邱志章,張民強(qiáng)

(浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

2009年浙江省城市化率已達(dá)到57.9%,比全國平均水平高出約11%。隨著城市化進(jìn)程的加快,城市規(guī)模急劇擴(kuò)大,加上城市的不合理建設(shè)開發(fā),使得傳統(tǒng)有效的城市洪澇防御體系難以適應(yīng)快速城市化進(jìn)程中的新形勢、新變化。2005年以來,浙江省城市洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生,如2007年在臺風(fēng)“羅莎”和“韋帕”的暴雨襲擊下,杭州、寧波、溫州、臺州等地的諸多城鎮(zhèn)幾成澤國;2009年的 “6·21”局地強(qiáng)降雨,給義烏市的社會運(yùn)轉(zhuǎn)、企業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失;溫嶺市在2009年9月29日和2010年7月27日,連續(xù)遭遇了暴雨侵襲,城區(qū)積水深達(dá)2 m,城區(qū)道路基本癱瘓,城市公共交通全線停運(yùn),成千輛汽車被泡在水中,市區(qū)的大部分地下車庫、地下室成了蓄水池,群眾的生產(chǎn)生活受到了嚴(yán)重影響。城市防洪排澇已成為浙江省城市應(yīng)急管理的重點與難點。

1 浙江城市防洪排澇管理現(xiàn)狀

1.1 管理體制

目前浙江省城市防洪排澇安全管理的職能由建設(shè)、水利、城管、市政等部門承擔(dān)。在11個地級市中,杭州、寧波、紹興、金華、衢州、臺州、舟山7市的城區(qū)防洪排澇管理責(zé)任單位為建設(shè)部門,湖州、嘉興2市為建設(shè)和水利部門共同管理,溫州市由城市防洪分指揮部管理,麗水市由水利部門管理。

據(jù)調(diào)查,浙江省城市中約46%的城市防洪排澇管理由建設(shè)部門負(fù)責(zé),21%的城市由水利部門負(fù)責(zé),13%的城市由建設(shè)與水利部門共同管理,2%～6%的城市由城市管理、市政或其他部門負(fù)責(zé)管理,還有6%的城市尚未明確責(zé)任單位。

1.2 監(jiān)測預(yù)警與避災(zāi)場所

近2 a來,浙江省通過實施基層防汛防臺體系建設(shè),城市監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)和避災(zāi)場所建設(shè)也得到加強(qiáng)。據(jù)調(diào)查,在浙江省城市中約有7/10落實了城區(qū)監(jiān)測預(yù)警人員和城區(qū)避災(zāi)場所。但有些內(nèi)陸地區(qū)忽視了城區(qū)監(jiān)測預(yù)警和避災(zāi)場所建設(shè),認(rèn)為城區(qū)的房屋比較牢固,抗災(zāi)能力較強(qiáng),無需設(shè)立專門的監(jiān)測預(yù)警人員和避災(zāi)場所。由于管理體制問題城市風(fēng)景區(qū)的監(jiān)測預(yù)警也容易被忽視。

1.3 防汛物資與搶險隊伍

據(jù)調(diào)查,浙江省僅有1/2左右的城市儲備了較為充足的防汛物資,建立了較為專業(yè)的搶險隊伍。由于責(zé)任主體不明,部分城市的城區(qū)防汛物資和搶險隊伍建設(shè)滯后,約有1/4的城市未落實防汛物資和搶險隊伍,1/4的城市雖然已儲備了部分防汛物資,也明確了搶險職責(zé),但物資種類和數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足儲備要求,搶險隊伍也缺乏一定的規(guī)模和專業(yè)性。

1.4 預(yù)案體系

經(jīng)過多年的防汛防臺預(yù)案體系建設(shè),目前,浙江省不少城市編制了城市防洪排澇應(yīng)急預(yù)案并不斷修編完善,特別是隨著基層防汛防臺體系建設(shè)的不斷深入,城市防洪排澇預(yù)案體系建設(shè)得到了較快發(fā)展。

根據(jù)對全省防汛防臺抗旱預(yù)案體系抽樣調(diào)查,目前約有54%的地級城市和35%的縣級城市編制了城市防洪排澇專項預(yù)案,總體上仍有約60%的城市未編制城市防洪排澇專項預(yù)案。從預(yù)案可操作性上看,現(xiàn)有的城市防洪排澇預(yù)案大多數(shù)由水利部門負(fù)責(zé)編制,在應(yīng)對外江洪水方面,其措施具有較強(qiáng)的針對性,但在應(yīng)對城市內(nèi)澇方面,由于存在與建設(shè)等部門的協(xié)作問題,導(dǎo)致對城市易澇區(qū)域范圍和受澇程度識別上不到位,編制的內(nèi)澇排水方案可操作性不強(qiáng)。

1.5 城區(qū)基層防汛防臺體系建設(shè)

城區(qū)基層防汛防臺體系建設(shè)是提升城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害能力的有效措施。至2010年底,全省約3/4的城市已完成城區(qū)基層防汛防臺體系建設(shè),這些城市在基層防汛防臺體系建設(shè)中有針對性地開展了責(zé)任區(qū)網(wǎng)格劃分,落實地下車庫、地下倉庫等地下空間,隧道、地下交通等交通設(shè)施,集市、地下商場等人流集中地和其他重要基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測預(yù)警責(zé)任人,儲備必要的搶險物資,建設(shè)必要的搶險隊伍,制定應(yīng)對方案,城區(qū)應(yīng)對洪澇災(zāi)害的能力得到有效提升。但從全省來看,仍有約25%的城市因管理體制等多種原因尚未全面完成建設(shè)任務(wù)。

2 存在問題

2.1 城市防洪排澇管理職責(zé)不清

目前浙江省城市防洪排澇管理的職能由建設(shè)、水利、城管、市政等多部門共同承擔(dān),大部分城市實行由水利部門負(fù)責(zé)外江防洪、建設(shè)部門負(fù)責(zé)城區(qū)內(nèi)澇的管理模式,無形中將城市防洪與排澇分割管理,加上牽涉的管理機(jī)構(gòu)多,造成職能交叉、權(quán)責(zé)不清,導(dǎo)致城市防洪與排澇管理銜接不暢,城區(qū)內(nèi)澇與防洪管理脫節(jié)。此外,部分城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)、大學(xué)城等尚未明確主管部門,部分城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部還存在防洪排澇“管理真空”現(xiàn)象。

2.2 監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)有待完善

經(jīng)過多年建設(shè),浙江省已基本建立起網(wǎng)格化的水雨情監(jiān)測體系,氣象預(yù)報準(zhǔn)確性和精度也逐步提高,對臺風(fēng)、大范圍降雨的預(yù)報、監(jiān)測、預(yù)警能力已大大增強(qiáng),但對防范由局地強(qiáng)降雨帶來的城市內(nèi)澇災(zāi)害而言,現(xiàn)有的監(jiān)測預(yù)警體系仍存在一些問題:其一,城區(qū)監(jiān)測點布設(shè)密度尚難滿足局地短歷時強(qiáng)降雨的監(jiān)測。近年來,通過實施暴雨預(yù)警網(wǎng)格化建設(shè),暴雨預(yù)警能力,特別是針對小流域山洪的預(yù)警能力大幅提升,但在城市布點偏少,難以有效實施對城區(qū)局地短歷時強(qiáng)降雨的實時監(jiān)測,且城區(qū)群測群防體系也有待進(jìn)一步形成。其二,信息資源共享整合不足?，F(xiàn)有的城市雨水情監(jiān)測信息主要來源于3個部門:氣象部門的氣象觀測站、水利部門的水文觀測站和建設(shè)等其它部門的監(jiān)測站點。由于當(dāng)前浙江省城市防洪排澇管理體制上的分割管理,缺乏監(jiān)測預(yù)警信息的共享機(jī)制,各自獨立運(yùn)行,資源整合程度低。現(xiàn)有監(jiān)測預(yù)警信息主要通過防汛指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流,大多仍停留在傳真、電話、文件等傳遞形式,傳輸效率不高。

2.3 城市防洪排澇預(yù)案體系建設(shè)滯后

在浙江省,僅有40%左右的城市編制了城市防洪排澇專項預(yù)案,而且主要是針對防御流域性洪水或外江洪水,缺少專門針對城市低洼區(qū)域、地下空間、重要基礎(chǔ)設(shè)施的城市排澇應(yīng)急方案,缺乏分區(qū)分片、具體到點的澇水外排和人員轉(zhuǎn)移方案,城區(qū)防洪排澇預(yù)案體系有待進(jìn)一步向社區(qū)、重要企事業(yè)等基層延伸。

此外,雖然近年來在城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險分析、城市重點易澇區(qū)域、城市內(nèi)河調(diào)度等方面開展了一些工作,但仍存在缺乏城市洪水風(fēng)險圖或更新不及時、易澇區(qū)應(yīng)急管理措施不到位、風(fēng)險評估機(jī)制未建立等問題。

2.4 城區(qū)基層防汛防臺體系建設(shè)未全覆蓋

目前,浙江省基層防汛防臺體系已基本建成并發(fā)揮作用。然而,基層防汛防臺體系建設(shè)在城市街道、社區(qū)、企事業(yè)單位、城市重要基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間等區(qū)域的覆蓋面仍不夠廣,許多城市尚未開展此項建設(shè)或體系未全面建成,由此導(dǎo)致城區(qū)防汛防臺責(zé)任區(qū)網(wǎng)格劃分不到位、網(wǎng)格責(zé)任人未落實、易澇易淹區(qū)無監(jiān)測預(yù)警人員、避災(zāi)場所未明確、防汛物資儲備不足、搶險隊伍未落實、宣傳教育不充分等問題。

2.5 城市開發(fā)建設(shè)項目缺少必要的防洪排澇風(fēng)險評估

目前,浙江省尚未建立城市開發(fā)建設(shè)項目防洪排澇風(fēng)險評估機(jī)制,除涉河涉水項目外,防汛部門一般不參與城市建設(shè)項目的立項、審批,城市開發(fā)建設(shè)項目的防洪排澇風(fēng)險論證更無從談起。對城市開發(fā)建設(shè)項目,尤其是供電、交通、供水等生命線工程和其它與防洪排澇緊密相關(guān)的建設(shè)項目,進(jìn)行必要的防洪排澇風(fēng)險評估是避免建設(shè)項目隨意改變排水格局、破壞原有防洪排澇系統(tǒng)、確保項目防洪排澇安全的前提,也是提高城市自身構(gòu)成系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)對洪澇災(zāi)害能力的有效途徑。因此,有必要開展城市開發(fā)建設(shè)項目的防洪排澇風(fēng)險評估。

3 對策措施

3.1 加強(qiáng)城市防洪排澇風(fēng)險管理

(1)編制城市洪澇風(fēng)險圖。研究歷史洪水,明確洪水風(fēng)險區(qū)劃,利用地理信息系統(tǒng)和數(shù)字模擬等現(xiàn)代技術(shù),研制數(shù)字化城市洪澇風(fēng)險圖。

(2)開展城市建設(shè)項目防洪排澇安全論證。城市建設(shè)項目前期須進(jìn)行防洪排澇安全專題論證,并經(jīng)防汛、水利部門審批,以起到指導(dǎo)城市建設(shè)項目防洪排澇安全管理的作用,避免因選址、防洪排澇措施以及保障體系不合理等造成不規(guī)范建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。

(3)積極探索洪水保險。借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,采取強(qiáng)制性和政策性相結(jié)合的方法,逐步探索建立城市洪水保險制度和補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 完善城市洪澇災(zāi)害管理機(jī)制

(1)建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)的組織指揮體系。通過建立統(tǒng)一的城市防汛指揮機(jī)構(gòu),實現(xiàn)防洪排澇工作統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度。建立健全基層防汛組織,將防汛組織延伸到街道、社區(qū)、重要企事業(yè)單位、物業(yè)管理單位,落實責(zé)任,做到 “不漏一處、不存死角”,全面提升城市防汛組織保障和應(yīng)急響應(yīng)能力。

(2)完善城市洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系。一方面,針對現(xiàn)有監(jiān)測預(yù)警信息資源分散、共享程度低,在城市防汛指揮機(jī)構(gòu)建立洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),將分散在建設(shè)、水利、氣象、交通、城市管理等部門的城市洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息進(jìn)行有機(jī)集成,并實現(xiàn)相關(guān)部門和單位的同步共享。另一方面,通過以下4方面建設(shè),提高城市洪澇災(zāi)害預(yù)警預(yù)報能力。一是提高災(zāi)害性天氣的預(yù)報水平,特別是提高短歷時強(qiáng)對流天氣的預(yù)報水平;二是建立城市防洪預(yù)警信息平臺,為政府部門、防汛機(jī)構(gòu)、城市管理部門和易受災(zāi)重要用戶、預(yù)警信息員等提供專門信息;三是完善城市暴雨洪水監(jiān)測站點,推進(jìn)暴雨預(yù)警網(wǎng)格化管理,提高實時監(jiān)測和信息傳輸能力;四是開展實時洪澇風(fēng)險預(yù)報,指導(dǎo)人員避險、交通疏導(dǎo)和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移。

(3)完善城市防洪排澇應(yīng)急預(yù)案體系。在洪澇災(zāi)害情景模擬基礎(chǔ)上修編城市防洪排澇預(yù)案,以減少洪澇風(fēng)險應(yīng)急響應(yīng)時間,并明確災(zāi)害分類和災(zāi)情分級,明確部門職責(zé)和分工,明確預(yù)案啟動標(biāo)準(zhǔn),提出應(yīng)急響應(yīng)和保障措施,加強(qiáng)演練,提高應(yīng)急處置能力。對低洼易澇區(qū)分片編制應(yīng)急處置方案,按“一片一方案”、“一點一對策”的要求建立起基層網(wǎng)格應(yīng)急處置體系,與城市防洪排澇應(yīng)急預(yù)案一起構(gòu)成覆蓋到點的預(yù)案體系。

(4)完善城市防洪排澇搶險救援體系。建立城市防汛搶險物資儲備機(jī)制,做好物資準(zhǔn)備。整合防汛搶險力量,建立防汛機(jī)動搶險隊伍,同時,充分發(fā)揮社會各類搶險隊伍作用,形成合力,發(fā)生災(zāi)情時能迅速投入搶險救災(zāi)。此外,加強(qiáng)水災(zāi)應(yīng)急管理的基礎(chǔ)培訓(xùn)工作,全面提高應(yīng)急指揮與管理能力。

(5)加強(qiáng)城市防洪排澇輿論宣傳。加強(qiáng)防洪排澇知識宣傳教育,努力提高各部門、單位和廣大市民在生活和生產(chǎn)中的防洪減災(zāi)能力和自我保護(hù)意識。

4 結(jié) 語

城市防洪排澇問題是城市化進(jìn)程中必須面對和解決的重要問題之一,必須加強(qiáng)城市防洪排澇的管理,構(gòu)建統(tǒng)一、高效、有序的城市防洪排澇指揮體系、監(jiān)測預(yù)警體系、預(yù)案體系、搶險救援體系,提升城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害,特別是內(nèi)澇災(zāi)害的能力,保障城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。