鄭 云 峰（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

我國林業(yè)重點工程項目后評價存在的問題及對策

鄭 云 峰
（國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019）

“十二五”期間，隨著我國林業(yè)六大重點工程建設(shè)已經(jīng)或即將期滿，林業(yè)重點工程項目后評價工作重要性日益凸顯。然而，在新形勢下，我國林業(yè)重點工程的項目后評價研究工作嚴重滯后于現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的需求。為此，在分析林業(yè)重點工程項目后評價的涵義、意義，評價內(nèi)容和評價方法的基礎(chǔ)上，指出當前我國林業(yè)重點工程項目后評價存在工作權(quán)威性欠缺、評價指標不完善、社會保障體系匱乏等問題，并提出加強立法、制定辦法、完善體系、健全機制等建議，以及構(gòu)建的方法，旨在為我國林業(yè)重點工程項目的后評價工作的建設(shè)和管理提供參考。

林業(yè)；重點工程；項目后評價；對策

我國林業(yè)六大重點工程是指天然林保護工程、“三北”和長江中下游地區(qū)等重點防護林建設(shè)工程、退耕還林還草工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程?！笆濉逼陂g,隨著我國林業(yè)六大重點工程建設(shè)已經(jīng)或即將建設(shè)期滿，其綜合效益后評價的作用正逐步得到重視,工程項目后評價工作正逐漸得以加強,林業(yè)重點工程項目后評價工作已成為熱點項目，這些林業(yè)重點工程是否取得了預(yù)期效益,都需要通過后評價加以確定。但是我國林業(yè)重點工程項目后評價研究的工作才剛剛起步,已經(jīng)滯后于林業(yè)建設(shè)需要。加強林業(yè)重點工程項目后評價研究，不僅是全面推進我國現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的客觀要求，也是促進全國林業(yè)生態(tài)重點工程建設(shè)的具體行動。

1 林業(yè)重點工程項目后評價工作的涵義和意義

1.1 后評價的涵義

林業(yè)重點工程項目后評價主要指對已實施或完成的林業(yè)重點工程的建設(shè)目的、執(zhí)行過程、綜合效益、風(fēng)險管理及可持續(xù)性等進行系統(tǒng)、客觀的分析評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并及時有效地信息反饋，為本工程或未來新項目的決策和管理提出合理化建議，從而實現(xiàn)林業(yè)重點工程建設(shè)效益最大化。從我國林業(yè)重點工程建設(shè)的實際情況出發(fā)，林業(yè)重點工程建設(shè)周期可細劃為：工程立項階段、可行性研究階段、規(guī)劃設(shè)計階段、開工準備階段、施工階段、竣工驗收階段、效益發(fā)揮階段、后評價階段，林業(yè)重點工程后評價是工程建設(shè)周期的一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

1.2 后評價的意義

隨著社會的發(fā)展，人們對林業(yè)的認識也在不斷提高和深化，林業(yè)對社會的貢獻不再僅僅是舊觀念中的種樹和生產(chǎn)木材。林業(yè)既是一項公益事業(yè)，又是一個基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是推進社會發(fā)展的基礎(chǔ)行業(yè)。我國林業(yè)既承擔著為國家經(jīng)濟建設(shè)和人民生活需要提供豐富林產(chǎn)品的重任，又承擔著國家生態(tài)建設(shè)與保護國土生態(tài)安全的神圣使命。林業(yè)已成為經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是生態(tài)建設(shè)最根本、最長期的措施。而林業(yè)重點工程建設(shè)事關(guān)林業(yè)事業(yè)發(fā)展全局。當前，全社會對林業(yè)重點工程建設(shè)的熱情空前高漲，國家對林業(yè)重點工程建設(shè)的投資力度也大幅度提升，這就需要發(fā)揮林業(yè)重點工程評價體系的作用，進一步規(guī)范、促進林業(yè)重點工程健康持續(xù)快速發(fā)展。

2 我國林業(yè)重點工程后評價的現(xiàn)狀

我國對林業(yè)重點工程后評價工作是隨改革開放、引進外資而開始的。20世紀80年代末我國第一次大規(guī)模將世行貸款用于林業(yè)重點工程，隨著該工程的開展，世界銀行一整套的項目后評價理論與方法開始引入我國，世界銀行為我國培訓(xùn)了大批的林業(yè)重點工程投資分析、評價及項目管理的專業(yè)人員。如 1989年利用世行貨款建設(shè)國家林業(yè)重點工程，在我國16個省同時進行，其中江西省被列為全國唯一的試點省，自此我國對林業(yè)重點工程的后評價工作開始逐步展開。

目前，我國林業(yè)重點工程的后評價工作仍處于起步階段，對林業(yè)重點工程后評價理論尚缺少系統(tǒng)性研究，還未真正形成一套適合我國國情、林情的后評價理論方法，還缺乏相應(yīng)的法律政策、科學(xué)的評價方法、完善的評價指標體系以及相應(yīng)的培訓(xùn)機制、管理機制、信息、反饋機制等。因此，對林業(yè)重點工程后評價的理論與應(yīng)用進行深入系統(tǒng)研究，對實現(xiàn)有限森林資源合理優(yōu)化配置，提高投資管理決策水平等具有指導(dǎo)意義。

3 林業(yè)重點工程后評價工作的內(nèi)容與方法

六大林業(yè)重點工程，構(gòu)筑了我國新世紀林業(yè)建設(shè)的生產(chǎn)力布局。其中天保工程是我國投資最大的生態(tài)工程，“三北”及長江流域等防護林體系建設(shè)工程、退耕還林工程是我國林業(yè)建設(shè)史上涉及面最廣、政策性最強、工序最復(fù)雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程是面向未來、具有戰(zhàn)略意義的骨干工程。因此，林業(yè)重點工程項目后評價的內(nèi)容應(yīng)當更全面，包括經(jīng)濟、環(huán)境、社會、可持續(xù)性及機構(gòu)發(fā)展等方面。

3.1 后評價主要內(nèi)容

3.1.1 工程項目目標評價

六大林業(yè)重點工程分別有其近期目標和長遠的戰(zhàn)略目標，因此進行目標評價就是評定工程項目立項時原來預(yù)定目標的實現(xiàn)程度，要對照原定目標中的主要指標，檢查工程項目實現(xiàn)情況和變化，分析發(fā)生改變的原因，以判斷目標的實現(xiàn)程度，同時還要對原定決策目標的正確性、合理性進行分析。

3.1.2 工程項目實施過程評價

六大林業(yè)重點工程周期長、范圍廣、難度大，對其建設(shè)過程進行跟蹤評價十分必要。工程項目實施過程評價是對照工程立項評價和可行性研究報告所預(yù)計的情況和實際執(zhí)行過程進行對比和分析，找出差別。一般要分析工程項目的立項、準備和評價，要分析項目內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模、工程進度和具體實施情況、配套設(shè)施和服務(wù)條件、受益范圍及其反映、財務(wù)執(zhí)行情況等。

3.1.3 工程項目影響評價

主要包括3個方面：經(jīng)濟影響評價，分析評價該工程對社會經(jīng)濟的貢獻，涉及就業(yè)、分配、技術(shù)進步、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、國民經(jīng)濟發(fā)展(改善結(jié)構(gòu)、提高效益)；環(huán)境影響評價，主要評價自然資源利用情況和生態(tài)環(huán)境保護情況，涉及國土開發(fā)利用、能源節(jié)約、自然資源綜合利用、對自然景觀的影響、環(huán)境污染的控制、地區(qū)環(huán)境質(zhì)量提高情況、區(qū)域生態(tài)平衡和環(huán)境管理；社會影響評價，主要評價該工程對社區(qū)、地區(qū)及整個國家的影響，涉及人口控制、居民收人、社區(qū)居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、群眾參與程度、社會公平問題、婦女問題、貧困問題等。

3.1.4 工程項目可持續(xù)性評價

要分析評價環(huán)境功能的可持續(xù)性、經(jīng)濟增長的可持續(xù)性和工程效果的可持續(xù)性。重點評價在項目建設(shè)資金投入完成之后，項目既定目標是否還能繼續(xù)，項目是否可以持續(xù)發(fā)展。

3.1.5 工程項目機構(gòu)發(fā)展評價

即對工程項目進行機構(gòu)分析，評價項目管理機構(gòu)設(shè)置情況和管理機制是否健全。應(yīng)對現(xiàn)有機構(gòu)進行分析，評價其目的、特點、組織結(jié)構(gòu)、體制與程序、激勵機制、現(xiàn)有資源和技術(shù)，以及協(xié)調(diào)性等。

3.2 后評價常用方法

3.2.1 對比法

對比法，包括前后對比法、預(yù)計和實際對比法和有無項目的對比。對比的目的是要找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點。目前我國林業(yè)重點工程后評價主要運用的是前后對比法。

在一般情況下，投資活動的“前后對比”是指將項目實施之前與項目完成之后的情況加以對比，以確定項目的綜合效益。在項目后評價中則是指將項目前期的可行性研究報告、項目前評估或者項目建議書以及初步設(shè)計時的技術(shù)指標，與項目的實際運行結(jié)果或在評價時所做的新項目相比較，以發(fā)現(xiàn)變化和分析原因。這種對比用于揭示計劃、決策和實施的質(zhì)量，是項目過程評價應(yīng)遵循的原則。

前后對比法運用的優(yōu)點是可以用前后定量指標進行比較，評價結(jié)果比較有說服力，但是預(yù)計值取數(shù)存在一定的難度，對前期可行性研究報告或者項目建議書具有較高的要求。

3.2.2 邏輯框架法

邏輯框架法是一種綜合和系統(tǒng)地研究和分析問題的思維框架，將幾個內(nèi)容相關(guān)、必須同步考慮的動態(tài)因素組合起來，通過分析其間的關(guān)系，從設(shè)計策劃到目標、目的的確定來評價一項活動或工作。運用邏輯框架法進行項目后評價，首先要深入研究項目的建設(shè)背景及重要假設(shè)條件落實情況，其次要收集分析項目前評價和后評價資料，然后將前評價和后評價資料編制成邏輯框架表，最后對比分析前評價和后評價資料，得出評價結(jié)論，提供給政府或有關(guān)部門作為該項目進行監(jiān)督管理和其他相關(guān)項目評價決策的依據(jù)。

邏輯框架法為項目后評價結(jié)論和內(nèi)容的概括，作為項目后評價主要方法之一，它的優(yōu)點是能確保提出主要的問題，分析主要的缺陷，能系統(tǒng)而又符合邏輯地全面分析事物的各個方面，但它的局限性是可能造成管理的僵化，對政策問題只能做一般性的分析。

3.2.3 成功度評價法

成功度評價法也就是通常所稱的打分方法，成功度評價是依靠評價專家或者專家組的經(jīng)驗，綜合后評價各項指標的評價結(jié)果，對項目的成功程度作出定性的結(jié)論，它主要是對項目實現(xiàn)預(yù)期目標的成敗程度給出一個定性的結(jié)論，它可以用五個等級來區(qū)分：完全成功、成功、部分成功、不成功、失敗。

成功度評價法的應(yīng)用比較普遍，是項目后評價的綜合方法之一。它的優(yōu)點是評價內(nèi)容相對完整，能考慮項目的方方面面，但是成功度標準的建立帶有很大的主觀性，對評估專家的要求比較高。

4 我國林業(yè)重點工程后評價存在的主要問題

目前，我國林業(yè)重點工程后評價工作存在以下主要問題：一是林業(yè)重點工程后評價工作的管理制度缺乏法律法規(guī)和政策支持，導(dǎo)致林業(yè)重點工程后評價工作隨意性大，獨立性不強，科學(xué)性、權(quán)威性欠缺。二是林業(yè)重點工程后評價工作開始較晚，尚處于起步階段，有關(guān)后評價的理論研究、規(guī)則制定和指標體系建立等還處在完善之中；后評價理論及方法的研究較多強調(diào)靜態(tài)、定性化評價，動態(tài)的、定量化、考慮人的因素評價則較少。三是林業(yè)重點工程后評價工作缺乏完備的社會保障體系，缺乏固定、權(quán)威的林業(yè)重點工程后評價機構(gòu)、優(yōu)秀的后評價專業(yè)人才隊伍和完整的林業(yè)重點工程后評價數(shù)據(jù)庫等。

5 加強林業(yè)重點工程后評價工作的建議

“十二五”期間，我國將對基礎(chǔ)建設(shè)項目進行大量投資，這是對后評價工作的潛在市場需求。另外，“九五”、“十五”、“十一五”的許多投資項目需要及時總結(jié)，做出后評價，這是對后評價工作的現(xiàn)實需求。

5.1 加強立法，明確責任

我國六大林業(yè)重點工程全面啟動以來，國家每年對六大林業(yè)重點工程的投資數(shù)以百億計，加快林業(yè)發(fā)展已成為全國人民的共同愿望。為推動我國林業(yè)可持續(xù)快速健康的發(fā)展，應(yīng)盡快將林業(yè)重點工程后評價工作納入到國家基本建設(shè)項目程序中，以法律的形式固定下來。同時，完善相關(guān)政策、法律法規(guī)和制度，明確林業(yè)重點工程后評價工作主體與客體的權(quán)利、義務(wù)與責任。

5.2 制定辦法，確保權(quán)威

林業(yè)工程后評價研究是國內(nèi)外林業(yè)發(fā)展共同面臨的一個問題，也是世界林業(yè)工程建設(shè)理論研究與實踐應(yīng)用亟待解決的一個重要課題。因此，建議加強我國林業(yè)重點工程后評價的理論研究，完善理論、方法與應(yīng)用的指標體系，組織有關(guān)部門盡快研究制定適合我國林業(yè)發(fā)展要求的《林業(yè)重點工程后評價管理辦法》、《林業(yè)重點工程后評價實用手冊》等，以指導(dǎo)我國后評價工作的開展，保證林業(yè)重點工程后評價結(jié)果的客觀性、公正性和權(quán)威性。

5.3 完善體系，單列經(jīng)費

目前，我國各級政府和林業(yè)主管部門直接參與林業(yè)工程管理、建設(shè)、評價等各個環(huán)節(jié)。尤其是對工程整體或局部建設(shè)成效的評價，主要以各級林業(yè)主管部門自行組織進行評價，這不僅增加了各級林業(yè)主管部門的負擔，也因林業(yè)重點工程的管理經(jīng)費并沒有在投資計劃中單列，而使林業(yè)主管部門難過審計關(guān)。“十一五”以來，隨著集體林權(quán)制度改革的推進，民營林業(yè)的迅速發(fā)展將會使林業(yè)投資主體呈

現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，加上我國投融資體制的改革，用于林業(yè)重點工程建設(shè)的國債及財政專款的撥付、管理、使用和審計工作將進一步嚴格和規(guī)范。因此，成立專門的林業(yè)重點工程后評價機構(gòu)、單列林業(yè)重點工程后評價專項經(jīng)費、建立完善的林業(yè)重點工程后評價指標體系，充分利用林業(yè)重點工程后評價結(jié)果已經(jīng)是勢在必行。

5.4 健全機制，保障管理

一是要建立后評價管理體系，加強組織保障。要建立中央權(quán)威性后評價領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、林業(yè)行業(yè)的后評價管理機構(gòu)和依托林業(yè)規(guī)劃設(shè)計單位或中介組織而構(gòu)成的執(zhí)行機構(gòu)三級管理體系。二是要加強林業(yè)重點工程后評價人員培養(yǎng)和選拔，加強人力資源保障。通過在林業(yè)高等院校設(shè)立林業(yè)工程后評價專業(yè)，開設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)人才；在全國推行后評價工程師資格考試制度，推行林業(yè)重點工程后評價工作執(zhí)證上崗制度，以吸引大批社會優(yōu)秀人才加入到林業(yè)工程后評價工作中。三是要建立林業(yè)重點工程數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，加強信息管理保障，為實現(xiàn)信息資源的共享創(chuàng)造條件，又能為林業(yè)重點工程后評價工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。

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