岳 生

定于10月召開(kāi)的中共十七屆五中全會(huì)，一項(xiàng)重要議程是，研究關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議。此前，涉及“十二五”規(guī)劃的各領(lǐng)域課題研究、調(diào)研及部委討論已進(jìn)行一年有余。

關(guān)鍵細(xì)節(jié)尚未揭曉，但新一輪規(guī)劃的主基調(diào)已浮出水面。8月28日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民公開(kāi)表示，“十二五”規(guī)劃總的方向就是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，“十二五”規(guī)劃將如何繪就中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的巨幅藍(lán)圖?細(xì)心的觀察者仍能發(fā)現(xiàn)，未來(lái)五年，在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀導(dǎo)向下，中國(guó)將以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主軸，力求保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

十一五并不樂(lè)觀

2010年可以說(shuō)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要年份，它是考驗(yàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)，能否從政策性反彈進(jìn)入實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)反彈的轉(zhuǎn)折年份。更重要的是，它既是中國(guó)十一五規(guī)劃落實(shí)的最后一年，也是制訂十二五規(guī)劃的起始年。因此，客觀地評(píng)估中國(guó)十一五規(guī)劃的執(zhí)行與落實(shí)，將是十二五規(guī)劃制訂的基礎(chǔ)。

實(shí)事求是地看，如果僅圍繞增長(zhǎng)指標(biāo)和數(shù)字，即使存在金融危機(jī)的沖擊，十一五規(guī)劃的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)完全不存在問(wèn)題。但是，從十一五規(guī)劃的總體思路科學(xué)發(fā)展，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面衡量，則現(xiàn)實(shí)狀況并不樂(lè)觀。

“十一五”規(guī)劃共提出了22個(gè)可量化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，用于評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)人民生活四方面的進(jìn)展。其中，用于判斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩個(gè)目標(biāo)，即年均GDP增速和人均GDP增速，表現(xiàn)最為搶眼，已提前一年順利達(dá)標(biāo)。然而，用于判斷經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的四個(gè)預(yù)期性指標(biāo)，則有可能無(wú)法達(dá)到。

譬如，服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重，2009年末只達(dá)到42.6％，離預(yù)期目標(biāo)43.3％還有差距。而用于反映技術(shù)創(chuàng)新能力的研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)占GDP比重，2009年達(dá)到1.62％，雖為近年來(lái)的高點(diǎn)，但仍低于“十一五”規(guī)劃中2％的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化率雖在“十一五”期間達(dá)標(biāo)的可能性較大，但由于戶籍、子女教育等體制障礙，進(jìn)城務(wù)工人員仍難以成為市民。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的提法不新，如果從1982年首次提出“把中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到效益提高的基礎(chǔ)上”算起，至今已經(jīng)28年70但是，轉(zhuǎn)了這么多年，結(jié)果并不理想。按照吳敬璉先生的說(shuō)法，“九五”期間有一點(diǎn)進(jìn)展，“十五”計(jì)劃期間卻出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的城市化和重化工業(yè)化，離轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。

舊模式遇阻

“十一五”期間繼續(xù)提轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，宏觀調(diào)控、節(jié)能降耗等目標(biāo)都在朝這個(gè)方向努力，但經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)周期，以及2008年金融危機(jī)后的全球刺激措施，使得中國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的努力再度遇阻。只要一提“保增長(zhǎng)”，中國(guó)的發(fā)展方式問(wèn)題立刻死灰復(fù)燃。

那么，這個(gè)老問(wèn)題在“十二五”就會(huì)不同嗎?中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式現(xiàn)在已是不能不改了——中國(guó)面臨的資源環(huán)境壓力、能源壓力都到了空間嚴(yán)峻的地步，一系列與粗放發(fā)展相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)此起彼伏，社會(huì)保障與公共服務(wù)的欠賬已到了不能不還的時(shí)候，以不斷壓低成本為賣(mài)點(diǎn)的低端“世界工廠”模式似乎也走到了盡頭，中國(guó)在從溫室氣體排放到人民幣匯率問(wèn)題等廣泛的領(lǐng)域遭到國(guó)際壓力。這一切使得中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的壓力空前嚴(yán)峻。

如果2011－2020年能源消費(fèi)總量按年均增長(zhǎng)4％進(jìn)行估算，比較有可能的是2020年能源消費(fèi)總量將達(dá)52億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)資源和生態(tài)環(huán)境所能承載的極限。美國(guó)足當(dāng)今世界第一耗能大國(guó)，2006年的能耗總量為33.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。按照國(guó)內(nèi)日前的勢(shì)頭，我國(guó)將在2010年就要超過(guò)美國(guó)成為世界第一耗能大國(guó)。然而，且不說(shuō)溫室氣體排放所面臨的巨大壓力，從資源供應(yīng)、環(huán)境容量、生態(tài)退化、能源安全來(lái)說(shuō)，這個(gè)能耗總量是我國(guó)的土地所無(wú)法承受的。

我國(guó)能耗總量的迅速增長(zhǎng)，主要是由重化工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、高耗能和低端產(chǎn)品的對(duì)外加工出口等發(fā)展的強(qiáng)烈“沖動(dòng)”所引起的。建材和建筑耗能占我國(guó)總能耗的50％以上。

中央和地方對(duì)GDP增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力；地方政府政績(jī)，城市建設(shè)和財(cái)政投入的驅(qū)動(dòng)力；以及大利益集團(tuán)擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)力，這三大驅(qū)動(dòng)力猶如“脫韁野馬”，助長(zhǎng)了我國(guó)的能耗總量的飛速增長(zhǎng)，并居高不下。不采取強(qiáng)有力的措施抑制，后果不堪設(shè)想。

結(jié)構(gòu)調(diào)整是突破口

如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變方式的目標(biāo)?從目前形勢(shì)看，結(jié)構(gòu)調(diào)整被確定為重要手段和關(guān)鍵突破口。中央高層曾多次談結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理李克強(qiáng)日前專(zhuān)門(mén)發(fā)表文章，系統(tǒng)分析了結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題。文章指出，雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就巨大，但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾長(zhǎng)期積累，付出了很大的發(fā)展代價(jià)，突出表現(xiàn)在需求結(jié)構(gòu)失衡、供給結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、要素利用效率低下、環(huán)境損害大、空間布局不夠合理等方面。

調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)既是當(dāng)前的一項(xiàng)緊迫工作，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)?？梢韵嘈?，在“十二五”規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)中，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將是重要內(nèi)容。要指出的是，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被視為諸多問(wèn)題的結(jié)合點(diǎn)和突破口，其關(guān)鍵在于，它在抑制一部分落后產(chǎn)能或產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也會(huì)鼓勵(lì)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它不是為了抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是通過(guò)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化。

宏觀意義上的調(diào)整結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)和投資上都有重要意義。在金融危機(jī)之后，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)調(diào)整，這意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的外圍環(huán)境將面臨長(zhǎng)期調(diào)整，中國(guó)政府必須想辦法刺激本地服務(wù)業(yè)，并設(shè)法增加國(guó)內(nèi)消費(fèi)。目前，調(diào)結(jié)構(gòu)在“兩高”(高耗能、高排放)行業(yè)的調(diào)整中已經(jīng)開(kāi)始著手進(jìn)行。決策層的意思是，“這方面動(dòng)手越早、損失越小，動(dòng)手越晚、代價(jià)越大”。因此，市場(chǎng)要對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)期性做好準(zhǔn)備。

中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上面臨的形勢(shì)已經(jīng)與過(guò)去有所不同。如果從利益集團(tuán)的分析框架來(lái)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的基本利益格局，可以大致分為如下四個(gè)利益群體：中央政府、地方政府、企業(yè)和社會(huì)民眾。它們形成了“四層結(jié)構(gòu)”，利益取向各不相同。

中央政府是當(dāng)前階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變工作的最大推動(dòng)者。中央政府考慮的是全國(guó)一盤(pán)棋，要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展各個(gè)方面來(lái)平衡發(fā)展格局，平衡各方利益；地方政府是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最大阻力之一。他們關(guān)注的利益主要集中在短期政績(jī)和地方經(jīng)濟(jì)利益；企業(yè)是環(huán)境污染和高耗能的制造者，也是經(jīng)濟(jì)利益的創(chuàng)造者。在當(dāng)前中國(guó)所處的轉(zhuǎn)型時(shí)期與快速發(fā)展時(shí)期，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略企業(yè)社會(huì)責(zé)任的情況還相當(dāng)普遍；而社會(huì)公眾則是環(huán)境污染的受害者，也是潛在的可持續(xù)發(fā)展理念的支持者。

也就是說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)者是中央政府，可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)中的主要阻力來(lái)自“地方政府+企業(yè)”的利益集團(tuán)組合。

中央政府必須意識(shí)到，中國(guó)可持續(xù)發(fā)展觀念啟蒙時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，現(xiàn)在已正式進(jìn)入到了利益博弈階段，可持續(xù)發(fā)展不再是技術(shù)、資金、運(yùn)作是否到位的問(wèn)題，而是制度能否變革的問(wèn)題，是觀念能否完全轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。以“地方政府+企業(yè)”為代表的利益群體，也已經(jīng)看到這個(gè)現(xiàn)實(shí)，并且在與中央進(jìn)行公開(kāi)博弈。利益博弈到了這個(gè)程度，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題就不是簡(jiǎn)單的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題了，而是一個(gè)政治問(wèn)題。