江柄成

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院東方學(xué)院,浙江杭州314408)

煤炭資源管理是指國(guó)家政府機(jī)關(guān)以煤炭資源所有者和國(guó)家行政管理者身份依法對(duì)煤炭資源的勘查、開(kāi)采、積累、儲(chǔ)備、使用、配置的全過(guò)程進(jìn)行管理,以保障取得最佳經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益,實(shí)現(xiàn)煤炭資源的可持續(xù)利用。煤炭資源作為不可再生資源,其在當(dāng)今世界的供求關(guān)系越來(lái)越緊張,各國(guó)也紛紛出臺(tái)法律法規(guī)、政策措施來(lái)保護(hù)本國(guó)的煤炭資源,以及合理有效的開(kāi)展利用。本文將在現(xiàn)有中國(guó)體制框架下,探討煤炭資源管理的法律制度方面存在的不足和缺陷,提出相應(yīng)的完善建議,希冀能幫助加強(qiáng)煤炭資源的管理、綜合利用及可持續(xù)發(fā)展。

1 我國(guó)煤炭資源管理的立法概況

1.1 我國(guó)煤炭資源管理的立法體系

當(dāng)前,我國(guó)關(guān)于煤炭資源管理的立法體系主要由以下五個(gè)方面構(gòu)成。

1)憲法。我國(guó)的現(xiàn)行憲法對(duì)煤炭資源只是做了原則性的規(guī)定,具有高度的概括性。但對(duì)下位法的制定有很強(qiáng)的指導(dǎo)和框定作用,具體包括第9條的煤炭資源權(quán)屬規(guī)定和第26條的環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。

2)法律。煤炭資源管理的法律主要是指1986年實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和1996年實(shí)施的 《煤炭法》,專(zhuān)門(mén)用來(lái)調(diào)整與煤炭資源管理相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系

3)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。我國(guó)煤炭資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用主要依賴大量的煤炭行政法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行調(diào)整。目前國(guó)務(wù)院及其所屬的國(guó)家行政部門(mén)己制定了許多有關(guān)管理和保護(hù)煤炭資源,防治生態(tài)環(huán)境污染和破壞以及確保煤礦安全生產(chǎn)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。比如 《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。

4)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。各省 (自治區(qū)、直轄市)人大常委會(huì),各省 (區(qū)、市)人民政府結(jié)合本地實(shí)際情況,制定了有關(guān)煤炭資源管理辦法。如浙江省就出臺(tái)了 《浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《浙江省礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》,這些地方性法規(guī)和規(guī)章的出臺(tái),對(duì)加強(qiáng)本地區(qū)礦產(chǎn)資源管理發(fā)揮了重要作用。

5)涉及煤炭資源管理的其他規(guī)范性文件,主要是指國(guó)務(wù)院部委的通知、指示、批復(fù)和煤炭資源法律解釋。

1.2 我國(guó)煤炭資源管理的主要法律制度

目前,我國(guó)有很多法律制度用來(lái)調(diào)整煤炭資源管理的法律關(guān)系,主要規(guī)定在 《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境法》、《煤炭法》等中,歸納起來(lái)主要關(guān)于五方面內(nèi)容[1]。

1)煤炭資源權(quán)屬制度。煤炭資源權(quán)屬制度是指規(guī)定煤炭資源上所設(shè)置的各類(lèi)權(quán)利歸屬及相關(guān)問(wèn)題的法律規(guī)范的總和。據(jù)礦產(chǎn)資源的自然屬性,我國(guó)法律規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有。 《憲法》、《民法通則》、《礦產(chǎn)資源法》等法律都規(guī)定,煤炭資源屬于國(guó)家所有。國(guó)家通過(guò)設(shè)立礦業(yè)權(quán)制度,把礦產(chǎn)資源的占有、使用和收益權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人,國(guó)家從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的收益中實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)。

2)煤炭資源開(kāi)采許可制度。煤炭資源開(kāi)采許可制度是指煤炭資源安全行政監(jiān)管部門(mén)根據(jù)自然人、法人或其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)許其從事特定活動(dòng)的法律制度。該制度同時(shí)又包含多項(xiàng)子制度,如采礦許可證制度、煤炭生產(chǎn)許可證制度、安全生產(chǎn)許可證制度、排污許可證制度等。

3)煤炭資源有償開(kāi)采制度。按照礦產(chǎn)資源法規(guī)定,開(kāi)采礦產(chǎn)資源,由采礦權(quán)人繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。中央與省、直轄市的分成比例是5∶5,中央與自治區(qū)的分成比例是4∶6,主要用于礦產(chǎn)資源勘查。此外還有探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款。

4)“三同時(shí)”制度。在煤炭資源開(kāi)發(fā)、利用領(lǐng)域,“三同時(shí)”制度是指建設(shè)項(xiàng)目中環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同步設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的法律制度。其適用范圍包括：新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目;技術(shù)改造項(xiàng)目;可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的工程項(xiàng)目。《煤炭法》、《環(huán)境保護(hù)法》等都是對(duì)該制度的規(guī)定。

5)煤礦安全法律責(zé)任追究制度。我國(guó)一向秉持 “違法必究”的原則,《煤炭法》第七章,《環(huán)境保護(hù)法》第五章,《安全生產(chǎn)法》第六章等都對(duì)此做了規(guī)定。

1.3 中國(guó)煤炭資源管理法治存在的問(wèn)題

1.3.1 現(xiàn)行煤炭資源管理相關(guān)立法缺失

自 “九五”以來(lái),我國(guó)己先后頒布了多部能源專(zhuān)項(xiàng)法律,初步形成了我國(guó)的能源法律體系,但缺少一部可以統(tǒng)領(lǐng)大局的能源基本法,使得我國(guó)現(xiàn)行的能源法律體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷、協(xié)調(diào)性缺陷等諸多問(wèn)題,制約了己有法律對(duì)能源法律關(guān)系的調(diào)控力度[2]。目前實(shí)施的兩部主要調(diào)整煤炭資源管理的 《礦產(chǎn)資源法》和 《煤炭法》也因部分內(nèi)容己不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采秩序混亂、污染浪費(fèi)嚴(yán)重、行政管理體制混亂等問(wèn)題,迫切需要加快相關(guān)法律法規(guī)的清除和修改步伐。

1.3.2 煤炭資源管理行政立法體制不科學(xué)

1)煤炭資源管理部門(mén)設(shè)置不合理?，F(xiàn)有的煤炭管理部門(mén)涉及國(guó)土資源管理部門(mén)、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察部門(mén)、煤炭管理部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),還有工商、財(cái)政、稅務(wù)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門(mén),在運(yùn)行過(guò)程中極易造成多頭管理,使證照管理和監(jiān)督執(zhí)法等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠,不同部門(mén)間因管理職權(quán)在法律上界定不清所產(chǎn)生的職權(quán)交叉或管理真空現(xiàn)象比較多。

2)煤炭資源管理機(jī)制不完善。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)有企業(yè)依賴國(guó)家無(wú)償劃撥煤炭資源,缺乏節(jié)約利用資源的意識(shí)和運(yùn)行機(jī)制?！兜V產(chǎn)資源法》修改實(shí)施以來(lái),一些省份對(duì)于新批準(zhǔn)的煤礦和轉(zhuǎn)讓、增層擴(kuò)界的煤礦征收了采礦權(quán)價(jià)款,使部分老礦山也納入了采礦權(quán)有償取得軌道,但大部分煤礦采礦權(quán)是過(guò)去通過(guò)行政審批方式無(wú)償獲得的,一直未征收采礦權(quán)價(jià)款,這就出現(xiàn)了采礦權(quán)有償取得上的 “雙軌制”問(wèn)題,體現(xiàn)在資源配置不公、國(guó)家利益的巨大流失、轉(zhuǎn)包問(wèn)題十分突出。

3)煤炭資源管理方式僵化。一是行政許可規(guī)定不明。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于煤炭資源的許多設(shè)定行政許可的法律、行政法規(guī)跟不上 《行政許可法》的步伐,對(duì)資源行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、條件、范圍和程序規(guī)定得不夠明確,煤炭資源行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的隨意性很大,同時(shí)也制約了煤炭資源的資產(chǎn)化運(yùn)作,導(dǎo)致資源價(jià)值嚴(yán)重偏離于市場(chǎng)價(jià)格,不利于煤炭資源的可持續(xù)利用。二是獎(jiǎng)懲措施不均。我國(guó)現(xiàn)行煤炭資源立法對(duì)法律責(zé)任的設(shè)計(jì)比較具體,而對(duì)煤炭資源綜合利用、回采率、礦區(qū)土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)的激勵(lì)措施明顯不足。

1.3.3 煤炭資源市場(chǎng)化機(jī)制不健全

1)煤炭資源市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不合理。我國(guó)雖然對(duì)煤炭企業(yè)的設(shè)立實(shí)行許可原則,但是開(kāi)辦煤炭企業(yè)的條件低,不細(xì)化,使許多生產(chǎn)技術(shù)條件比較差的小煤礦也能夠通過(guò)審批成立,從而造成資源浪費(fèi)和環(huán)境污染,也為煤礦事故的頻發(fā)埋下了隱患。

2)煤炭資源稅費(fèi)征收不科學(xué)。制定一個(gè)科學(xué)的煤炭資源稅費(fèi)對(duì)于調(diào)整煤炭資源結(jié)構(gòu),合理利用煤炭資源有著不可忽視的作用,但顯然當(dāng)前的稅費(fèi)征收存在不少問(wèn)題。

①煤炭資源稅征收存在的問(wèn)題：一是現(xiàn)行煤炭資源稅稅額偏低,長(zhǎng)期固定不變,不能隨市場(chǎng)煤價(jià)的變化而變化,達(dá)不到調(diào)節(jié)收益差別的目的,致使一些煤礦尤其是大量的小煤礦可以在付出較低成本的情況下獲取超量的煤炭資源,加劇了煤炭采掘業(yè)的無(wú)序生產(chǎn)和惡性競(jìng)爭(zhēng);二是現(xiàn)行煤炭資源稅沒(méi)有將回采率考慮其中,回采率越低煤炭資源浪費(fèi)程度就越嚴(yán)重,所以在現(xiàn)實(shí)中就出現(xiàn)了各方面投入較少,回采率低[3],資源浪費(fèi)大的煤礦企業(yè)獲得較多的利益的不合理現(xiàn)象。②煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)存在的問(wèn)題：一是資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率偏低。目前,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)只占銷(xiāo)售收入的1.18%,不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家,甚至低于眾多發(fā)展中國(guó)家。二是資源補(bǔ)償費(fèi)征收依據(jù)不合理。目前資源補(bǔ)償費(fèi)征收是按銷(xiāo)售收入征收,不利于激勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)珍惜和節(jié)約資源,甚至在一定程度上縱容了資源的浪費(fèi)。

1.3.4 中國(guó)煤炭資源管理的立法完善

針對(duì)目前存在的問(wèn)題,我們應(yīng)當(dāng)從科學(xué)發(fā)展的高度出發(fā),對(duì)煤炭資源管理的相關(guān)制度進(jìn)行完善,實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體戰(zhàn)略布局和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)能源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的要求。

1.3.4.1 加快相關(guān)法律法規(guī)的清理和修訂工作

1)加快清理過(guò)時(shí)法規(guī)。當(dāng)前急需對(duì) 《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》等十余部有關(guān)礦業(yè)權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的配套規(guī)定加以清理,盡量在更高級(jí)別的 《礦產(chǎn)資源法》中做出具體規(guī)定。

2)加快修訂法律法規(guī)?！兜V產(chǎn)資源法》和《煤炭法》是我國(guó)保護(hù)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用的主要法律,在修訂過(guò)程中除對(duì)礦產(chǎn)資源權(quán)屬制度、資源稅費(fèi)制度、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)制度和資源行政管理制度完善之外,還要考慮煤炭開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境保護(hù)、探礦權(quán)與采礦權(quán)出讓、煤礦建設(shè)安全生產(chǎn),礦業(yè)用地管理制度、礦產(chǎn)資源法律責(zé)任制度等問(wèn)題[4],并在條件成熟時(shí),制定一部 《能源法》。

1.3.4.2 完善煤炭資源行政管理立法體制

1)整合煤炭資源管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)需建立統(tǒng)一的煤炭資源行業(yè)管理機(jī)構(gòu),對(duì)煤炭資源行政管轄事務(wù)以一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)為主,有關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助、補(bǔ)充為輔。但從2008年政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)看,組建更高級(jí)別的綜合管理機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)還不成熟,希望在修訂 《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和頒布 《能源法》時(shí),能將機(jī)構(gòu)改革的最新成果納入法律規(guī)范。

2)改進(jìn)煤炭資源管理方式。一方面需放松經(jīng)濟(jì)性管制,強(qiáng)調(diào)企業(yè)的微觀主體地位,突出政府宏觀調(diào)控的職能[5]。另一方面要強(qiáng)化社會(huì)性管制,重視安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等公共職能。

1.3.4.3 健全煤炭資源市場(chǎng)化機(jī)制

1)嚴(yán)格實(shí)行煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。立法應(yīng)明確規(guī)定資源審批管理制度和煤炭勘探企業(yè)和煤炭開(kāi)采企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,提高對(duì)煤炭資源勘探和開(kāi)發(fā)申請(qǐng)進(jìn)行行政審批的等級(jí),提高煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,促進(jìn)煤炭資源的規(guī)?；?、集約化開(kāi)發(fā)利用,減少和消除對(duì)煤炭資源的浪費(fèi)和破壞。

2)完善煤炭資源稅費(fèi)征收制度。目前煤炭資源稅費(fèi)征收制度的主要問(wèn)題在于煤炭資源的價(jià)格未能反映其稀缺程度,因此,需通過(guò)環(huán)境資源的合理定價(jià)和有償使用,實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的價(jià)值補(bǔ)償,具體包括：

①改革現(xiàn)行稅制,將資源稅的稅率和開(kāi)采企業(yè)回采率高低結(jié)合起來(lái)[6],通過(guò)立法健全煤礦企業(yè)回采率評(píng)價(jià)機(jī)制,并和該企業(yè)的稅率相掛鉤,以此鼓勵(lì)煤礦企業(yè)提高回采率,促進(jìn)資源的充分開(kāi)采和利用。②通過(guò)立法改革國(guó)家對(duì)煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)的征收方法,將過(guò)去按產(chǎn)量征收的作法改為按劃分給煤礦企業(yè)的資源儲(chǔ)量進(jìn)行計(jì)算和征收,防止企業(yè)采富棄貧、采肥丟瘦。

[1] 李顯冬,主編.中國(guó)礦業(yè)立法研究[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2006：21-23.

[2] 吳吟.加強(qiáng)煤炭資源管理刻不容緩[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2005(4)：11-13.

[3] 岳福斌.煤炭企業(yè)稅收存在問(wèn)題及解決思路[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2006(5)：9-10.

[4] 孫耀霖.對(duì)煤炭立法中若干問(wèn)題的探討[J].煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2007(1)：15.

[5] 孫耀霖.煤炭法制建設(shè)中應(yīng)解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].鄭州經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007(2)：22.

[6] 李偉.對(duì)我國(guó)上調(diào)煤炭資源稅的分析與思考[J].煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2006(1)：3-5.