徐英倩

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081)

《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》(中華人民共和國國土資源部第44號)第十八條規(guī)定“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金?！睋?jù)此，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度第一次在全國范圍內(nèi)明確確立。十七大報告提出“堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展?！卑殡S著改革開放的深入發(fā)展，資源消耗和環(huán)境污染問題逐漸凸現(xiàn)。礦山勘探及開采等人為活動，不僅會給具體礦山生態(tài)環(huán)境帶來影響，在一些條件下甚至?xí)绊懙娇鐓^(qū)域范圍乃至整個環(huán)境系統(tǒng)。于是，以實踐為先導(dǎo)，一項旨在更有效敦促相關(guān)企業(yè)履行環(huán)保職責(zé)的保證金制度應(yīng)運而生。

1 礦山地質(zhì)環(huán)境保證金概念及發(fā)展階段

1.1 概念

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金(簡稱礦山保證金)是指規(guī)范保證金的收繳權(quán)利人和繳納義務(wù)人，在礦產(chǎn)資源開采、環(huán)境治理和驗收、資金管理與返還等相關(guān)生態(tài)保護方面的一系列權(quán)利和義務(wù)的總稱。

1.2 發(fā)展階段

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)2005〔28〕號)、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》(國務(wù)院44號令)，礦山保證金的名稱在演變上大致經(jīng)歷以下三個階段：第一階段是各項針對性文件出臺前的探索階段，以浙江省人民政府2001年頒布的《關(guān)于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》為典型代表，保證金以“備用金”名稱出現(xiàn)。所謂備用金，是指采礦權(quán)人在開采礦產(chǎn)資源過程中及其在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后，保持礦山自然生態(tài)環(huán)境，防治地質(zhì)災(zāi)害和水土流失、恢復(fù)植被等工作應(yīng)繳納的備用治理費；第二階段是以2005年8月18日頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》及2006年2月10日頒布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》作為起點，至2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》出臺為終點的發(fā)展時期：各地方政府與國土部門根據(jù)要求，通過試點推廣模式逐步建立起生態(tài)保證金制度。這一時期，福建省規(guī)定了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度(指采礦權(quán)人預(yù)先繳納的，用于其礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的暫存資金)。第三階段是以2009年《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的出臺作為起始點至今的保證金制度普及階段。這一階段以《甘肅省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》為代表制定了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。該暫行辦法中指出，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是采礦權(quán)人為履行礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)而繳存的保證金。三個階段劃分之下，各省所采用的方式均被囊括在內(nèi)。然而，有許多省份出臺該制度的實踐，并非嚴(yán)格遵循上述三個階段開展而來。2007年1月29日，《湖北省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金管理辦法》頒布雖處在第二階段，卻使用“備用金”作為代指；2009年8月26日頒布的《上海市礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度》里，則是在《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》全國施行后出臺的地方規(guī)章，采用的依然是第二階段保證金制度顯現(xiàn)出來的特征。同時，作為礦產(chǎn)資源富庶大省山西省，其轄市與省級規(guī)定表現(xiàn)出十分特別：山西省大同市于2005年3月1日施行“礦山地質(zhì)災(zāi)害防治保證金”，而山西省于2007年10月1日施行“礦山恢復(fù)治理保證金”(僅針對煤炭企業(yè))。這兩種形式的產(chǎn)生與其煤炭大省的特殊性不無關(guān)系，同時國內(nèi)許多省份制定保證金制度的依據(jù)中，相當(dāng)成分的上位法是該地方級《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》。

2 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金的法律屬性

2.1 實定法層面

“看一個法律關(guān)系的實質(zhì)，不能光看其名稱，更為重要的是要研究該法律關(guān)系的具體內(nèi)容及該法律關(guān)系發(fā)生時的背景?！备鶕?jù)國土資源部第44號文件即《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》(以下簡稱44號文件)第十八條、第十九條的內(nèi)容，礦山保證金制度的建立，旨在敦促礦山企業(yè)誠實且完全履行相應(yīng)環(huán)境責(zé)任。保證金及其孳息在所有權(quán)上歸屬于企業(yè)。當(dāng)企業(yè)不履行恢復(fù)義務(wù)時，由國土部門使用保證金強制代為履行其義務(wù)，以起到填補損害之功能。

從國土資源部的這項部門規(guī)章來看，礦山保證金對企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任具有擔(dān)保責(zé)任?！胺傻氖滓x擇是促使債務(wù)人誠信地為其應(yīng)為之給付，或者于其不為或不完全為其給付時通過強制等方式使債之目的得以實現(xiàn)。此種方式系給付行為以外之方法來達(dá)到與給付結(jié)果同一之價值，即賦債以法律上之力——強制力，該種強制力即為民事責(zé)任?！币虼?，要分析保證金的法律屬性，首先要厘清礦山企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。

《水法》對礦山企業(yè)尤其是采礦企業(yè)違反規(guī)劃給礦山環(huán)境帶來特定地質(zhì)災(zāi)害類型的，要承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任，采取補救措施。礦山企業(yè)向江河、湖泊等排污的，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)保部門對環(huán)境影響評價制度的管理要求。在礦山環(huán)保問題上，《水法》重點強調(diào)礦山企業(yè)對有關(guān)情形的賠償、補償責(zé)任，主要目標(biāo)是保護水源純凈。根據(jù)《水污染防治法》第三條，其主要立法目標(biāo)在于實行嚴(yán)格的水源保護區(qū)制度，同時對建設(shè)項目、生產(chǎn)生活排污活動進行最大限度的管控，力求將水體污染的程度降到最低化。礦山企業(yè)無論在日常工程建設(shè)上還是人員生活用水中，都不可避免產(chǎn)生對水體的污染問題?！端廴痉乐畏ā分腥缢廴疚锱欧艑嵤┛偭靠刂浦贫?、黑名單公布制度(縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布)、排污許可制度、排污費征收制度、區(qū)別開采單獨開采地下水制度及水資源保護區(qū)制度等，均是針對企業(yè)排放污水所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境恢復(fù)責(zé)任設(shè)計。就礦山企業(yè)而言，《水土保持法》中主要涉及的內(nèi)容為與《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》銜接的水土保持方案。水土保持方案需經(jīng)水行政管理部門同意且作為建設(shè)項目環(huán)境影響報告書一項重要內(nèi)容載于其中。對于集體組織和個人開辦礦山企業(yè)的，水土保持方案是申請采礦權(quán)證的必要條件。縱觀《大氣污染防治法》全文，立法者主要運用排污費制度、大氣污染物排放總量控制制度、排污許可證制度等實施大氣污染的相關(guān)管理行為；而直接針對礦山企業(yè)的法律條文，如第二十四條、第三十八條等則主要將注意力集中在煤炭洗選制度、冶煉脫硫制度上。礦山企業(yè)主要是涉煤炭工業(yè)企業(yè)主要承擔(dān)相應(yīng)大氣污染物消除責(zé)任。《土地管理法》與《水污染防治法》類似，建立了最嚴(yán)格的耕地保護制度，對于因開采或勘探活動受到損失的土地、耕地、基本農(nóng)田類，要求有關(guān)礦企必須執(zhí)行土地復(fù)墾制度(或繳納相應(yīng)土地復(fù)墾費用)。

對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)分析，回到了對侵權(quán)責(zé)任原理的追溯。侵權(quán)責(zé)任法制定的動意，首先在于填補損害，使受到侵害的狀態(tài)恢復(fù)原始狀態(tài)；其二在于平撫受害方，給被侵權(quán)方以排解渠道，化解社會怨憤；其三，在是否具有懲罰性功能上，理論界存在不同觀點。正是懲罰性功能是否具備與填補損害恢復(fù)程度結(jié)合在一起，將決定侵權(quán)方將損害恢復(fù)到怎樣的一個程度和具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的額度。礦山企業(yè)所應(yīng)當(dāng)繳納的保證金，在法理上是基于其必將產(chǎn)生的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任所致。根據(jù)44號文第23條“逾期不履行治理恢復(fù)義務(wù)或者治理恢復(fù)仍達(dá)不到要求的，國土資源行政主管部門使用該采礦權(quán)人繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權(quán)人承擔(dān)”和當(dāng)前實際繳納的保證金數(shù)額及其計算標(biāo)準(zhǔn)和公式可知，礦企實際承擔(dān)的環(huán)境恢復(fù)成本費用，依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一項礦山活動對礦山乃至更大區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境所帶來的損害成本。因此可以認(rèn)定，在現(xiàn)行規(guī)章和各地方性法規(guī)條件下，礦企所承擔(dān)的責(zé)任僅僅為填補損害中的非完全填補階段。

2.2 應(yīng)然法層面

在實定法層面，對保證金擔(dān)保功能的前提要素進行了集中分析后，下文主要將剖析該擔(dān)保法律屬性各要素及其影響。

(1)純民事?lián)Ｐ再|(zhì)

根據(jù)44號文第十二條，保證金繳納前，礦權(quán)人須與國土資源管理部門簽訂礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)保證金承諾書。保證金擔(dān)保之債，即為環(huán)境侵權(quán)之債。對擔(dān)保本身理解采中間意義說，“該種擔(dān)保包括法律對責(zé)任財產(chǎn)擴大和特定化的努力，在民事責(zé)任中，截取法律對債務(wù)人本人責(zé)任財產(chǎn)量控制的努力，而將其他民事責(zé)任問題，排除于擔(dān)保轄權(quán)之外。”故此，對于環(huán)境侵權(quán)之債而言，礦權(quán)人自有資產(chǎn)當(dāng)然成為擔(dān)保財產(chǎn)范圍內(nèi)物?，F(xiàn)有《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》及《民法通則》里規(guī)定的幾類法定擔(dān)保類型中，礦山保證金無法歸為任何一類。根據(jù)擔(dān)保物權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成之不同進行分類，權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)相對于限制物權(quán)型擔(dān)保物權(quán)，用以擔(dān)保的特定化財產(chǎn)，有可能為債權(quán)人自身所有。權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)作為特殊擔(dān)保里的特別擔(dān)保被學(xué)者加以對待，在對傳統(tǒng)動產(chǎn)質(zhì)權(quán)加以突破中，德國法上的讓與擔(dān)保和臺灣地方立法借鑒美國的信托占有制度引人關(guān)注?！八^讓與擔(dān)保，即以擔(dān)保為目的，而依托約款，將標(biāo)的物所有權(quán)讓與債權(quán)人，而于債務(wù)履行時，返還于債務(wù)人，如不履行時，該標(biāo)的物受償”；“信托占有。系指信托人供給受托人資金和信用，并以原信托之動產(chǎn)標(biāo)的物之所有權(quán)為債權(quán)之擔(dān)保，而受托人依信托收占有處分標(biāo)的物之交易?！?/p>

礦山保證金制度的產(chǎn)生及完善，實為對我國現(xiàn)行擔(dān)保法律體系的創(chuàng)新和發(fā)展。在性質(zhì)上，其十分類似權(quán)利移轉(zhuǎn)型擔(dān)保物權(quán)的讓與擔(dān)保類型。同時，根據(jù)《物權(quán)法》第116條第2款，“對于法定孳息，當(dāng)事人有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，按照交易習(xí)慣取得?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所梁慧星研究員認(rèn)為，占有貨幣者取得貨幣所有權(quán)。中國人民大學(xué)王利明教授認(rèn)為，貨幣因占有的移轉(zhuǎn)而發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移。礦山保證金以擔(dān)保環(huán)境侵權(quán)之債為目的，繳納一定數(shù)額貨幣為國土資源管理部門所有，而于礦權(quán)人完全履行時返還保證金及其利息；當(dāng)不完全或不履行相應(yīng)義務(wù)時，由國土資源管理部門代為使用已繳納保證金專款專用以履行。與德國等國家地區(qū)的讓與擔(dān)保制度不同，我國目前的保證金制度具備更大的制度優(yōu)勢。他地區(qū)讓與擔(dān)保，在公示表征方面因動產(chǎn)不轉(zhuǎn)移占有而易產(chǎn)生善意第三人所有情況時，不益于保護債權(quán)人的合法權(quán)益。而我國礦山保證金制度由于限定為貨幣形式，在公示方面占有即為所有，不會產(chǎn)生誤導(dǎo)情況。

在界定清楚礦山保證金的讓與擔(dān)保屬性后，繼續(xù)論述其法律特征。作為一項特別擔(dān)保類型，也同樣具備擔(dān)保共通的從屬性特征。擔(dān)保的從屬性表現(xiàn)有三：成立上的從屬性、消滅上的從屬性和處分上的從屬性。處分上的從屬性，十分突出地體現(xiàn)在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，買賣讓方必須一并承受轉(zhuǎn)讓礦山保證金的繳納義務(wù)和擔(dān)保責(zé)任。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金產(chǎn)生于環(huán)境侵權(quán)之債的現(xiàn)實需要，并應(yīng)當(dāng)伴隨責(zé)任的部分履行直至完全履行，相應(yīng)減少保證金擔(dān)保額度及范圍。44號文提出，按義務(wù)履行情況返還相應(yīng)額度的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。目前，這個額度和履行情況具體執(zhí)行中，自由裁量權(quán)比較大，而作為一項對相對人利益產(chǎn)生實在影響的制度，對這一問題的救濟程序并不完善。具體如何返還，部門規(guī)章為地方立法留出了空間。針對這一問題，各省主要采用了最低余額制度，包括總的余額不得低于百分比和首次返還額度的要求。涉及的數(shù)字有：20%、30%、50%、85%。法律鼓勵礦企及時動態(tài)完成生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的義務(wù)。實務(wù)部門習(xí)慣上將環(huán)境影響評價制度稱為“大環(huán)評”；而把近來出臺的44號文中的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案制度稱為“小環(huán)評 ”。大小環(huán)評中，要求企業(yè)制定出自己的治理恢復(fù)方案，分期治理的，則在項目完成后可以及時決算。在企業(yè)完成相應(yīng)部分的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)給予積極評價，扣除相應(yīng)保證金額度。對于需要按年度繳納保證金的礦山企業(yè)，則可以憑有關(guān)會計師事務(wù)所作出的審計事實，及時向保證金管理部門提出申請削減額度?？鄢牟糠郑梢粤鬓D(zhuǎn)下一期應(yīng)繳保證金帳戶中。在返還方式上，期限問題也涉及擔(dān)保的效果及意義。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定和遼寧省的有關(guān)規(guī)定可知，期限設(shè)置的主要目的依然在于擔(dān)保作用。礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)同其破壞過程一樣，均不是旦夕之功夫，由管理角度觀之，驗收時間應(yīng)當(dāng)自礦山企業(yè)閉坑之日起計算。保證金完全退還相對人，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個合理期限，至少應(yīng)晚于驗收結(jié)束后一段時期，才是更為科學(xué)的做法。

(2)行政法上的特殊屬性

許多學(xué)者認(rèn)為，保證金相關(guān)制度設(shè)計和執(zhí)行，毋庸置疑應(yīng)當(dāng)參照一般民事?lián)ｎ惙蓡栴}處理。可是僅此對待，似乎又忽略了保證金收取方為行政管理者的特殊屬性。于是，關(guān)于保證金的性質(zhì)在界定上莫衷一是。礦山保證金收取方為行政組織，行政組織代行人民保護生態(tài)環(huán)境、維護公共集體利益的共同訴求。保證金制度作為一項管理手段被采用，才更大程度地進入研究視野。管理職能和管理對象的變化，呼喚著管理手段的不斷創(chuàng)新。管理手段的演進，則應(yīng)當(dāng)被納入行政法研究視角內(nèi)進行類型化分析。《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，可以看作保證金繳納方獲得司法救濟的重要依據(jù)。保證金數(shù)額之大，對礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本產(chǎn)生實際重大影響，涉及行政相對人，如此重大財產(chǎn)權(quán)利理應(yīng)納入《行政訴訟法》與《國家賠償法》的規(guī)制范圍。

在企業(yè)完全履行地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)前，就繳納保證金的行政相對人而言，其存在一個潛在的威懾效應(yīng)。威懾關(guān)鍵在于利益，環(huán)境恢復(fù)治理資金顯然在礦企運營中是作為成本計入考量。企業(yè)自己出資自行或聘請專業(yè)復(fù)墾人員完成恢復(fù)義務(wù)，動因上本能趨近節(jié)約成本。在結(jié)果上，企業(yè)自發(fā)完成義務(wù)的，更加有可能節(jié)約資金，甚至可能低于所繳納的保證金數(shù)額。而被動接受國土部門強制性聘請第三方代為履行義務(wù)，一切相關(guān)費用以保證金為主要擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)規(guī)章和地方性行政法規(guī)規(guī)定，不足部分仍然應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)。政府部門執(zhí)行只是依據(jù)規(guī)定和程序完成，動因上甚至?xí)霈F(xiàn)更大程度消耗企業(yè)繳納的保證金數(shù)額的可能。保證金設(shè)計的立法原意是否存在懲戒功能，則不得不結(jié)合礦山保證金獨特的行政管理特性進一步探討。國家環(huán)境利益遭受到巨大損害，與之相反，正是基于侵權(quán)獲益巨大的礦山企業(yè)理應(yīng)對其他受損主體承擔(dān)絕對的賠償責(zé)任。行政權(quán)力在調(diào)解利益二次分配上承擔(dān)重要職責(zé)，因而推定礦山保證金制度具有懲罰性二次調(diào)節(jié)功能未為不可。鑒于我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護現(xiàn)狀不容樂觀現(xiàn)狀，環(huán)境的恢復(fù)亟需投入大量的人力物力資金；依照行政法比例原則(即三個層次：適當(dāng)性原則，要求所采取的手段必須是有助于目的的達(dá)成；必要性原則，要求在同等有效地達(dá)成目的的手段中，應(yīng)選擇采取隊人民權(quán)益干涉最小的；狹義的比例原則，要求應(yīng)對所牽涉的相關(guān)價值法益作輕重的權(quán)衡)和公共利益原則，可以也應(yīng)當(dāng)對礦企的私權(quán)上作必要的適當(dāng)限制。在增加懲罰性功能時，能否適當(dāng)提高保證金繳納數(shù)額呢？由于保證金的繳納要求作為申辦礦證的一項必備要素，已經(jīng)使得許多小企業(yè)進入礦業(yè)領(lǐng)域的門檻無形被抬高，對于這個市場的競爭秩序之完善實屬弊處。再從邊際成本角度看理性礦企的選擇?！皩τ诘谝环N情況，礦山企業(yè)提交的保證金數(shù)額大于預(yù)期的復(fù)墾成本，此時礦山企業(yè)作出的決策當(dāng)然是要進行復(fù)墾；第二種情況下，礦山企業(yè)也會作出復(fù)墾決策。同時，對于管理機關(guān)來講，其復(fù)墾目標(biāo)實現(xiàn)，達(dá)到了社會福利最大化，同時其自身福利也不會有任何損失”。那么，試圖通過提高保證金數(shù)額以實現(xiàn)懲罰功能的實際效果并不理想。此時，借鑒機動車保費風(fēng)險修正制度具有重要意義。

3 存在的問題及改進建議

3.1 強化懲罰性功能，建立保證金保險制度

現(xiàn)行規(guī)定尚未直接提及或明確礦山保證金是否具有懲罰性功能。懲罰功能存在具備相當(dāng)合理性，建議在完善礦山保證金制度執(zhí)行細(xì)則等方面有意識融入該理念。建議在收取礦山保證金的同時，收取一定數(shù)額的保險金，并主要通過在保險金制度上設(shè)計多指標(biāo)評價體系，體現(xiàn)懲罰性功能的作用。當(dāng)?shù)V企完成當(dāng)次復(fù)墾任務(wù)，保證金及其利息退還基礎(chǔ)上，下一次礦山項目交納保險金時，費率下降，以此正面鼓勵守法合規(guī)行為。

3.2 完善保證金擔(dān)保物權(quán)體系，擴大讓與擔(dān)保的物的種類

按照擔(dān)保物權(quán)之體系，建立完善的制度體系。在確認(rèn)礦山保證金為讓與擔(dān)保之特別擔(dān)保種類的法律屬性后，根據(jù)學(xué)理及比較法上借鑒，擴充和完善有關(guān)方面。目前，44號文件只規(guī)定了貨幣形式的擔(dān)保物范圍，其他形式的擔(dān)保物并不允許。雖然我國實行嚴(yán)格的貨幣擔(dān)保形式有益于強化責(zé)任，并在更大程度上避免傳統(tǒng)制度弊端，但在保證金數(shù)額及其不斷提高地趨勢下，應(yīng)當(dāng)給予礦山企業(yè)經(jīng)營發(fā)展更大空間。在強大責(zé)任同時，避免矯枉過正，給企業(yè)運營帶來過高成本，反而制約經(jīng)濟的發(fā)展。擴大讓與擔(dān)保的種類，允許其他動產(chǎn)、不動產(chǎn)參與擔(dān)保，并相應(yīng)設(shè)計程序減少各種情形下的不利因素。在此基礎(chǔ)上，可以鼓勵專門機構(gòu)、更多社會力量加入到減少環(huán)境成本保護生態(tài)的隊伍中來。

3.3 盡快出臺有權(quán)解釋，促進保證金制度與傳統(tǒng)行政救濟法銜接

強化保證金制度推廣應(yīng)用的同時，就應(yīng)當(dāng)做到更加細(xì)致地完善救濟程序。在有關(guān)保證金收取和返還環(huán)節(jié)上，業(yè)已出現(xiàn)違法行政行為，然而因?qū)ΡＷC金性質(zhì)的認(rèn)識尚不全面、深入，使其無法被納入行政法領(lǐng)域內(nèi)得到法律救濟。制度上出現(xiàn)的真空地帶，給相對人權(quán)利保護帶來巨大風(fēng)險。故此建議，在提高保證金制度規(guī)定法律層級的另一面，盡快出臺行政部門有權(quán)解釋或未來可能情形下的司法解釋，力圖將其納入救濟程序，嚴(yán)格執(zhí)法保護民權(quán)。

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