董自光

（浙江樹人大學(xué)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院，浙江杭州310015）

基本公共服務(wù)均等化是針對(duì)我國(guó)改革開放30年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的“偏差”和“短腿”，在國(guó)家“十一五”規(guī)劃中首次提出的新概念，也是公民的基本權(quán)利，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義發(fā)展與構(gòu)建和諧社會(huì)的本質(zhì)特征。關(guān)于如何推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門基本假定或普遍認(rèn)為這是政府的基本責(zé)任。但筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不但是公共財(cái)政目標(biāo)，更是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，基本公共服務(wù)的供給主體不僅是政府，而應(yīng)該是由多元利益主體共同構(gòu)成的復(fù)合型共同體。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

圖1 我國(guó)基尼系數(shù)變化趨勢(shì)［1］

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)居民收入差距也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，衡量貧富差距的指標(biāo)基尼系數(shù)不斷上升（見圖1），并于2000年超越國(guó)際公認(rèn)的警戒線0.40；2008年已達(dá)0.457；2010年基尼系數(shù)則達(dá)到0.5。［2］與此同時(shí)，改革開放過(guò)程中，我國(guó)率先在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域?qū)?guó)有企業(yè)、住房制度、醫(yī)療衛(wèi)生體制等進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化變革，將原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府或集體供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)提供，但政府職能卻未向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而是受“增長(zhǎng)主義”誘導(dǎo)，表現(xiàn)出極強(qiáng)的企業(yè)化傾向；社會(huì)管理體制的變革也沒(méi)有同步跟進(jìn)，造成了基本公共產(chǎn)品的供給不足或缺失，導(dǎo)致公民就業(yè)、住房保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的問(wèn)題日益突出。因此，在注重改善民生和社會(huì)公平思想的指導(dǎo)下，國(guó)家《“十一五”規(guī)劃》中首次提出了基本公共服務(wù)均等化的概念，黨的“十七大”提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)完善公共財(cái)政體系”；《“十二五”規(guī)劃綱要》中指出要“建立健全基本公共服務(wù)體系，在以人為本、服務(wù)優(yōu)先的原則下，明確推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)”。

基本公共服務(wù)均等化的概念提出以來(lái)，理論界和實(shí)踐部門開展了一系列研究，學(xué)者們分別從不同角度提出了各自不同的觀點(diǎn)。唐鈞（2006）、樓繼偉（2006）和陳海威（2006）等認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國(guó)人民享有同樣的權(quán)利，這些權(quán)利包括生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)等。［3］張恒龍、陳憲（2007）從結(jié)果的角度認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化是指一國(guó)范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享受到水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等。［4］遲福林（2006）等認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的一種制度安排。［5］幸鳴（2007）從均等化的主體和客體角度來(lái)界定，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)均等化、區(qū)域均等化、群體均等化等方面，均等化的內(nèi)容（即客體）主要是教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)治安等方面。［6］常修澤（2007）等從多角度界定，認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化可以從三個(gè)方面來(lái)理解：第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等；第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等；第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過(guò)程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。［7］黃云鵬（2010）認(rèn)為，“基本公共服務(wù)均等化，就是保障一國(guó)全體公民不論其民族、性別、收入及地位差異如何，都能公平地享有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。同時(shí)基本公共服務(wù)均等化的范圍和標(biāo)準(zhǔn)需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公共財(cái)政承受能力，應(yīng)當(dāng)遵循由小及大（實(shí)現(xiàn)地域范圍），從低到高（實(shí)現(xiàn)水平）、先易后難（實(shí)現(xiàn)難易程度）的規(guī)律漸次推進(jìn)”。［8］

以上學(xué)者分別從本質(zhì)、范圍、水平以及實(shí)現(xiàn)過(guò)程等方面對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。但上述研究對(duì)“誰(shuí)”來(lái)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化均未作明確表述，若有也是建立在政府主體假設(shè)基礎(chǔ)之上，這既有悖于公民社會(huì)“善治”的發(fā)展目標(biāo)，也不符合西方高福利國(guó)家公共服務(wù)民營(yíng)化、社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)和當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政能力不足以完全負(fù)擔(dān)公共服務(wù)支出的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

二、基本公共服務(wù)均等化的運(yùn)作主體

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的變革和權(quán)力的下放，社會(huì)系統(tǒng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單一的政府主體逐漸分化并形成了政府組織、市場(chǎng)系統(tǒng)或第二部門的企業(yè)組織、民間系統(tǒng)或第三部門的社會(huì)組織等三大系統(tǒng)或部門，［9］三大部門分別按照價(jià)值趨向、社會(huì)目標(biāo)和運(yùn)作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其所承擔(dān)的社會(huì)功能。然而，受各自運(yùn)作特點(diǎn)的影響，政府、企業(yè)和社會(huì)組織都不是全能的，在公共產(chǎn)品供給中都存著優(yōu)勢(shì)和缺陷。

政府是國(guó)家公共權(quán)力的象征，也是公共權(quán)力的承載體和實(shí)際行動(dòng)者，是控制資源最多、權(quán)力最大的組織。政府行為的最大特點(diǎn)在于其可憑借所掌握的資源、權(quán)力和制度、變革主導(dǎo)者的身份，依靠指示、命令等通過(guò)自上而下的計(jì)劃秩序管理國(guó)家公共事務(wù)，具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和廣泛性等特點(diǎn)。根據(jù)“委托—代理”理論，提供公共產(chǎn)品，保障公民獲得基本公共服務(wù)是政府作為全民代理人滿足公共利益的行動(dòng)目標(biāo)之一，是其基本的職能和首要任務(wù)。然而，由于計(jì)劃秩序管理方式所固有的缺陷，例如政府、機(jī)構(gòu)臃腫、尋租現(xiàn)象泛濫、權(quán)力濫用以及腐敗等，導(dǎo)致它在配置資源時(shí)會(huì)存在低效、無(wú)效、甚至負(fù)效率的情況，即所謂的“政府失靈”；在公共產(chǎn)品的供給上，表現(xiàn)為尋租、資源浪費(fèi)、供給不足或缺位。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)主體在市場(chǎng)嗅覺(jué)、資源配置、項(xiàng)目運(yùn)作、利潤(rùn)獲取和效率保證等方面擁有其他主體無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。企業(yè)具有極強(qiáng)的資源運(yùn)營(yíng)能力，是其獲得經(jīng)濟(jì)效益最大化的有力保障。對(duì)于資源開發(fā)和項(xiàng)目運(yùn)作而言，企業(yè)可謂是最佳的激活者。然而由于壟斷、不完全信息、公共產(chǎn)品低效供給等原因，企業(yè)主體間往往也會(huì)產(chǎn)生類似“囚徒困境”這樣的悖論，市場(chǎng)失靈隨即產(chǎn)生。在基本公共服務(wù)方面，企業(yè)參與的供給主要面臨的問(wèn)題是：參與動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、公共服務(wù)質(zhì)量難以保障以及監(jiān)督成本過(guò)高等。

由于“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的存在，對(duì)于類似慈善事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等政府無(wú)力提供、企業(yè)不愿供給的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品或服務(wù)，此時(shí)第三部門——社會(huì)組織或非政府組織（non-government organization，NGO）應(yīng)運(yùn)而生，并參與到公共物品供給之中。NGO不同于政府靠權(quán)力驅(qū)動(dòng)，也不同于企業(yè)靠利益驅(qū)動(dòng)，而是以志愿精神作為原動(dòng)力參與公共物品供給，具有參與性、回應(yīng)性、透明性、廣泛性和多樣性強(qiáng)等特點(diǎn)，較好地彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈，為社會(huì)提供政府和企業(yè)供給不足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。然而由于其自身的局限性，美國(guó)學(xué)者薩拉蒙最早提出的“志愿失靈”理論指出，社會(huì)組織存在資源的組織能力不足、對(duì)象的特殊性、資源分配的父權(quán)性、人員的業(yè)余性等問(wèn)題，致使其在志愿原則下滿足社會(huì)需求、提供基本公共服務(wù)等方面產(chǎn)生功能缺陷和效率困境。［10］

因此，在制度變革逐步由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域深化的背景下，鑒于政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈的存在，社會(huì)系統(tǒng)分化所形成的功能專一性社會(huì)主體，面對(duì)公共服務(wù)日益膨脹的多元化需求與供給缺位、不足之間的矛盾，又重新具備從分化走向復(fù)合的動(dòng)機(jī)。根據(jù)福利多元主義的主張，社會(huì)福利來(lái)源的多元化，既不能完全依賴企業(yè)，也不能完全依賴國(guó)家（政府），福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，社會(huì)福利是由企業(yè)、政府和社會(huì)組織三者共同提供的，而不是其中某一方的壟斷行為。［11］基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，它不僅是公共財(cái)政的目標(biāo)，更是全社會(huì)的目標(biāo)，因此其實(shí)現(xiàn)過(guò)程也必然要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)組織各自的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)組織之間的價(jià)值認(rèn)同、主動(dòng)聯(lián)結(jié)、互動(dòng)融合以及分工協(xié)作，來(lái)架構(gòu)適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和公共精神有效發(fā)展的功能復(fù)合型共同體（見圖2）。構(gòu)建基本公共服務(wù)的多元供給體系，需要通過(guò)政府運(yùn)作、市場(chǎng)運(yùn)作和第三部門運(yùn)作的有機(jī)復(fù)合，使不同主體均能充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，從而推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

圖2 社會(huì)治理模式演進(jìn)示意圖

三、杭州市依托社會(huì)復(fù)合主體推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐

（一）社會(huì)復(fù)合主體的概念和類型

1.社會(huì)復(fù)合主體的概念。浙江是我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，民間力量較為活躍，同時(shí)也是高度重視民生問(wèn)題的省份之一。2008年浙江省政府正式啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃（2008—2012）》，提出“以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與為基本原則，在強(qiáng)化政府公共服務(wù)供給的同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)各方面力量參與基本公共服務(wù)供給，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)充分參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制”。杭州市在城市建設(shè)和管理過(guò)程中，以治理理論為指導(dǎo)，積極開展城市管理體制變革，創(chuàng)造性地提出了社會(huì)復(fù)合主體的概念，并將其成功運(yùn)用于鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)事業(yè)發(fā)展。與此同時(shí)，其在以“破七難”為主題的基本公共服務(wù)供給中也發(fā)揮了重要的作用。

社會(huì)復(fù)合主體是指以推進(jìn)社會(huì)性項(xiàng)目建設(shè)、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會(huì)效益與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作相統(tǒng)一，由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界和媒體界等不同身份人員共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的，多層構(gòu)架、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型社會(huì)主體。［12］在社會(huì)復(fù)合主體所架構(gòu)的多元主體平等合作的社會(huì)體系內(nèi)，政府、企業(yè)和社會(huì)組織處于同一交互平面，在價(jià)值觀念上相互認(rèn)同，在身份上互不隸屬，在具體事務(wù)上分工協(xié)調(diào)，在功能上相互融合，在運(yùn)作中取長(zhǎng)補(bǔ)短，改變了傳統(tǒng)單向線性的社會(huì)治理模式，形成了一種扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、交互式、復(fù)合圈層社會(huì)治理運(yùn)作模式，有利于實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)行為主體充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，合力推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。就基本公共服務(wù)均等化而言，社會(huì)復(fù)合主體通過(guò)強(qiáng)化黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界和媒體界的分工合作，發(fā)揮著既相互區(qū)別又不可或缺的角色功能：或是引導(dǎo)協(xié)調(diào)功能，或是經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的功能，或是研究指導(dǎo)的功能，亦或是宣傳監(jiān)督的功能，［13］通過(guò)相互間的分工、合作、競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)督，增加了基本公共服務(wù)供給的高效性、回應(yīng)性、規(guī)范性和平等性，可以有效地應(yīng)對(duì)政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的多元供給。

2.社會(huì)復(fù)合主體的類型。根據(jù)社會(huì)項(xiàng)目和事業(yè)特點(diǎn)的不同，在具體運(yùn)作過(guò)程中，不同行為主體發(fā)揮的作用和地位仍有所差別，據(jù)此社會(huì)復(fù)合主體可分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、社會(huì)組織主導(dǎo)型三類。

（1）政府主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體。政府主體具有極強(qiáng)的資源控制整合能力和自上而下的計(jì)劃秩序管理方式，使其在一些需要大規(guī)模投入、長(zhǎng)期建設(shè)運(yùn)行才能凸顯效益的社會(huì)性項(xiàng)目和公共產(chǎn)品供給中，有著企業(yè)主體和社會(huì)組織主體無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。為這一類項(xiàng)目所構(gòu)建的社會(huì)復(fù)合主體，往往依靠政府部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，搭建合作平臺(tái)，協(xié)調(diào)整合其他社會(huì)行為主體。

（2）企業(yè)主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體。對(duì)于政府無(wú)力或無(wú)意直接經(jīng)營(yíng)管理或經(jīng)濟(jì)效益比較明顯的（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品，用參股或業(yè)務(wù)外包等形式、以契約約束的方式架構(gòu)企業(yè)主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體，充分發(fā)揮企業(yè)主體的資源運(yùn)作能力。企業(yè)主體在謀求社會(huì)效益的同時(shí)能夠保證產(chǎn)品供給的低成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

（3）社會(huì)組織主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體。社會(huì)組織主體是民間團(tuán)體、公益組織、社會(huì)團(tuán)體等發(fā)揮主導(dǎo)作用架構(gòu)的社會(huì)復(fù)合主體，相對(duì)于政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型的社會(huì)復(fù)合主體而言，其對(duì)于政府、企業(yè)均無(wú)力或無(wú)意運(yùn)作的公益性項(xiàng)目具有更大的優(yōu)勢(shì)。

（二）社會(huì)復(fù)合主體的典型案例分析

杭州市的社會(huì)復(fù)合主體在知識(shí)創(chuàng)業(yè)、行業(yè)發(fā)展、錢江新城建設(shè)和西溪濕地開發(fā)與保護(hù)等社會(huì)項(xiàng)目中發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用；同時(shí)在破解“看病難、上學(xué)難、就醫(yī)難、行路難”等民生問(wèn)題上發(fā)揮了積極作用。杭州市涌現(xiàn)了一批社會(huì)復(fù)合主體推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的典型案例。

1.政府主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體：運(yùn)河綜合保護(hù)治理。杭州是一個(gè)與水相生相伴的城市，2010年世博會(huì)的杭州展館以“五水共導(dǎo)、品質(zhì)杭州”為主題吸引了眾多游客，“因水而生、因水而立、因水而興、因水而名、因水而強(qiáng)”充分彰顯了杭州“東方威尼斯”的城市特色。其中，“因水而興”所指的京杭大運(yùn)河對(duì)城市發(fā)展具有重要意義。歷史上杭州曾憑借運(yùn)河與廣州、揚(yáng)州并列為中國(guó)三大通商口岸。然而隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，運(yùn)河漕運(yùn)功能逐漸被工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中車輪運(yùn)輸所替代，至上世紀(jì)90年代末，昔日兩岸繁華的景象日益蕭條，運(yùn)河因工業(yè)廢水和生活污水的排放而散發(fā)著臭氣，代表運(yùn)河文化的歷史遺跡逐漸消失殆盡，運(yùn)河綜合治理已刻不容緩。

2002年初，杭州市第九次黨代會(huì)決定實(shí)施運(yùn)河（杭州段）綜合整治與保護(hù)開發(fā)工程。根據(jù)京杭大運(yùn)河（杭州段）涉及江干、下城、拱墅和余杭等四個(gè)城區(qū)以及交通、環(huán)保、規(guī)劃和水利等眾多行政主管部門多頭分管的特點(diǎn)，杭州市按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，對(duì)運(yùn)河綜合保護(hù)工程運(yùn)作模式進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，構(gòu)架了政府主導(dǎo)型的社會(huì)復(fù)合主體。率先組建了杭州市運(yùn)河綜合保護(hù)委員會(huì)（綜保委），對(duì)運(yùn)河綜合保護(hù)治理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌資金和統(tǒng)籌推進(jìn)；同時(shí)由市政府注資成立了杭州市運(yùn)河綜合保護(hù)開發(fā)集團(tuán)公司（運(yùn)河集團(tuán)），作為投融資主體，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，為運(yùn)河綜合保護(hù)提供資金保障。綜保委和運(yùn)河集團(tuán)實(shí)行一套班子兩塊牌子，共為運(yùn)河綜合保護(hù)與開發(fā)的核心組織。在核心層之外，在京杭大運(yùn)河（杭州段）涉及的下城、江干、拱墅和余杭四區(qū)以及（河運(yùn)交通）主管部門分別成立了分指揮部，為運(yùn)河治理的第二圈層。此外，由專家學(xué)者、市民群眾、新聞媒體、研究機(jī)構(gòu)以及其他政府職能部門共同構(gòu)成了運(yùn)河治理的第三圈層——“意見智庫(kù)層”，為運(yùn)河保護(hù)開發(fā)提供意見和建議，同時(shí)也起到監(jiān)督制約的作用。［14］

按照既定“還河于民，申報(bào)世遺、打造世界級(jí)旅游產(chǎn)品”的總體目標(biāo)，經(jīng)過(guò)近十年的綜合治理，京杭大運(yùn)河（杭州段）已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，水質(zhì)顯著提高，沿岸的居住功能明顯改善，生活環(huán)境得到優(yōu)化，原有的歷史街區(qū)和建筑得到了有效保護(hù)和修復(fù)；與此同時(shí)，在運(yùn)河開發(fā)過(guò)程中現(xiàn)代休閑、旅游、娛樂(lè)和商務(wù)等城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新元素也得以充分注入。大運(yùn)河（杭州段）申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的工作也已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，按計(jì)劃2014年將進(jìn)行評(píng)審。根據(jù)杭州市統(tǒng)計(jì)局和杭州市旅委的社會(huì)調(diào)查顯示，運(yùn)河綜合保護(hù)工程得到廣大市民、游客的充分肯定，公眾對(duì)運(yùn)河綜合保護(hù)的認(rèn)可度超過(guò)了98％。［15］

2.企業(yè)主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體：公共交通事業(yè)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，杭州市城市人口數(shù)量不斷攀升，據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，杭州市主城區(qū)①常住人口356.04萬(wàn)人，人口密度達(dá)到4 889人/平方千米；同時(shí)，截止2011年5月底，主城區(qū)汽車保有量達(dá)到74.61萬(wàn)輛，［16］加之每年接待國(guó)內(nèi)外數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的游客，城市交通壓力越來(lái)越大，“行路難、停車難”的城市交通問(wèn)題日益突出。為此，杭州市形成了以公交公司集團(tuán)為主體，市委市政府引導(dǎo)扶持、新聞媒體宣傳監(jiān)督、志愿群體積極參與的非正式企業(yè)主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體，通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)、服務(wù)補(bǔ)償?shù)刃问?，貫徹落?shí)杭州市的城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以低成本、高效率提供城市基本公共交通服務(wù)。

2004年7月，杭州市下發(fā)《關(guān)于構(gòu)建“公交優(yōu)先”體系，解決市民“出行難”問(wèn)題的實(shí)施意見》，較早確立了公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略；同年12月，杭州市通過(guò)深化企業(yè)改革，將原公共交通總公司改制并成立杭州市公共交通集團(tuán)有限公司，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)杭州公共交通城市客運(yùn)服務(wù)，兼營(yíng)出租汽車、汽車修理、汽配銷售、燃料供應(yīng)以及廣告發(fā)布等業(yè)務(wù)，成為城市公共交通的運(yùn)作主體。市政府則通過(guò)把握全局和方向，不斷完善道路等基礎(chǔ)設(shè)施；建立了政府購(gòu)買公益服務(wù)的補(bǔ)貼機(jī)制，為杭州市70歲以上老人、盲人、離退休干部和現(xiàn)役軍人等優(yōu)撫對(duì)象提供免費(fèi)的公交服務(wù)；對(duì)學(xué)生、60－69周歲老人、低保人員等提供享受公交服務(wù)的差額補(bǔ)貼；對(duì)公交公司集團(tuán)承擔(dān)的新辟、冷辟等入不敷出的線路也給予適當(dāng)補(bǔ)貼。另外，杭州交通廣播電臺(tái)、杭州電視臺(tái)等媒體也紛紛設(shè)立交通服務(wù)類欄目，與政府交通管理部門、公交集團(tuán)公司等協(xié)同為市民提供及時(shí)的交通服務(wù)信息。與此同時(shí)，在杭高校、科研院所的專家學(xué)者、政協(xié)委員和人大代表等也通過(guò)各種渠道為杭州市解決交通問(wèn)題出謀劃策。

此外，作為城市公共交通中的重大創(chuàng)新之舉，在杭州市政府的引導(dǎo)扶持、新聞媒體宣傳推廣和志愿者義務(wù)服務(wù)支持下，杭州公交公司集團(tuán)成功運(yùn)營(yíng)了我國(guó)首個(gè)公共自行車交通系統(tǒng)，自2008年5月1日試運(yùn)營(yíng)開始，經(jīng)過(guò)三年的發(fā)展，已經(jīng)擁有服務(wù)點(diǎn)2411個(gè)，公共自行車6.06萬(wàn)輛。2010年至今，公共自行車日平均租用量突破20萬(wàn)人次，日最高租用量達(dá)32.2萬(wàn)人次，且91.2％以上的公共自行車使用都是在免費(fèi)的時(shí)長(zhǎng)之內(nèi)，②較好地解決了市民的出行問(wèn)題。

3.社會(huì)組織主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體：春風(fēng)行動(dòng)。黨的十七大提出了“推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理”的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，明確提出，“支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體依照法律和各自章程開展工作，參與社會(huì)管理和公共服”。自2000年起，杭州在市總工會(huì)“送溫暖”活動(dòng)的基礎(chǔ)上，發(fā)起了以“社會(huì)各界送溫暖，困難群眾沐春風(fēng)”為主題的“春風(fēng)行動(dòng)”，把原來(lái)局限于工會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的幫扶救困活動(dòng)由工會(huì)的“獨(dú)唱”轉(zhuǎn)變成了全社會(huì)力量廣泛參與的“大合唱”，將其作為杭州市破解困難群眾生活就業(yè)難問(wèn)題的總載體、總抓手。

“春風(fēng)行動(dòng)”堅(jiān)持以“黨政倡導(dǎo)、社會(huì)主體、媒體引導(dǎo)”為指導(dǎo)思想，建立了由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任顧問(wèn)和組長(zhǎng)的“春風(fēng)行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)工作小組；下設(shè)掛靠于杭州市總工會(huì)的“春風(fēng)行動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，具體負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施全市“春風(fēng)行動(dòng)”，指導(dǎo)督促各區(qū)縣市開展“春風(fēng)行動(dòng)”?！按猴L(fēng)行動(dòng)”積極采取如倡導(dǎo)和動(dòng)員機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)各界捐款獻(xiàn)愛心，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，舉辦“春風(fēng)行動(dòng)”慈善晚會(huì)、慈善義演、志愿者服務(wù)等各種活動(dòng)和措施提高社會(huì)參與度，并通過(guò)健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，挖掘和開發(fā)“春風(fēng)行動(dòng)”資本，拓寬融資渠道，創(chuàng)新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下捐款方式。與此同時(shí)，還充分利用報(bào)刊、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，開設(shè)“春風(fēng)行動(dòng)”專題、專欄、愛心榜、特別報(bào)道等，樹立先進(jìn)典型，營(yíng)造良好的輿論氛圍，同時(shí)也增加了困難群眾反映利益訴求的有效渠道，加強(qiáng)對(duì)“春風(fēng)行動(dòng)”的宣傳引導(dǎo)和輿論監(jiān)督?！按猴L(fēng)行動(dòng)”已經(jīng)形成了黨政倡導(dǎo)、工會(huì)牽頭實(shí)施、部門通力合作、社會(huì)各界廣泛參與的綜合化、社會(huì)化幫扶工作格局，架構(gòu)了杭州市總工會(huì)牽頭負(fù)責(zé)的社會(huì)組織主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體。

至2010年底，杭州市共有21 863家（次）單位、132.8萬(wàn)人次累計(jì)捐款10.9億元，向困難群眾發(fā)放一次性救助金5.72億元，受助困難家庭56.6萬(wàn)戶（次）；發(fā)放助學(xué)救助金1.12億元，受助寒門學(xué)子達(dá)4.8萬(wàn)人次；發(fā)放夏季“送清涼”慰問(wèn)金、慰問(wèn)品6563萬(wàn)元；幫扶救助對(duì)象已覆蓋到城鎮(zhèn)困難職工、城鄉(xiāng)低保家庭、殘疾人家庭、邊緣困難家庭、低收入農(nóng)戶和外來(lái)務(wù)工人員以及新杭州人；救助的項(xiàng)目和內(nèi)容也拓展到常年實(shí)施的助學(xué)援助、醫(yī)療援助、就業(yè)再就業(yè)援助、“急難險(xiǎn)”救助等全方位、多領(lǐng)域、不間斷的幫扶救助，涵蓋了醫(yī)療、生活、教育和住房等方方面面。

四、構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給體系的對(duì)策建議

綜上所述，理論和實(shí)踐都已證明通過(guò)架構(gòu)不同行為主體共同參與的，功能復(fù)合的社會(huì)共同體，構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給體系是有效應(yīng)對(duì)政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的有效途徑。

（一）明確不同主體的功能定位

基本公共服務(wù)的范圍廣泛，種類繁多，包括基本醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施等不同的領(lǐng)域，各種基本公共服務(wù)之間具有不同的特點(diǎn)，例如：有的領(lǐng)域投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、效益凸顯慢，如環(huán)境保護(hù)；有的領(lǐng)域投資少、見效快，經(jīng)濟(jì)性相對(duì)較強(qiáng)，如公共交通；還有的領(lǐng)域?qū)ξ镔|(zhì)投資的要求并不高，而需要社會(huì)力量更多的投入和關(guān)注。因此在構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給體系時(shí)，首先必須明確基本公共服務(wù)的具體領(lǐng)域和類型，根據(jù)不同行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目的特點(diǎn)確定政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體三大社會(huì)行為主體在其中所扮演的角色和發(fā)揮的作用，明確不同社會(huì)行為主體的職能定位和工作職責(zé)。如杭州市構(gòu)建的政府主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體、企業(yè)主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體和社會(huì)團(tuán)體主導(dǎo)型社會(huì)復(fù)合主體。

（二）建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制

在確立了不同社會(huì)行為主體功能定位和職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，基本公共服務(wù)多元供給體系能否有效發(fā)揮作用推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，核心在于能否建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，來(lái)引導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等不同主體相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，把所做事業(yè)項(xiàng)目做到社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益多贏。建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制關(guān)鍵在于理順不同主體在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中的資金來(lái)源、組織設(shè)計(jì)、決策方法、內(nèi)部考核和利益分配等具體環(huán)節(jié)中的關(guān)系。

（三）建立強(qiáng)化社會(huì)考核監(jiān)管體系

就某一具體領(lǐng)域所構(gòu)建的社會(huì)共同體來(lái)說(shuō)，對(duì)其推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效考核不應(yīng)由政府部門單獨(dú)認(rèn)定，而應(yīng)交由其服務(wù)對(duì)象或全社會(huì)共同評(píng)價(jià)；對(duì)其監(jiān)管也應(yīng)建立在社會(huì)監(jiān)管體系不斷完善的基礎(chǔ)上。具體而言，應(yīng)該充分發(fā)揮新聞媒介的言路通道作用，暢通意見表達(dá)和信息反饋機(jī)制，充分吸收服務(wù)對(duì)象、“消費(fèi)者”和專家學(xué)者的意見建議，通過(guò)建立完善的社會(huì)監(jiān)管體系，進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)的多元供給體系。

注釋：①城區(qū)包括上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、濱江區(qū)和西湖區(qū)。②杭州創(chuàng)造，低碳環(huán)保——杭州公共自行車交通系統(tǒng)（http://hb.cctv.com/20110525/107238.shtml）。

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