曹 霞

(山西財經(jīng)大學法學院, 山西 太原 030006)

煤炭資源是一國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質基礎。囿于資源賦存條件和開采技術，世界上煤炭資源豐富的國家皆存在大、小礦并存，共同開發(fā)利用煤炭資源的格局。在這一過程中，一方面，小煤礦是各國礦業(yè)經(jīng)濟的重要組成部分；另一方面，它又因多、小、散、亂、差而成為眾矢之的。隨著人類保護環(huán)境和資源意識的提高，人們對傳統(tǒng)的煤炭開采方式提出了更高的要求，整頓煤炭開發(fā)秩序，規(guī)范小煤礦的開采活動成為各國,特別是發(fā)展中國家謀求煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。許多國家意識到，為推進小煤礦向正規(guī)行業(yè)轉型，有必要一方面促進其發(fā)展，同時對它實施監(jiān)管。這一認識過程雖然步履緩慢，但最終在立法中得以體現(xiàn)。自20世紀80年代末，發(fā)展中國家紛紛出臺政策，修訂現(xiàn)有礦業(yè)立法或制定新的礦業(yè)法律法規(guī)，使規(guī)制包括小煤礦在內的小礦的活動趨于體系化和規(guī)范化。哥倫比亞是南美洲主要的煤炭生產(chǎn)國，在近20年的小煤礦整治過程中，采取了一系列積極有效的政策措施與法律手段，取得了良好的效果。本文對哥倫比亞規(guī)范小煤礦的政策與法律進行分析，為我國煤炭資源整合實踐提供經(jīng)驗借鑒與參考。

1 哥倫比亞煤炭資源整合概覽

1.1 哥倫比亞的煤炭資源與煤炭工業(yè)

哥倫比亞位于南美洲西北部，境內煤炭資源十分豐富，已探明煤炭地質儲量為220 億t，居拉美國家首位，是南美洲主要煤炭生產(chǎn)國。大部分煤田都分布在海拔2000～3000m、交通不便的山區(qū)。東科迪勒拉山脈煤田數(shù)量最多，含煤地層屬第三紀和上白堊統(tǒng)。每個煤田有3～10層可采煤層，厚度為0.8～2.5m。目前全國有35個煤田，已開發(fā)的煤田有8個。

與世界其他國家一樣，哥倫比亞煤炭行業(yè)的主體，包括擁有現(xiàn)代開采技術的露天開采企業(yè)和傳統(tǒng)井工開采的中小礦山企業(yè)。小型企業(yè)主要承擔國內消費煤炭的生產(chǎn)，全國煤炭行業(yè)平均年產(chǎn)3500萬t，其中小煤礦產(chǎn)量占到15%。傳統(tǒng)小煤礦主要集中在安第斯山脈中段(東科迪勒拉山脈)，一度時期該地區(qū)非法開采、環(huán)境破壞、雇用童工、事故頻發(fā)現(xiàn)象十分嚴重，引起政府高度重視。從20世紀80年代末，哥倫比亞政府采取了一系列整頓與規(guī)范非法小煤礦的措施。經(jīng)過整改，所有的非法小煤礦或者實現(xiàn)了規(guī)范化生產(chǎn)，或者關停并轉，煤炭開采秩序從此步入良性軌道。

1.2 哥倫比亞小煤礦規(guī)制的法律框架

1)《礦業(yè)法》。該法是規(guī)制小煤礦的主要法律。煤炭企業(yè)依該法分為大、中、小三種礦井規(guī)模。礦山與能源部依法對礦業(yè)權實施行政許可。礦業(yè)權包括勘探權(100hm2以內、一年有效，可延期一年)、采礦權(10年有效，可延期10年)、特許權和特種礦產(chǎn)開發(fā)權(Aportes)(10年有效，可延期)。前三種許可證又稱為普通許可證，主要針對特定個體或組織在劃定的區(qū)塊內，從事勘探、開發(fā)礦產(chǎn)資源的活動。Aportes 是專門簽發(fā)給國有礦業(yè)公司在特定的區(qū)塊內，從事勘探與開發(fā)特種礦產(chǎn)資源的礦業(yè)許可，國有公司可以直接行使礦業(yè)權或與第三方締結礦業(yè)合同。1992年哥倫比亞政企改革后，國有礦業(yè)公司不再通過直接開發(fā)礦業(yè)項目行使“Aporte”，而改為通過礦業(yè)協(xié)議將“Aporte”授予第三方，由第三方實際實施開發(fā)的模式。

哥倫比亞的礦業(yè)法屬于大、小礦一體立法模式，沒有針對小礦的專章規(guī)定，有關安全生產(chǎn)與環(huán)保的規(guī)定是針對所有礦業(yè)活動而言的。2001年通過第685號法規(guī)對《礦業(yè)法》進行修訂，鼓勵大礦向小礦轉移技術，允許大礦參與旨在規(guī)范小礦活動的資源分配計劃，并規(guī)定因此而追加的投資，可以從應繳納權利金(Royalty)中減免。哥倫比亞對煤炭的開采實行兩級權利金征收制度:年產(chǎn)量低于300萬t的按坑口價5%計征，300萬t以上的按10%征收；而對小煤礦則實行從價權利金5%的征收標準。相對于前一種從量計征方法，后一種方法更加靈活，更能反映煤炭資源的市場價值，從而也可以在更大程度上控制小煤礦的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

哥倫比亞《礦業(yè)法》還鼓勵小礦合作聯(lián)營，為合作社提供技術援助、培訓及專項貸款；設立由權利金和中央政府預算構成的信托基金，用于資助整個礦業(yè)行業(yè)，中、小礦山企業(yè)的技術援助和資金援助，以及改善中、小礦山企業(yè)的社會、環(huán)境條件。煤炭激勵基金(CFF)于1988年設立，由國家煤炭公司(Ecocarbon)負責使用管理。

在扶持小煤礦合法開采的同時，哥倫比亞《礦業(yè)法》對非法采礦活動也作出嚴厲的制裁規(guī)定。如，禁止一切無證、非法的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，非法礦井必須關閉。哥倫比亞的《刑法》中也有類似規(guī)定，并對非法采礦者規(guī)定處以1～6年的監(jiān)禁并附帶罰款，明確了非法開采國家的礦產(chǎn)資源是一種犯罪行為。

2)《權利金法》(Ley de Regalias)。權利金是一國對其享有的礦產(chǎn)資源所有權的收益，如何使之取之于民用之于民，是政府面臨的一個重要問題。哥倫比亞1993年出臺《權利金法》，成為規(guī)制小煤礦的又一重要法律文件?！稒嗬鸱ā返?8條規(guī)定，由小煤礦的主管機關承擔全部規(guī)范小礦所需的費用，包括技術調研、環(huán)境影響評價、法律援助、各種申請書編制及旅差費支出等費用。這些費用將從國家權利金基金中用于促進礦業(yè)發(fā)展的專項基金中列支，由國家兩大礦業(yè)公司——國家礦業(yè)公司(Mineralco S.A.)和/或國家煤炭公司(Ecocarbon Ltda.)具體負責實施。此外，《權利金法》還規(guī)定，在整頓規(guī)范非法小煤礦開采活動中，如有礦業(yè)權交叉重疊的情形，職能機關有權本著公平、公正的原則進行調解處理。該法明確了規(guī)范小煤礦的行政費用負擔主體與經(jīng)費使用管理主體以及規(guī)范的原則。

1.3 哥倫比亞小煤礦規(guī)制的管理體制

哥倫比亞對小煤礦采取以煤炭資源為紐帶，由國家公司牽頭，在各小煤礦集中區(qū)域設立垂直管理站的管理模式。根據(jù)煤炭資源與小煤礦的分布狀況，哥倫比亞授權國家煤炭公司(Ecocarbon)在全國范圍內對小煤礦進行垂直管理。Ecocarbon是哥倫比亞的國有煤炭企業(yè)，擁有大面積作為“Aportes”的煤炭區(qū)塊的開發(fā)權，同時又是主管煤炭行業(yè)的政府行政部門。在小煤礦整頓規(guī)范過程中，Ecocarbon 承擔了全面主管包括環(huán)境、安全、勞工、許可證簽發(fā)在內的所有工作。1987年，六個直屬Ecocarbon的工作站——礦業(yè)扶持與安全管理站在全國范圍內建立起來，分別設在小煤礦集中的村落或煤田交叉的主干道附近。每個站點都配有工程技術人員，為轄區(qū)小煤礦提供技術援助以及安全知識培訓。1993年，各站點獲準轄區(qū)內礦業(yè)權的授予職權與礦業(yè)活動的監(jiān)管職責。這種“一站式”管理模式，在小煤礦的規(guī)范過程中發(fā)揮了決定性作用。

1.4 整合過程:統(tǒng)籌兼顧，分類規(guī)制

1991年，哥倫比亞新憲法出臺，確立了地區(qū)享有參與分配開發(fā)不可再生自然資源所得——權利金的權利。當時正值非法小煤礦活動猖獗之時，為了規(guī)范整頓煤炭開發(fā)秩序，哥倫比亞政府于1993年頒行《權利金法》，由該法確立并實施了一項利用部分大礦繳納的權利金，來規(guī)范非法小煤礦的“規(guī)范化社會計劃(LSP)”。1994年，政府頒布《2636號政府令》，劃定了小煤礦的整頓范圍，主要包括無證開采小煤礦、技術與環(huán)境管理有待提高的小煤礦、可能實現(xiàn)合作開采的小煤礦等。

LSP的實施程序是：首先由小煤礦提出LSP申請，然后由地區(qū)管理站安排實地考察和評估。評估內容包括礦井年限、區(qū)塊位置、環(huán)境與安全條件等，評估結果在評估表中一一載明。評估完畢，由申請者本人或代理人進行簽字確認。經(jīng)過LSP申請評估，不合法的小煤礦大致分成三類：①在技術要求和環(huán)境方面仍有待提高的；②礦權有重疊的，或與其他LSP申請或其他申請相沖突的；③礦井具備上述一種或兩種情形的，或者通過調解程序仍不能解決的。對于這三類不同情況的小煤礦，哥倫比亞采取了不同的規(guī)制、整合路徑。

1)兩年寬限、限期整改

針對上述第一類小煤礦，哥倫比亞政府采取了限期整改措施。要求問題小煤礦與政府首先簽訂一份兩年期的LSP協(xié)議書，在規(guī)定的期限內，政府向小煤礦提供技術、培訓、安全、環(huán)境方面的援助服務，以增強這些小煤礦向正規(guī)礦山企業(yè)轉型的能力。兩年期限之后，轄區(qū)管理站對該類煤礦的技術與環(huán)保能力進行驗收評估，以此作為該類礦井申請10年開采協(xié)議的資格認定依據(jù)。根據(jù)LSP協(xié)議規(guī)定，LSP申請人必須履行以下義務：第一，在劃定區(qū)塊內按照開采計劃實施開采項目；第二，通過培訓項目獲得技術與管理技能；第三，明確LSP僅是一個活動過程，最終目的是為了規(guī)范開采，爭取獲得一項長久的開采協(xié)議。不達標者，必須退出采礦行業(yè)，轉向其他行業(yè)。

2)協(xié)商調解、靈活整合

對于第二類礦業(yè)權有重合、交叉或LSP申請與其他申請相沖突的情形，哥倫比亞政府采取了協(xié)商調解、靈活整合的做法。規(guī)范此類小煤礦涉及多方利益，稍有不慎，就會損害當事人的利益，所以，調解過程安排周密、細致。具體做法是：地區(qū)管理站向有關當事人發(fā)出調解邀請，組織對技術上可行或是通過法律途徑可調解的方案進行協(xié)商與討論，征求所有當事人的意見和建議。最終，在地區(qū)管理站認真分析和研究的基礎上達成一致。協(xié)商調解的結果，不外乎有出讓部分礦業(yè)權、以合作或協(xié)作方式進行聯(lián)合作業(yè)和轉包等。大量經(jīng)協(xié)商調解成功的案例說明，對這一類小煤礦，盡管需要小煤礦經(jīng)營者做出讓步，但只要能夠允許他們維持作業(yè)，不對他們施加太多的行政干預，不合法小礦還是愿意與政府合作實現(xiàn)合法經(jīng)營的。

3)關閉分流、保障生計

對于第三類小煤礦，哥倫比亞政府采取了果斷關閉，但同時做好分流善后工作的做法。關閉小煤礦意味著煤礦主、煤礦工人失去飯碗，直接影響到他們及其家人的生計問題。鑒于此，哥倫比亞政府實施了“多種經(jīng)濟開發(fā)計劃”。該計劃以煤炭鼓勵基金(CFF)為支撐，通過對失業(yè)礦工的再就業(yè)培訓，或者提供再擇業(yè)貸款，將不合法小礦關閉后失業(yè)的礦工分流到適宜在當?shù)匕l(fā)展的其他經(jīng)濟活動中去。在整合后的礦區(qū)，由下崗礦工經(jīng)營的烤面包店、餐館、錄像廳、咖啡廳紛紛建立起來。礦工的生活有了保障，關井所帶來的社會、經(jīng)濟影響被降到最低。

哥倫比亞政府通過LSP計劃，采用分類規(guī)制手段，結合各種技術援助措施、信貸支持方案、接續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)計劃等舉措，成功協(xié)助小煤礦實現(xiàn)了由非法向合法化的轉變。僅1998年一年內，就有841個小煤礦提出LSP申請，希望通過政府的援助和支持實現(xiàn)正規(guī)化開采。通過有效規(guī)制，全國境內幾乎所有的小煤礦都實現(xiàn)了規(guī)范化生產(chǎn)。

2 哥倫比亞煤炭資源整合實踐對我國的啟示

我國是一個煤炭大國，由于歷史的原因，一段時期小煤礦數(shù)量急劇膨脹，產(chǎn)量幾乎與大、中型煤礦平分秋色。不可否認，這些小煤礦在煤產(chǎn)品供給、零星邊角資源利用、促進煤炭市場競爭、解決農(nóng)村富余勞動力、推進礦區(qū)城鎮(zhèn)化建設方面發(fā)揮了積極作用。但是，小煤礦這些年來的發(fā)展質量令人堪憂，“血煤”、“礦難”已成為小煤礦的代名詞。為此，國家在全國范圍內實施了一些列整治非法采礦，維護礦業(yè)秩序的煤炭資源整合舉措。山西省作為試點，近年來開展了大規(guī)模的煤炭資源整合行動，關閉、兼并重組了大量小煤礦，取得了階段性成果。全省煤礦數(shù)量由“十五”期末的4278座減少到2011年的1053座，辦礦企業(yè)由2200多家縮減至130家。如何鞏固前期整合成果，也為其他省份或非煤行業(yè)進行資源整合做出示范，哥倫比亞的煤炭資源整合實踐或許能為我們提供一些有益的參考。

2.1 穩(wěn)定、連續(xù)的政策是有效規(guī)制小煤礦的重要前提

規(guī)范小煤礦需要有一個穩(wěn)定、連續(xù)的政策環(huán)境。傳統(tǒng)上，小煤礦是低收入群體的主要生活來源，在很大程度上也是促進農(nóng)村發(fā)展的制動器。所以，整合小煤礦關系國計民生、社會穩(wěn)定，需要保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。哥倫比亞的實踐表明，整合前，制定一整套以“整”促“改”的政策，疏堵結合、穩(wěn)步推進實施，是整合小煤礦取得成效的必備條件。LSP計劃貫穿整個整合過程，享受國家權利金收益分配，就必須參與整合，實現(xiàn)規(guī)范化開采。作為追逐利益最大化的經(jīng)濟主體，小煤礦主自然會進行成本效益分析，最終做出最符合自身利益的選擇。通過這種利益激勵機制設計，哥倫比亞政府高效地使幾乎所有的小煤礦自愿參與到整合過程中來，取得了顯著成效，同時將可能引發(fā)的經(jīng)濟和社會影響降到最小。

2.2 透明、易于操作的法律制度是有效規(guī)制小煤礦的根本保證

法律是政策貫徹實施的根本保證。小煤礦問題多、涉及面廣，需要有針對性強、易于實施的法律法規(guī)作為支撐。哥倫比亞主要依據(jù)《礦業(yè)法》與《權利金法》對小煤礦實施整合。《礦業(yè)法》屬大小礦一體立法模式，雖未設小礦專章，但在《礦業(yè)法》中對小礦的法律地位予以充分肯定，鼓勵小礦合作聯(lián)營并提供技術援助、培訓及專項貸款；設立煤炭激勵基金，改善小煤礦的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境；設立大、小礦不同的權利金征收比例和方式，鼓勵大礦參與對小礦的整合，向小礦轉移技術并享受相應的權利金減免。同時，也規(guī)定嚴懲非法開采。這些規(guī)定有利于小煤礦依法管好、用好自己的權利，盡到應盡的安全、環(huán)保義務，也可以避免大、小礦之間的沖突，更有利于監(jiān)管部門對礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用和保護實現(xiàn)有序管理和監(jiān)督。

《權利金法》確立了規(guī)范小煤礦的實施程序——LSP計劃，該計劃目標明確、步驟透明、程序簡便，利益激勵機制可信、可行。此外，該法還明確了實施LSP計劃的主管部門、經(jīng)費來源以及整合原則。有具體的程序法做保障，哥倫比亞的小煤礦整合井然有序，執(zhí)法部門依法執(zhí)法，各類小煤礦依法進行兼并重組，同時獲得相應的合法利益補償，從而從根本上解決了小煤礦非法開采以及環(huán)境、安全問題。

2.3 權威、高效的管理機構是有效規(guī)制小煤礦的主導力量

完善的政策與法律，需要一個勝任的實施主體。哥倫比亞的經(jīng)驗表明，設立一個權威、獨立的領導機構全權負責小煤礦事務，并在礦井相對集中的區(qū)域設立地方辦事機構，實行垂直領導，是有效實施整合不可或缺的途徑。這些職能部門權力集中、分工明確，從小礦權的申請、審批、簽發(fā)，到融資、技術服務，再到環(huán)保、安全培訓，為小礦提供了周到、便捷的“一站式”服務，使管理理念實現(xiàn)了從單一監(jiān)管向提供多元服務的轉化。此外，政府采用規(guī)范與經(jīng)濟激勵相結合的整合模式，對不同的礦井實行分類規(guī)范、人本整合；對需要提升技術水平與環(huán)保能力的小礦，提供相應的技術與培訓服務；對礦權有交叉、重合情形的小礦，提供協(xié)商平臺，化解礦權矛盾；對于必須關閉的小礦實行關閉分流政策，并通過實施“多種經(jīng)濟開發(fā)計劃”，對下崗人員進行再就業(yè)培訓和提供再擇業(yè)貸款，做好礦井關閉后的善后安撫工作。

哥倫比亞經(jīng)驗的啟示是，煤炭資源整合是一項復雜的系統(tǒng)工程。小煤礦問題歷史欠賬多、錯綜復雜、涉及多方利益主體、社會經(jīng)濟影響巨大，所以，整合手段也應當相應多元化，而且必須和利益補償機制結合起來，單純通過行政強制手段、不考慮社會經(jīng)濟影響的做法是難以實現(xiàn)預期目標的。

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[8] 山西煤炭資源整合進入掃尾 政府重申“八個不得”[EB/OL]http://www.zgmt.com.cn/home/news$item.action?news.newsId=ff8080812d44a6cf012f09dc809809f7，2010-03-31.

[10] 曹霞.可持續(xù)發(fā)展視野下中國小礦的法律規(guī)制[M]. 北京:中國財政經(jīng)濟出版社, 2008: 188.