(diào)研和水土保持生態(tài)補償機制、水土保持效益評價指標體系、南方崩崗調(diào)查及防治技術、生產(chǎn)建設項目水土保持防治技術等專題研究;成功舉辦了“長治”工程20年建設成效總結暨發(fā)展戰(zhàn)略研討會;協(xié)調(diào)配合中科院、水利部開展了“中國水土流失與生態(tài)安全(長江上游及西南地區(qū)和南方紅壤丘陵區(qū))綜合科學考察”;流域各省(區(qū)、市)共有17個科技示范園被水利部命名為全國水土保持科技示范園，《中國南方崩崗調(diào)查及防治技術研究》等多項研究成果分別獲得省、部級科技進步獎。

1.6 宣傳教育深入人心

5年來，流域各地以水土保持國策宣傳教育為重點，通過召開座談會、新聞發(fā)布會，邀請記者實地采訪，制作宣傳畫冊，水土保持進校園、進黨校等多種形式，深入、廣泛、持久地開展了水土保持法制宣傳教育。據(jù)不完全統(tǒng)計，流域各地“十一五”期間先后開展大規(guī)模宣傳活動近100次，在省級以上電視臺發(fā)布新聞報道80余條，組織編輯出版大型水土保持畫冊12本、報刊專版?？?0余期，發(fā)放宣傳手冊50余萬本，極大地增強了全社會的水土保持意識和法治觀念，營造了深入貫徹實施水土保持法的良好氛圍。

總結回顧“十一五”長江流域水土保持工作所取得的成就，我們深刻地體會到要做好水土保持工作，必須堅持預防為主、保護優(yōu)先的防治方針，始終把預防保護和監(jiān)督管理作為水土保持工作的重中之重，按照分區(qū)防治、分類指導的原則，堅持兩手抓、兩手硬，加快水土流失防治步伐;必須堅持走長江特色水土流失綜合防治之路，始終把改善民生、發(fā)展經(jīng)濟、合理利用水土資源作為水土保持工作的基本目標，以小流域為單元，以坡耕地治理和坡面水系調(diào)控為重點，山水林田路綜合治理，有效推進生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展;必須堅持流域管理和區(qū)域管理相結合，在各級水土保持委員會的領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮政府主導和部門協(xié)作的重要作用，上下聯(lián)動，通力協(xié)作，共同推動水土保持工作健康深入發(fā)展。

2 準確把握“十二五”長江流域水土保持工作面臨的新形勢

“十二五”是我國全面建設小康社會、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期，也是加快長江治理開發(fā)、推進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵時期。站在新的歷史起點上，水土保持生態(tài)建設面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

2.1 中央關于加快水利發(fā)展的戰(zhàn)略部署為水土保持帶來了新的發(fā)展機遇

2011年以來，中央先后出臺了一號文件、召開了水利工作會議，明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略定位，提出了水利改革發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略布局和措施。中央一號文件強調(diào)要把搞好水土保持和生態(tài)保護作為全面加快水利基礎設施建設的重要內(nèi)容，進一步加強長江上中游、黃河上中游、西南石漠化地區(qū)、東北黑土區(qū)等重點區(qū)域及山洪地質災害易發(fā)區(qū)的水土流失防治工作，大力開展生態(tài)清潔型小流域建設，建立健全水土保持補償制度，強化生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理;中央水利工作會議也將水土保持列入水利改革發(fā)展的六項重要任務之一，把水土流失綜合治理作為新形勢下四大治水方略之一。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的高度重視，為我們做好新時期水土保持工作指明了方向。我們要認真學習、深刻領會、全面貫徹落實中央對水利改革發(fā)展所作出的一系列重大決策部署，牢固樹立和深入落實科學發(fā)展觀，進一步增強責任感和使命感，抓住機遇，乘勢而上，努力完成好治理開發(fā)長江、促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的歷史使命。

2.2 新水土保持法的頒布實施為加快流域水土保持生態(tài)建設提供了堅實保障

2011年3月1日頒布實施的新水土保持法，是我國水土保持發(fā)展歷史上又一個新的里程碑，對新時期水土保持事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。新水土保持法進一步確立了各級政府的水土保持職責，強化了水行政主管部門的水土保持管理職能，規(guī)定了水土保持機構、人員對水土保持工作的監(jiān)督管理權限，明確了單位和個人預防和治理水土流失的法律義務;建立了政府水土保持目標責任和考核獎懲制度、水土保持補償費制度和生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測制度等;完善了水土保持規(guī)劃管理、水土保持方案審批、水土保持設施驗收和水土保持監(jiān)測公告等制度;強化了水土保持違法違規(guī)行為的法律責任。水土保持法的修訂實施，為更有效地保護和合理利用水土資源，改善生態(tài)環(huán)境，提高水土保持社會管理和公共服務能力，強化生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管，推進水土保持依法行政，提供了強有力的法律支撐。我們要深入貫徹落實新水土保持法，深刻領會和準確把握水土保持法的精神實質，依法保護水土資源與生態(tài)環(huán)境，切實抓好水土保持各項工作。

2.3 長江流域水土流失治理和水土保持生態(tài)建設任務依然艱巨

長江流域是我國水土流失面積和土壤侵蝕量最大的流域，長江流域水土保持生態(tài)建設與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，還存在不少突出矛盾和制約問題:第一，截至“十一五”末，長江流域仍然有近50萬km2的水土流失面積和1億多畝坡耕地沒有得到有效治理，特別在一些老少邊窮地區(qū)和偏遠山區(qū)，水土流失嚴重、生態(tài)和生存環(huán)境惡劣的局面還沒有得到根本改觀，流域水土流失防治進程與國家生態(tài)建設的總體目標差距很大;第二，水土資源開發(fā)與保護矛盾日益突出，人為水土流失現(xiàn)象依然存在，邊治理邊破壞的現(xiàn)象在個別地區(qū)和生產(chǎn)建設項目中還十分普遍，全社會的水土保持法制意識還有待進一步提高;第三，水土保持生態(tài)補償機制和水土流失治理投入長效機制尚未完全建立，水土保持發(fā)展后勁不足。面對這些制約流域生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的困難和問題，我們要進一步增強憂患意識、責任意識，堅定信心，迎難而上，落實責任，破解難題，推動長江流域水土保持工作取得新突破。

3 努力開創(chuàng)“十二五”長江流域水土保持工作新局面

根據(jù)新修編的《長江流域綜合規(guī)劃》和水利部提出的“十二五”全國水土保持工作目標和任務要求，“十二五”時期長江流域的水土保持工作總體要求是:以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設大局，深入貫徹落實中央一號文件和新水土保持法，全面做好水土保持預防監(jiān)督、綜合治理、生態(tài)修復、監(jiān)測評價等重點任務，建立和完善適應新形勢新要求的水土保持工作機制和工程建設管理機制，為建設流域生態(tài)文明和全面建設小康社會提供基礎支撐和生態(tài)安全保障。

3.1 今后5年長江流域的水土保持主要目標任務

3.1.1 全面強化預防監(jiān)督管理

基本建成流域各級水土保持配套法規(guī)體系;進一步強化流域生態(tài)脆弱區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山地災害易發(fā)區(qū)的預防保護工作;強化生產(chǎn)建設項目監(jiān)督管理，流域大中型生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度要基本得到落實，水土保持方案申報率達到80%以上，實施率達到90%以上，設施驗收率達到80%以上，人為水土流失得到有效控制。

3.1.2 切實加快水土流失治理

繼續(xù)推進長江源頭區(qū)和西南石漠化區(qū)、金沙江下游和嘉陵江上中游重點產(chǎn)沙區(qū)、三峽庫區(qū)和丹江口水庫及上游重要水庫水源區(qū)、洞庭湖和鄱陽湖湖區(qū)等流域上中游重點區(qū)域的水土流失防治;加快推動革命老區(qū)、南方崩崗水土流失區(qū)、山洪地質災害易發(fā)區(qū)的水土流失防治項目的實施。新增水土流失治理面積7.85萬km2，實施生態(tài)修復10萬km2;大力開展坡耕地治理和生態(tài)清潔型小流域建設，建成一批水土保持科技示范園區(qū)和示范工程。到“十二五”末，全流域70%的水土流失面積得到治理或生態(tài)修復，逐步實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。

3.1.3 有序推動水土保持監(jiān)測預報

全面完成第四次水土保持普查任務，繼續(xù)開展重點支流、重點區(qū)域、重點工程和生產(chǎn)建設項目水土流失動態(tài)監(jiān)測，完成全流域水土流失本底監(jiān)測和水土保持數(shù)據(jù)庫建設;實現(xiàn)水土保持公告規(guī)范化、制度化和水土保持監(jiān)測成果信息化管理，全面提升流域水土保持信息化水平。

3.1.4 初步建成水土保持支撐體系

建立和完善流域水土保持規(guī)劃體系，完成各省(區(qū)、市)水土保持規(guī)劃和相關專項規(guī)劃;建立和完善流域水土保持科技協(xié)作機制，開展流域跨省、跨區(qū)域重大水土保持項目技術協(xié)作和科技攻關，完成一批技術含量高、創(chuàng)新能力強的科研成果;加強水土保持科技示范和推廣工作，推進實用技術、高新技術和水土保持數(shù)字化技術的應用，全面提升流域水土保持科技水平。

3.2 當前及今后一段時期要重點抓好的工作

3.2.1 加強領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進流域水土保持生態(tài)建設

加強水土保持工作，有效保護和合理利用水土資源，是關系中華民族生存和發(fā)展的長遠大計，是法律賦予各級政府的重要責任。各地要按照新水土保持法的要求，將水土保持工作列入各級政府的重要議事日程，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強領導，統(tǒng)籌安排;要建立健全地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，將防治水土流失、維系優(yōu)良生態(tài)作為政府績效評估和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價的重要內(nèi)容;要把水土保持生態(tài)建設納入公共財政框架，落實經(jīng)費投入，積極探索建立水土保持生態(tài)補償機制，引導單位和個人參與水土流失治理，多渠道集資，加大水土保持投入;要充分發(fā)揮各級水土保持委員會的作用，調(diào)動發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等相關部門的力量，在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的指導下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關生態(tài)建設項目，共同治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。各級水行政主管部門要按照新水土保持法賦予的職責，依法行政，當好政府決策的參謀，確保“十二五”流域水土保持各項工作目標如期實現(xiàn)。

3.2.2 科學規(guī)劃，為流域水土流失防治奠定基礎

水土保持規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，是依法加強水土保持管理的重要依據(jù)，是指導水土保持工作的綱領性文件。各地要站在促進區(qū)域經(jīng)濟科學發(fā)展、和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度，加強對規(guī)劃編制工作的組織領導。規(guī)劃編制要緊緊圍繞全面建設小康社會奮斗目標，把控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展作為水土保持工作的根本任務，以有利于推動科學發(fā)展、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、保障和改善民生、促進水土資源可持續(xù)利用、提高水利社會管理和公共服務能力為出發(fā)點，突出在流域兩大生態(tài)脆弱區(qū)(長江源頭和西南石漠化地區(qū))、“兩大產(chǎn)沙區(qū)”(金沙江下游和嘉陵江上游地區(qū))、“兩大庫區(qū)”(三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及上游)、“兩大湖區(qū)”(洞庭湖和鄱陽湖區(qū))和水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)富集區(qū)、國家重大項目生產(chǎn)建設區(qū)等水土流失易發(fā)區(qū)、潛在危害區(qū)，科學布設預防保護、重點治理、生態(tài)修復和監(jiān)督管理等水土保持防治措施，最大限度地保護和利用水土資源;水土保持規(guī)劃要注重與相關生態(tài)建設規(guī)劃銜接，加強與相關部門協(xié)調(diào)并充分征求各方面的意見和建議，要盡早將編制完成的水土保持規(guī)劃報送同級人民政府批準實施。

3.2.3 強化監(jiān)督，全面落實水土保持“三同時”制度

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各類生產(chǎn)建設項目規(guī)模與數(shù)量日益擴大，加強生產(chǎn)建設項目水土保持預防監(jiān)督、保護生態(tài)環(huán)境已成為貫徹實施新水土保持法的關鍵環(huán)節(jié)和重點工作。各地要深入貫徹落實預防為主、保護優(yōu)先的水土保持工作方針，嚴格生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批和監(jiān)督執(zhí)法檢查，切實落實在水土流失嚴重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)限制和禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設活動的規(guī)定，從嚴控制重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山地災害易發(fā)區(qū)等區(qū)域的開發(fā)建設活動;各級水土保持部門要全面貫徹新水土保持法的各項規(guī)定，充分履行職能，強化監(jiān)督管理，對流域內(nèi)在建的大型生產(chǎn)建設項目進行全面監(jiān)督檢查，有效規(guī)范建設單位的水土保持行為，推動水土保持“三同時”制度的落實;要嚴格查處違法行為，加大對違法行為的處罰力度，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，推動水土流失防治由事后治理向事前保護的根本性轉變，為國家水土資源安全和流域生態(tài)安全保駕護航。

3.2.4 加快治理，扎實推進國家重點工程建設

當前，流域正在實施的國家水土保持生態(tài)建設項目包括云貴鄂渝水土保持世行貸款項目、丹江口庫區(qū)及上游水土保持項目、農(nóng)發(fā)水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理試點工程、中央預算內(nèi)資金水土保持項目等，抓好這一批建設規(guī)模大、投資力度大的國家水土保持重點工程的實施，不僅是加快“十二五”流域水土流失治理的重要舉措，也是流域各級政府和水土保持部門義不容辭的責任。各地要加強組織領導，建立健全目標責任制，強化監(jiān)督檢查和技術指導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落實任務和資金，做好與相關生態(tài)建設和水利建設項目的銜接配合，提高治理效益，確保各項國家水土保持重點工程順利實施;要以解決民生問題為切入點，在工程建設中立足改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，著力培育新的經(jīng)濟增長點，有效促進農(nóng)民增收和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展;要針對農(nóng)村“兩工”取消后水土保持工程建設投工投勞數(shù)量顯著減少、建設和管護難等新問題，創(chuàng)新工程建設和管理機制，通過出臺優(yōu)惠政策、制定獎懲措施，積極引導農(nóng)民為改善生活生產(chǎn)條件投入水土流失治理，鼓勵個人和單位參與水土流失治理，建立多元化投入機制;要創(chuàng)新思路，大力開展水土流失治理與飲水安全保障、面源污染控制、人居條件改善等相結合的水土保持生態(tài)清潔型小流域建設，深化水土保持工作內(nèi)涵，拓展水土保持工作領域。

3.2.5 大力宣傳，不斷營造水土保持濃厚氛圍

各地要以宣傳貫徹新水土保持法為契機，以全國水土保持國策宣傳教育行動為載體，在全國范圍內(nèi)繼續(xù)廣泛、深入、持久地開展水土保持國策和法制宣傳教育，要通過電視、網(wǎng)絡、報刊等多種渠道和舉辦講座、編寫水土保持科普教材和法律法規(guī)宣傳手冊等多種形式，面向社會、面向生產(chǎn)建設單位、面向廣大群眾宣傳水土保持法律法規(guī)，宣傳水土流失危害、水土保持治理成效和先進典型，不斷增強全社會水土保持意識和法治觀念，增強全民防治水土流失、保護生態(tài)環(huán)境的主動性、積極性和創(chuàng)造性，為水土保持營造良好的輿論氛圍。