李洪嬪

(中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100013)

1 國外礦業(yè)權(quán)出讓遵循的機(jī)制和原則

礦業(yè)權(quán)的出讓方式在不同國家表現(xiàn)形式不同，這與每個國家的經(jīng)濟(jì)、政治體制以及礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬有關(guān)，也與每個國家的礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的法律歷史演變有關(guān)。世界上多數(shù)國家的法律都規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有或是由國家控制。其產(chǎn)權(quán)的出讓方式，通常遵循協(xié)商和非協(xié)商兩種機(jī)制。在協(xié)商機(jī)制下，投資商與政府礦業(yè)管理部門通過談判，達(dá)成一致意見后，獲得礦業(yè)權(quán)。非協(xié)商機(jī)制在礦產(chǎn)資源的稀缺度不高的時期或地區(qū)適用較為普遍。

礦業(yè)權(quán)作為公共資源的產(chǎn)權(quán)，其一級出讓市場都由國家壟斷，出讓方式一般受到時間、資源價(jià)值、行政權(quán)力等多種因素影響，主要堅(jiān)持四種出讓原則，即先來先取得、先來先考慮、政府運(yùn)用行政裁量權(quán)選擇礦業(yè)權(quán)受讓人、招標(biāo)拍賣方式等原則。

2 國外礦業(yè)權(quán)的主要出讓方式

通過對國外主要礦業(yè)大國礦業(yè)權(quán)出讓情況的調(diào)研和礦業(yè)權(quán)出讓方式的分析，不同國家根據(jù)本國情況采取不同的出讓方式，主要有申請授予、協(xié)議授予、招標(biāo)授予、拍賣授予和委托經(jīng)營等。

2.1 申請授予

這是常見的一種礦業(yè)權(quán)出讓方式，原則是早申請者優(yōu)先授予，申請人只需辦理簡單的申請、注冊登記、標(biāo)樁立界手續(xù)即可，政府實(shí)行監(jiān)督管理，并取得所有者權(quán)益。國外對礦產(chǎn)前景很不明朗的區(qū)塊，首次申請?zhí)降V權(quán)一般采用這種方式。國外的探礦權(quán)與我國的探礦權(quán)有較大的區(qū)別，所申請和出讓的基本上都是礦業(yè)開采的空白區(qū)，或未發(fā)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的地區(qū)。勘查者往往要經(jīng)過一個大范圍找礦、勘查、逐漸縮小勘查范圍的過程。因此，許多國家都采用申請授予的方式出讓礦業(yè)權(quán)。

2.2 協(xié)議授予

原則是經(jīng)過協(xié)商談判達(dá)成協(xié)議。發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家情況有所不同。如印度尼西亞和巴布亞新幾內(nèi)亞等一些發(fā)展中國家，常常通過政府與外國礦業(yè)公司之間的“工作合同”形式將礦業(yè)權(quán)出讓。這類合同具有法律約束力，實(shí)際上是一種法律補(bǔ)充文本，有別于一般平等民事主體之間的經(jīng)濟(jì)合同。一些發(fā)達(dá)國家如西澳大利亞，采用協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)時，由政府與一些大公司就某個重要礦產(chǎn)地或某個重大項(xiàng)目的礦業(yè)權(quán)出讓達(dá)成協(xié)議，其中協(xié)議各條款經(jīng)雙方商定，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，甚至對權(quán)利金費(fèi)率及繳納方式也做出具體規(guī)定。這種出讓方式，特別適用于政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項(xiàng)目。

2.3 招標(biāo)授予

招標(biāo)出讓方式的原則是投標(biāo)方案優(yōu)者獲勝。但不同的國家有不同的適用范圍。如澳大利亞新南威爾士州、塔斯馬尼亞州等及瑞典，僅對具備條件的礦產(chǎn)適用，如對位于礦產(chǎn)儲備帶內(nèi)的礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓執(zhí)行招標(biāo)制。美國對于可租讓礦產(chǎn)，特別是油氣、煤炭、磷酸鹽等礦產(chǎn)及可銷售礦產(chǎn)，如建材礦產(chǎn)等，常用招標(biāo)制。多數(shù)國家在含油氣區(qū)塊的礦業(yè)權(quán)出讓時，常用此方式。

2.4 拍賣授予

拍賣是礦業(yè)主管部門代表政府就礦業(yè)權(quán)的出讓公開叫價(jià)，最終是價(jià)高者得。如美國以現(xiàn)金紅利的方式拍賣可租讓礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)，特別是對那些推斷礦化潛力好的地區(qū)。許多國家對被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權(quán)，采用公開拍賣方式重新出讓。

2.5 委托經(jīng)營

委托經(jīng)營，是國家對某些特別重要的特種礦產(chǎn)的勘查和開發(fā)采用的一種出讓方式，即政府直接委托有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)或國營公司開發(fā)。如印度尼西亞政府所屬的原子能機(jī)構(gòu)，受部長直接委托，進(jìn)行放射性礦產(chǎn)的勘查和開發(fā)工作。

綜上所述，在礦業(yè)權(quán)出讓中，以上幾種方式并存，各有側(cè)重并互為補(bǔ)充。不同國家根據(jù)本國情況，選擇不同的配套組合方式，構(gòu)成兩權(quán)出讓的基本框架體系。

3 幾個主要礦業(yè)大國的礦業(yè)權(quán)出讓方式

3.1 美國的礦業(yè)權(quán)出讓方式

根據(jù)對礦業(yè)自身開發(fā)規(guī)律的認(rèn)識和總結(jié)，目前美國礦業(yè)法律、法規(guī)中規(guī)定，按礦種的不同確定不同的出讓方式。美國分陸上礦產(chǎn)及水域礦產(chǎn)兩大類分別管理。陸上礦產(chǎn)根據(jù)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用、意義和供求狀況分三類，第一類為“可標(biāo)界”礦產(chǎn)，包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產(chǎn)和石膏、金剛石、寶石、沸石等非金屬礦產(chǎn)；第二類為“可租讓”礦產(chǎn)，包括油氣、煤、銅、鉛、鋅、硫、磷、鉀等重要礦產(chǎn)；第三類為“可銷售”礦產(chǎn)，包括砂、礫、石、黏土等建筑材料。

美國對“可標(biāo)界”礦產(chǎn)執(zhí)行“自由進(jìn)入及特許制度”，即采用申請授予方式出讓，出讓手續(xù)簡單，只要簡單的申請及登記(立樁標(biāo)界)即可，并且取得礦權(quán)不需要繳納費(fèi)用，國家在開采過程中從征收的礦地租金和權(quán)利金中得到利益。

美國政府對可租讓礦產(chǎn)采取非競爭性和競爭性的礦業(yè)權(quán)管理，前者是用于礦產(chǎn)資源情況不明朗的開放租讓的公有土地，后者是用于礦產(chǎn)資源情況已經(jīng)較為明朗的開放租讓的公有土地，或者是主管部門認(rèn)為找礦風(fēng)險(xiǎn)較小的其他地區(qū)。對于競爭性的租地，主要是通過招標(biāo)來出讓的。通常主管部門每年都要進(jìn)行3～4次公開的競爭性礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)租讓活動。投標(biāo)的公司或個人了解情況后，有競標(biāo)意向的要準(zhǔn)備好資料和資金向主管部門申請。開標(biāo)那天，由主管部門主持，招標(biāo)工作人員公布各個投標(biāo)的現(xiàn)金紅利標(biāo)金數(shù)。如果都沒有達(dá)到主管部門內(nèi)定的標(biāo)底，這一次則不租讓出礦地。如果有數(shù)家超過標(biāo)底數(shù)，取標(biāo)金最高者中標(biāo)，由此而獲得競爭性礦地的租讓權(quán)。此后，中標(biāo)人要書面填寫一份正式的標(biāo)書，并立即支付五分之一的現(xiàn)金紅利標(biāo)金。余下的五分之四，在主管部門辦理完標(biāo)書手續(xù)(2～4周)，中標(biāo)人拿到此文書時一次繳清。

對于可銷售礦產(chǎn)，聯(lián)邦政府主要是通過競爭性銷售辦法來授讓礦業(yè)權(quán)。由于這類礦產(chǎn)不需要復(fù)雜的勘查工作，資源情況基本明了，故土地局把它們作為國家財(cái)產(chǎn)出售。

3.2 加拿大的礦業(yè)權(quán)出讓方式

加拿大是聯(lián)邦制國家，根據(jù)加拿大憲法，礦產(chǎn)資源管理權(quán)由聯(lián)邦政府與省政府分享。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)沿海大陸架的礦產(chǎn)資源的管理和全國鈾礦資源的統(tǒng)一管理，以及印第安保留地、國家公園的公有土地內(nèi)的礦產(chǎn)資源的管理。省內(nèi)的礦產(chǎn)資源歸當(dāng)?shù)厥≌芾怼?/p>

加拿大的不列顛哥倫比亞省、馬尼托巴省、紐布倫瑞克省、紐芬蘭-拉布拉多省、安大略省、魁北克省、薩斯喀徹溫省，以及努納維特地區(qū)、育空地區(qū)與西北地區(qū)的采礦權(quán)采用“自由進(jìn)入”制。該機(jī)制允許個人和公司自行標(biāo)樁申請，然后通過與政府簽訂租約獲得采礦權(quán)。采礦權(quán)獲得原則是先到者先得。

根據(jù)“自由進(jìn)入”制，凡是開放準(zhǔn)許進(jìn)行勘探和開發(fā)的公共或私人土地，個人可進(jìn)入開采礦產(chǎn)資源并標(biāo)樁申請。大多數(shù)省和地區(qū)要求在標(biāo)樁申請前，必須要獲得勘探許可或類似的許可證。在標(biāo)樁申請完成后，進(jìn)行標(biāo)樁申請的人在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門登記，一般為省采礦登記部門。申請人對所申請批準(zhǔn)的土地不得任其閑置，通常必須在場地上實(shí)施特定的作業(yè)。在某些情況下，還必須向省或地區(qū)報(bào)告礦產(chǎn)資源情況以及申請人是否有意對其進(jìn)行開發(fā)。一般情況下，根據(jù)“自由進(jìn)入”制，只要申請符合規(guī)定，又符合適用法律的最低要求，申請人就有權(quán)進(jìn)而申辦并領(lǐng)取該土地的采礦租約，開采其中的礦產(chǎn)資源。

3.3 蒙古的礦業(yè)權(quán)出讓方式

申請授予是蒙古國礦業(yè)權(quán)出讓的主要方式。2006年新修訂的《蒙古礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，勘探許可證頒發(fā)給最先提出申請并登記的符合該法規(guī)定條件的法人。申請人應(yīng)按固定格式向國家行政機(jī)關(guān)提出申請辦理勘探許可證，并附上相應(yīng)的資料。并規(guī)定對勘探許可證所屬場地，只有該許可證持有人有權(quán)申請礦產(chǎn)資源開采許可證，申請書應(yīng)附有在國家行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)制的地圖上標(biāo)注礦區(qū)各角點(diǎn)，按度、分、秒標(biāo)明其坐標(biāo)的附件。

該法規(guī)定勘探許可證有效期已屆滿而持證人未申請開采許可證時，將通過招標(biāo)方法向該場地頒發(fā)開采許可證。此外，對用國家預(yù)算資金勘探確定儲量的場地，也以招標(biāo)方式審批頒發(fā)開采許可證。

3.4 俄羅斯的礦業(yè)權(quán)出讓方式

在俄羅斯，地下資源以許可證形式提供使用，許可證是證明所有者有權(quán)使用礦區(qū)的憑證。礦區(qū)使用權(quán)依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》的規(guī)定，基本上是采用招標(biāo)和拍賣的方式出讓。由國家礦產(chǎn)資源儲備管理機(jī)關(guān)或其他地方機(jī)關(guān)，決定俄聯(lián)邦主體內(nèi)礦區(qū)使用權(quán)的競標(biāo)、決定競標(biāo)委員會的組成和工作程序、確定競標(biāo)的條件和程序。而俄聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架礦區(qū)的競標(biāo)，應(yīng)由俄聯(lián)邦政府決定，競標(biāo)結(jié)果在礦區(qū)使用權(quán)競標(biāo)后30天內(nèi)做出決定。

礦區(qū)使用權(quán)招標(biāo)的基本標(biāo)準(zhǔn)是：礦區(qū)地質(zhì)研究和利用方案的科技水平、采礦回收率，對本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，有關(guān)方案的實(shí)施期限，保護(hù)資源和環(huán)境的措施效果以及國家安全利益等。礦區(qū)使用權(quán)進(jìn)行競標(biāo)至少要提前90天，在國家礦產(chǎn)資源儲備管理機(jī)關(guān)或其地方機(jī)關(guān)指定的大眾媒體上進(jìn)行公告。礦區(qū)使用權(quán)公開競標(biāo)只有一家參加而未能舉行時，只要符合公開競標(biāo)條件，可以向競標(biāo)者頒發(fā)礦區(qū)使用權(quán)許可證。

拍賣是俄羅斯礦業(yè)權(quán)出讓的另一種主要形式。礦區(qū)使用權(quán)的拍賣，由國家礦產(chǎn)資源儲備管理機(jī)關(guān)或其他地方機(jī)關(guān)決定俄聯(lián)邦主體內(nèi)礦區(qū)使用權(quán)的拍賣、決定拍賣委員會的組成和工作程序、確定拍賣的條件和程序。而俄聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架礦區(qū)的拍賣，應(yīng)由俄聯(lián)邦政府決定，拍賣結(jié)果在礦區(qū)使用權(quán)拍賣后30天內(nèi)做出決定。礦區(qū)使用權(quán)拍賣的主要標(biāo)準(zhǔn)是：獲得礦區(qū)使用權(quán)一次性交納的使用費(fèi)數(shù)額。礦區(qū)使用權(quán)進(jìn)行公開拍賣，至少提前45天，在國家礦產(chǎn)資源儲備管理機(jī)關(guān)或其地方機(jī)關(guān)指定的大眾媒體上進(jìn)行公告。在采用產(chǎn)品分成協(xié)議時，由俄聯(lián)邦法律確定礦區(qū)使用權(quán)的拍賣的程序和條件。

3.5 南非的礦業(yè)權(quán)出讓方式

南非于2004年頒布了新的《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》，2009年4月21日通過修訂案，對其加以修訂。該法是管理南非礦產(chǎn)勘探和合理開采活動的基本法律。該法規(guī)定，任何人申請?zhí)降V權(quán)必須以法定的方式向礦產(chǎn)能源部部長提出申請，并交納一定的申請費(fèi)，該申請費(fèi)是不予退還的。采礦權(quán)也是經(jīng)申請授予的，為取得某一礦區(qū)的開采權(quán)，申請者要提供開采計(jì)劃、預(yù)先制定的社會計(jì)劃、用工計(jì)劃、社會和用工計(jì)劃的財(cái)政支持計(jì)劃、增加弱勢群體在生產(chǎn)經(jīng)營中的機(jī)會以及改善經(jīng)濟(jì)社會福利計(jì)劃。

綜上所述，國外主要礦業(yè)大國的礦業(yè)權(quán)出讓方式，包括申請授予、協(xié)議授予、招標(biāo)授予、拍賣授予和委托經(jīng)營等，但各國采用的具體出讓方式是不同的。不同國家根據(jù)本國國情采用不同的出讓形式、出讓原則及出讓條件，由于礦產(chǎn)資源的特殊性，即使同一種形式在不同國家也賦予其不同內(nèi)容。

4 國外礦業(yè)權(quán)出讓方式值得我國借鑒之處

我國礦業(yè)權(quán)出讓方式，目前有批準(zhǔn)申請、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等五種方式。我國礦業(yè)權(quán)分類出讓制度及出讓方式，基本適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理實(shí)際，但存在問題仍比較突出。礦業(yè)權(quán)分類出讓制度，法律規(guī)定太原則，不易于操作、與實(shí)際不符；礦業(yè)權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)不科學(xué)，操作不統(tǒng)一、不規(guī)范；市場炒作嚴(yán)重、管理難度大等。同時，也反映出由于我國礦政管理體制機(jī)制不順，造成了地方政府靠礦業(yè)權(quán)出讓增加財(cái)政收入、國家與地方政府目標(biāo)不一致、暗箱操作、缺乏信息公開及完善的監(jiān)督機(jī)制等影響礦業(yè)權(quán)分類出讓制度實(shí)施的問題。研究顯示，申請?jiān)谙确绞酱嬖诘膯栴}，主要表現(xiàn)在法律制度規(guī)定不明確和配套保障機(jī)制建設(shè)不足方面；協(xié)議方式存在的問題，主要表現(xiàn)在法律規(guī)定不易操作，與實(shí)際情況不符；招拍掛方式的問題，主要集中在操作層面的不規(guī)范、不統(tǒng)一。

4.1 根據(jù)本國國情選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式

借鑒國外的礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)驗(yàn)，我國在選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式的過程中，也應(yīng)當(dāng)充分考慮國情尤其是我國的礦產(chǎn)資源特點(diǎn)，不能機(jī)械模仿國外的礦業(yè)權(quán)出讓方式。各種出讓方式各有所長，各有所短，因此，要根據(jù)不同情況和條件選擇不同的出讓方式，多種方式相結(jié)合。

各國的出讓方式，一般受到時間、資源價(jià)值、行政權(quán)力等因素影響，出讓方式的影響因素和授予的條件值得我國借鑒。如，申請授予的條件：前景很不明朗的區(qū)塊、首次申請?zhí)降V權(quán)；招標(biāo)授予的條件：礦區(qū)范圍較大的可銷售礦產(chǎn)；拍賣授予的條件：推斷礦化潛力好的地區(qū)以及對被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權(quán)的重新出讓；協(xié)議授予的條件：調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國家一般作為重要項(xiàng)目或礦產(chǎn)地的出讓方式，發(fā)展中國家一般作為與國外合作項(xiàng)目的出讓方式。

4.2 適當(dāng)以競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)

采用招標(biāo)、拍賣等競爭性的方式授予礦業(yè)權(quán)，是多數(shù)礦業(yè)大國的做法。競爭因素是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)主體的投資期望，以競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，符合市場經(jīng)濟(jì)中由市場供求關(guān)系和資源稀缺程度形成價(jià)格的要求，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者的利益。招標(biāo)、拍賣授予方式與申請授予方式相比，有明顯的優(yōu)點(diǎn)，即透明、阻止投機(jī)、選擇出讓給合適的權(quán)利人、可為國家產(chǎn)生附加收入等，但也存在著出讓成本高、主觀性強(qiáng)、自由裁量性和貪腐等缺點(diǎn)。市場投資本身具有盲目性的特點(diǎn)，單純以競爭因素來選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式，無法避免炒作礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)泡沫現(xiàn)象，不利于礦產(chǎn)勘查開發(fā)行業(yè)的穩(wěn)定。因此，在礦業(yè)權(quán)出讓中要適當(dāng)引入競爭，既要發(fā)揮市場的作用，也要有國家的宏觀調(diào)控。

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