陳麗新

(中國國土資源經(jīng)濟研究院, 北京 101149)

充分認識我國礦山環(huán)境問題的嚴重性和緊迫性，認真分析產(chǎn)生礦山地質(zhì)生態(tài)環(huán)境的深層次原因，客觀審視國外在礦山環(huán)境保護和治理過程中所積累的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，從實際出發(fā)，尋找我國礦山環(huán)境保護與治理的應(yīng)對之策。筆者認為，可以從管理體制、管理機制和規(guī)章制度三個方面，加強我國礦山環(huán)境保護與治理工作。

1 構(gòu)建國土資源部門主導(dǎo)的礦山環(huán)境管理新體制

明確縣級以上國土資源主管部門對礦山環(huán)境進行監(jiān)測是很必要的，也是我國國土資源管理新體制的必然要求。國務(wù)院國土資源行政主管部門，主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國務(wù)院國土資源行政主管部門，進行礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源行政主管部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級國土資源行政主管部門，進行礦產(chǎn)資源勘查、開采及其環(huán)境保護的監(jiān)督管理工作。

2 構(gòu)建礦山環(huán)境保護與治理新機制

2.1 建立完善的礦區(qū)環(huán)境準入機制

全國人大常委會 2002 年通過《環(huán)境影響評價法》，標志著我國礦區(qū)環(huán)境保護在環(huán)境準入機制方面，已經(jīng)有了法律層面上規(guī)定。但《環(huán)境影響評價法》中的環(huán)境影響評價制度，更多的是關(guān)注評價和控制一兩個項目的“點”上的環(huán)境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環(huán)境問題做出評價和控制。雖然對礦山建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價，但還是不能阻止礦區(qū)環(huán)境破壞的發(fā)生，因此礦區(qū)周邊的環(huán)境污染仍在發(fā)展，生態(tài)破壞的范圍仍在擴大，環(huán)境形勢仍然十分嚴峻。因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)在立法思想上，增加對宏觀活動的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的制度設(shè)計。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，是“源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是對政策、法規(guī)、規(guī)劃、計劃中的資源環(huán)境承載能力，進行深入的分析預(yù)測和科學(xué)評價，是采取預(yù)防措施或者其他補救措施。確立嚴格規(guī)范的環(huán)境影響評價制度，從源頭上控制環(huán)境污染，完善礦區(qū)環(huán)境準入機制，是礦山環(huán)境保護的第一道防線。

2.2 建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機制

改善礦業(yè)環(huán)保，應(yīng)從每個礦山企業(yè)做起，應(yīng)當在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業(yè)對自身環(huán)保行為進行評價和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對礦山環(huán)境進行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立“礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)管理層對礦山環(huán)境管理作出全面的承諾，并把對礦山環(huán)境管理的承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運作中。礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，適用于任何大、中、小型礦山企業(yè)，從礦區(qū)勘探階段、礦山建設(shè)可行性階段、規(guī)劃階段、開發(fā)運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的“環(huán)境管理系統(tǒng)”中。依法加強我國礦山環(huán)境保護管理，采用礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，必將使我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用達到經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益和環(huán)境效益的最佳統(tǒng)一。

2.3 規(guī)范補償資金的營運機制

2.3.1 建立補償資金使用的招標機制

由于礦山環(huán)境恢復(fù)具有很強的外部性，即復(fù)墾實施個人獲得的經(jīng)濟利益，遠小于復(fù)墾給社會帶來的公共利益。因此，礦區(qū)政府要給予土地復(fù)墾者優(yōu)先使用復(fù)墾后土地的權(quán)利，或給予廢棄礦山剩余開采權(quán)，鼓勵企業(yè)或民間個體恢復(fù)治理廢棄礦山。廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金以及礦山環(huán)境恢復(fù)治理未達標企業(yè)交納的保證金，可由礦區(qū)政府委托中介組織，采取公開招標方式，進行市場化經(jīng)營，鼓勵各種經(jīng)濟成分積極參與，實現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化、運營主體企業(yè)化和運行管理市場化。將廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金和保證金作為政府鼓勵性的補助，引導(dǎo)社會資本投入礦山開發(fā)補償，使投資企業(yè)能夠獲得相對合理的利潤回報，實現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，即礦山廢棄地復(fù)墾的產(chǎn)出收益大于投入資本。治理工程的費用，以治理受益單位自籌資金為主，并實行復(fù)墾治理資金補貼的激勵機制，有效地激勵和調(diào)動包括村鎮(zhèn)、集體、 企業(yè)和個體農(nóng)民在內(nèi)的多方投資治理積極性。

2.3.2 規(guī)范補償資金使用的監(jiān)管機制

要進一步完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)帶動機制、政績考評機制和責(zé)任追究制度，將礦山生態(tài)環(huán)境保護與治理工作內(nèi)容，納入國土資源管理目標責(zé)任書中。建立地方政府對轄區(qū)礦山環(huán)境建設(shè)負總責(zé)的責(zé)任制;要求礦山環(huán)境恢復(fù)治理項目，有明確的年度計劃和階段性工作目標;將礦山環(huán)境恢復(fù)治理項目各個階段的責(zé)任，落實到責(zé)任單位、投資主體和具體的承辦人，明確階段性工作或工程進度的時限要求。同時，強化地方政府對項目的檢查和監(jiān)督，在組織實施項目監(jiān)督檢查時，可以直接組織進行，也可以委托具備資質(zhì)的中介機構(gòu)進行;各級財政部門應(yīng)當建立健全各項規(guī)章制度，對生態(tài)補償費使用進行嚴格管理；此外，補償資金的使用和管理，還要接受人大、審計、稅務(wù)和輿論的監(jiān)督，切實杜絕被挪用和擠占，加強監(jiān)督檢查和驗收。

2.3.3 完善補償資金使用效益的評價機制

礦山環(huán)境恢復(fù)補償資金作為政府公共財政支出的一部分，其根本目標在于改善生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)公共品的服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)社會福利的最大化?？茖W(xué)評價補償資金使用效益，就必須建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理項目的后評價制度，綜合運用經(jīng)濟指標 (如萬元 GDP能耗、萬元 GDP水耗和萬元 GDP排污強度)、生態(tài)指標 (如土地復(fù)墾率 )和社會調(diào)查指標 (如群眾滿意度)等，并結(jié)合礦山實際情況，選擇綜合效益的計算方法和確定各指標的權(quán)重，科學(xué)構(gòu)建符合我國國情的礦山環(huán)境恢復(fù)治理項目的綜合效益評價指標體系和補償資金使用效益的評價機制，提高生態(tài)補償資金使用的效率和效益。

3 加強礦山環(huán)境保護立法，確立及調(diào)整相關(guān)制度

3.1 加強礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護立法

立法是加強環(huán)境管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法就無從談起。因此，完善礦山生態(tài)環(huán)境保護立法，是加強礦山環(huán)境保護的前提條件。

根據(jù)1979 年制定 《環(huán)境保護法(試行)》 立法文獻記載，當時立法的初步設(shè)想就是 “將環(huán)境保護法作為環(huán)境保護的基本法”?？梢?，在 《環(huán)境保護法(試行)》 立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法。從《環(huán)境保護法》立法思想的沿革與發(fā)展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時機己經(jīng)成熟。但遺憾的是，1989年《環(huán)境保護法》修改草案在征求意見和討論中，依然逐步偏離了這一指導(dǎo)思想，使其既沒有在最終通過時成為國家基本法，影響其權(quán)威性;又沒有在內(nèi)容上對環(huán)境與資源保護作出全方位的調(diào)整。因此，根據(jù)我國環(huán)境法體系的現(xiàn)狀，重新對《環(huán)境保護法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行， 以實現(xiàn)1979年 《環(huán)境保護法(試行)》 的原初立法設(shè)想，從而從法律效力上解決單項環(huán)境與資源保護法律與《環(huán)境保護法》不相協(xié)調(diào)的問題，從宏觀上指導(dǎo)現(xiàn)實中環(huán)境保護與經(jīng)濟開發(fā)活動的矛盾和沖突。因此，無論從立法實質(zhì)和立法程序上，都應(yīng)全面提升《環(huán)境保護法》為國家基本法。

3.2 確立及調(diào)整相關(guān)制度

3.2.1 明確礦業(yè)權(quán)屬制度

良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展的源泉，也是礦業(yè)環(huán)境保護的基礎(chǔ)。目前，我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)制度不完善，尚未建立起礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度機制。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，良好的產(chǎn)權(quán)制度明確了礦業(yè)權(quán)主體，明晰了權(quán)利與責(zé)任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經(jīng)濟活動中的損益，確立了資源補償和環(huán)境治理的機制，減少了礦業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展過程中的負外部性，使原來由社會或公眾承擔(dān)的環(huán)境污染和破壞的成本內(nèi)部化，促進礦山企業(yè)提高治理污染和恢復(fù)環(huán)境的意識和能力，將環(huán)境治理費由納入企業(yè)的成本會計核算，改變從前由企業(yè)享受收益而由社會承擔(dān)損失的不良后果。所以，良好的產(chǎn)權(quán)不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環(huán)境污染與環(huán)境破壞。

3.2.2 完善礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度

礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，是一項專門針對礦山環(huán)境恢復(fù)治理而設(shè)計的制度。許多礦業(yè)大國，都在其礦業(yè)法中對此項制度進行了規(guī)定。我國部分地區(qū)，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗性地實施這一制度，取得了一定成果。目前，我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度已經(jīng)確立，但還需要從以下三個方面予以完善。

首先，明確保證金的收取依據(jù)。依據(jù)全國人大常委會于1995年通過的《擔(dān)保法》規(guī)定，債務(wù)人將一定數(shù)額的金錢交付債權(quán)人作保證金，當債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)以保證金抵償；當債務(wù)人履行債務(wù)時，債權(quán)人應(yīng)將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應(yīng)盡的義務(wù)，沒有恢復(fù)治理或者恢復(fù)治理不達標，就可以啟動礦山企業(yè)繳納的保證金，來開展礦山環(huán)境的恢復(fù)治理工作。如果礦山企業(yè)較好地完成了礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，那么繳納的保證金，將在規(guī)定的時限內(nèi)連本帶息全部返還給礦山企業(yè)。土地復(fù)墾是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動，主要適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，需要相關(guān)的企業(yè)和個人出資進行土地復(fù)墾。

其次，確定保證金的收繳標準。目前，國內(nèi)外收繳標準的確定，大致有2 種: ①根據(jù)礦區(qū)面積來確定，操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分。② 根據(jù)礦種來確定，體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同。但是，在礦種復(fù)雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現(xiàn)狀，我國的保證金收繳標準，可按以下方式確定:保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準× 影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。

最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取，一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負擔(dān)起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環(huán)境許可證制度

目前，我國在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的審批過程中，有關(guān)主管部門向勘探開采礦產(chǎn)資源的主體頒發(fā)的探礦許可證、采礦許可證，從環(huán)境法上對環(huán)境保護許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環(huán)境破壞的許可證，是以保護自然資源為主要目的的許可證。而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費的制度，即并沒有對礦山企業(yè)勘探、開采過程中產(chǎn)生、 排放的污染物，進行事先要求其申報排污量，根據(jù)環(huán)境容量確定該單位的排污量并發(fā)給許可證的監(jiān)管內(nèi)容。當然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區(qū)、行業(yè)推廣普及實施的現(xiàn)狀造成的。

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[2] 壽嘉華.國土資源管理理論與實踐[M].北京:經(jīng)濟管理出版社,1999:98-100.

[3] 孔祥舵. 試論我國環(huán)境影響評價法律制度的不足與完善[A]. 中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會論文集[C].2005:132-136.