孫偉兒

（中共鄞州區(qū)委黨校，浙江 寧波 315100）

正確把握“民生”的涵義對于我們做好實際工作有著非常重要的意義?！懊裆币辉~最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱”。在中國傳統(tǒng)社會當(dāng)中，民生一般是指百姓的基本生計。基于本文研究需要及關(guān)注點，把民生的內(nèi)涵主要框定為民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益的狀況等等。具體地說，民生問題包括三個層面的內(nèi)容：

第一個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本生計狀態(tài)的底線。這一層面上的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生存狀態(tài)”問題；第二個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本的發(fā)展機會和發(fā)展能力；第三個層面的內(nèi)容，主要是指民眾基本生存線以上使生活更加美好為目的的社會福利狀況，這一層面上的民生問題主要側(cè)重民眾基本的“生活質(zhì)量”問題。上述三個層面的內(nèi)容有層層遞進的關(guān)系,前一層內(nèi)容的基本實現(xiàn)是后一層內(nèi)容實施的前提條件。第一層面屬于基本生存型，第二層面屬于發(fā)展保障型，第三層面屬于幸福小康型。

改革開放特別是撤縣設(shè)區(qū)以來，鄞州堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，認(rèn)真貫徹省委“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略，圍繞“共建和諧鄞州、共享全面小康”目標(biāo)，經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成績。2009年地區(qū)生產(chǎn)總值和財政一般預(yù)算收入實現(xiàn)歷史性飛越，財政一般預(yù)算收入145億元，連續(xù)兩年超過蕭山，躍居全省第一；地區(qū)生產(chǎn)總值651億元，位居全省第二。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)始終牢記發(fā)展成果由人民共享的宗旨，堅持以人為本，讓群眾共享“發(fā)展紅利”，近年來在多項民生工程實施方面走在全國前列。

本案之所以對“兩會”提案進行民生需求方面的分析研究基于以下幾個方面的考慮：一是提案反映民生需求的客觀性；二是提案反映民生需求的廣泛性、代表性；三是提案反映民生需求落實的可能性?？紤]到人大代表來自社會各個階層，看問題更能貼近民眾，提案具有一定的廣泛性、基層性；政協(xié)委員大多學(xué)歷高、知識積累豐富，看問題角度比較獨特，提案更具有概括性、前瞻性。所以本案采集鄞州區(qū)2003-2009年七年來“兩會”所有提案樣本，力求使調(diào)研的內(nèi)容能更全面、客觀、真實的反映鄞州區(qū)撤縣建區(qū)以來民生需求的總體情況及發(fā)展軌跡。

一、提案所反映的民生需求總體情況

據(jù)筆者統(tǒng)計，“兩會”提案共3586件，其中涉及民生提案1858件，所占比例高達51.6％，尤其是人大提案民生類所占比例更是達到56.54％，政協(xié)提案民生類比例也占47.07％（見表1）。（如把三農(nóng)建設(shè)作為一項民生需求要素來統(tǒng)計比例會更高）

（1）從受關(guān)注的需求對象看，農(nóng)民最受“兩會”代表委員關(guān)注。每年都有大量提案反映失土（失山）農(nóng)民的養(yǎng)老保險、就業(yè)及職業(yè)培訓(xùn)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民大病醫(yī)療及解決農(nóng)村大齡青年婚房等問題；特殊群體廣受兩會代表委員關(guān)注，如調(diào)動全社會力量幫助弱勢群體奔小康、全方位關(guān)心弱勢群體子女就學(xué)、關(guān)心“四殘”員工(是指盲、聾、啞及肢體殘疾的人)生活、做好超齡人員養(yǎng)老保險、落實殘疾人安置問題、建立重障殘疾人托管所、給精神疾病患者給予更多關(guān)懷、農(nóng)村低保戶子女上學(xué)免費乘車、外來工子女就學(xué)與本地學(xué)生同等待遇、免收全區(qū)獨居老人自來水費、對交通事故受害人加大救助力度設(shè)立救助基金、建立流浪兒童救助站等等。

表1 提案中的民生所占比例（單位：件）

（2）從受關(guān)注的需求內(nèi)容看，提案中反映最強烈的是生態(tài)環(huán)境保護問題，占提案總數(shù)的10％以上。其中要求加大力度整治企業(yè)污水排放、規(guī)劃工業(yè)園區(qū)對外排污通道、加強對江河湖面水污染的治理、加快河道清淤疏浚工程建設(shè)、加大污水管網(wǎng)投資力度、加快垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)、建造糞便集中處理池、解決農(nóng)村環(huán)境臟亂差問題、建立農(nóng)村環(huán)境整治資金補助機制、完善社區(qū)開設(shè)餐飲業(yè)的監(jiān)督管理、解決百姓飲水難問題呼聲最高；其次是對交通出行問題的關(guān)注，接近提案總數(shù)的10％。主要在全區(qū)骨干路網(wǎng)建設(shè)、新城區(qū)道路建設(shè)、農(nóng)村康莊道路建設(shè)和實現(xiàn)公共交通城鄉(xiāng)一體化等方面提出了大量的可行性較強的解決群眾出行難問題的提案和建議。就業(yè)問題也備受關(guān)注，但提案中反映的就業(yè)問題大多是失土農(nóng)民的就業(yè)及其職業(yè)培訓(xùn)問題。排在最后兩位的是住房保障和文體惠民工程建設(shè)（見表2、表3）。

（3）從受關(guān)注的需求地域類型看，遠離中心城區(qū)的山區(qū)半山區(qū)等偏遠地區(qū)最受關(guān)注。如加大貧困山區(qū)教育投入、提高山區(qū)邊遠地區(qū)教師待遇、關(guān)于給章水鎮(zhèn)無地農(nóng)民享受養(yǎng)老保障的建議、加大對高山移民扶持力度、落實山區(qū)半山區(qū)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策、提高偏遠地區(qū)醫(yī)務(wù)人員待遇、加強邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)資力量、在鄞州邊遠地區(qū)建立急救分站、加強邊遠鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)村文化建設(shè)等；農(nóng)村比城區(qū)更受關(guān)注。主要有進一步重視農(nóng)村敬老院建議、完善農(nóng)村醫(yī)療保險政策、農(nóng)村企業(yè)職工獨立參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、解決農(nóng)村青年住房問題、面向廣大農(nóng)村群眾建設(shè)文化強區(qū)、加強農(nóng)村垃圾處理營造美好生活環(huán)境、提高農(nóng)村醫(yī)保體檢針對性、擴大對農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費支出、農(nóng)村賭博等新農(nóng)村建設(shè)中亟待解決的問題。

表2 政協(xié)提案各項民生要素提及情況表（單位：件）

表3 人大提案各項民生要素提及情況表（單位：件）

（4）從受關(guān)注的需求緯度看，要求均衡化的呼聲大大高于要求優(yōu)質(zhì)化的呼聲。如要求大幅度改善邊遠地區(qū)學(xué)校辦學(xué)設(shè)施、加強區(qū)內(nèi)教學(xué)人力資源合理配置、關(guān)于農(nóng)村醫(yī)保與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保接軌、加強邊遠地區(qū)社區(qū)醫(yī)生的培養(yǎng)、對欠發(fā)達鎮(zhèn)在創(chuàng)建公共文化明珠鎮(zhèn)上給予政策傾斜等等。

（5）從受關(guān)注的需求經(jīng)度看，從注重民生制度的總體框架的設(shè)計制定到更關(guān)注細節(jié)化人性化的民生需求。如從要求完善養(yǎng)老保障制度、建立新農(nóng)村醫(yī)療合作制度到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心應(yīng)加強對患者生活行為方式的干預(yù)、放寬慢性病人的配藥劑量、重視對貧困歸僑僑眷的生活狀態(tài)、加強外來民工子女課外生活管理等等。

二、提案所反映的民生需求發(fā)展軌跡及建設(shè)現(xiàn)狀

1.就業(yè)是民生之本。

區(qū)委區(qū)政府高度重視代表委員的意見，并于2003年起先后出臺了多項政策，對被征地人員就業(yè)培訓(xùn)工作進行全方位扶持，2008年鄞州區(qū)委又通過了《關(guān)于實施幸福民生40條的決定》，該決定對民生工程建設(shè)提出了近中期規(guī)劃（2008年-2011年），并提出了推進“充分就業(yè)村（社區(qū)）創(chuàng)建”工作。以幫扶“零就業(yè)家庭”、未就業(yè)大學(xué)生、被征地人員就業(yè)和提升行政村（社區(qū)）勞動力就業(yè)質(zhì)量為重點，通過開發(fā)公益崗位，提供社保補貼、崗位補貼、用工補貼等措施，全面推進“充分就業(yè)村（社區(qū)）”創(chuàng)建工作，每年新增崗位1.5萬個、轉(zhuǎn)移農(nóng)民1萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.5％以內(nèi)，三年內(nèi)全區(qū)80％以上行政村和全部社區(qū)達到“充分就業(yè)村（社區(qū)）”標(biāo)準(zhǔn)。

2.養(yǎng)老是民生之要。

區(qū)委區(qū)政府對此十分重視，2005年把被征地人員養(yǎng)老保障問題列入?yún)^(qū)政府八大實事工程之一，并出臺了《鄞州區(qū)被征地人員養(yǎng)老保障實施細則》，區(qū)財政也設(shè)立了社會保障風(fēng)險基金，保證被征地人員養(yǎng)老保障制度的順利推行。如今，鄞州按照保障全覆蓋、享受普惠化的要求，以“雙軌并行、全面覆蓋”為途徑，構(gòu)建了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障全覆蓋體系。2006年，率先實施老年人生活補助政策，全區(qū)6萬多名未進入社保體系的老年人，每人每月已能領(lǐng)到100到140元的生活補助金，并建立了連續(xù)5年每年遞增10元的增長機制。2007年1月起，率先實施老年人養(yǎng)老保險政策，解決了未參保老年人無法享受社會保障的體制缺失，2009年老年人保障金標(biāo)準(zhǔn)已提高到每人每月300到400元。

3.醫(yī)療是民生之重。

圖1 政協(xié)提案民生五要素提及率曲線圖（數(shù)量：件）

圖2 人大提案民生五要素提及率曲線圖（數(shù)量：件）

區(qū)委區(qū)政府于2007年率先啟動新一輪農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展，強化醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保、醫(yī)助“四醫(yī)聯(lián)動”。2008年，區(qū)財政安排衛(wèi)生各項經(jīng)費3.3億元，工作重點主要放在三個方面：一是擴大優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源供給，緩解群眾“看病難”。區(qū)財政每年投入2億元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，并連續(xù)三年每年安排1000萬元用于補助行政村衛(wèi)生服務(wù)站建設(shè)；連續(xù)三年每年招聘250名左右大中專畢業(yè)生，定向充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)工作，并通過財政補助保障醫(yī)療人員的正常待遇。二是系統(tǒng)建立減負(fù)機制，緩解群眾“看病貴”。該區(qū)對到農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)就診的農(nóng)民，實行免掛號費、診療費和減半收取住院床位費、住院護理費“兩免兩減半”政策，并實行藥品限價和門診處方限額管理，推行藥品集中采購和統(tǒng)一配送制度，為此，區(qū)財政每年需安排專項資金2200萬元。三是提高農(nóng)民醫(yī)保補償標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民住院和門診醫(yī)療補償率分別提高到2009年的55％、45％，區(qū)財政2008年還將大病救助基金提高到2300余萬元。2008年9月，該區(qū)居民醫(yī)保政策將在校學(xué)生納入?yún)⒈７秶?，基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民這一目標(biāo)就提前得到實現(xiàn)。

4.救助是民生之急。

隨著經(jīng)濟實力的不斷壯大，鄞州區(qū)始終把社會救助和福利工作擺在十分重要的議事日程。自2003年以來，鄞州區(qū)按照“廣覆蓋、?；尽⒎謱哟巍⒖沙掷m(xù)’的方針，不斷完善最低生活保障制度，認(rèn)真執(zhí)行低保標(biāo)準(zhǔn)正常增長和調(diào)整機制，科學(xué)核定低保家庭收人，嚴(yán)把低?！叭丝陉P(guān)’和“出口關(guān)”、努力實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。同時突出城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村“五?！睂ο蠛屠夏耆藛T、殘疾人員兩大類重點人群。落實城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村‘五保’對象集中供養(yǎng)。加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，區(qū)老年公寓基本建成，全區(qū)社會保障體系不斷完善。開展慈善救助、幫困結(jié)對、送溫暖等三類幫扶活動。積極發(fā)動組織社會力量開展各類慈善幫扶，實施“生活、醫(yī)療、助學(xué)、住房”救助等四項工程。切實加強社會救助和福利工作與城鎮(zhèn)職工社會保障、被征地人員養(yǎng)老保險、農(nóng)民住院醫(yī)療保險的銜接，進一步落實救助資金，不斷提高救助水平。一是生活救助。三年來，全區(qū)累計發(fā)放臨時生活救助1000萬元，有近2萬人〔次)得到救助。二是醫(yī)療保障。目前全區(qū)已累計發(fā)放醫(yī)療救助金近3000萬元。同時，建立完善重病、慢性病門診受惠機制，三是助學(xué)救助。從2007年秋季起，給予每人每學(xué)期2000-4000元的教育救助金，確保貧困學(xué)生不因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)。四是住房救助。加快建立和完善多層次的住房保障體系，對符合城鄉(xiāng)居民最低生活保障條件且住房困難的家庭發(fā)放住房租金補貼，對符合城鄉(xiāng)居民最低生活保障條件且居住危房的家庭給予一次性補助修繕經(jīng)費。此外，鄞州區(qū)還認(rèn)真做好重特大自然災(zāi)害救助、助殘救助、就業(yè)援助和法律援助等工作，切實保障弱勢群體的合法權(quán)益。

5.文化是民生之樂。

針對富起來了的百姓文化需求不斷增強的現(xiàn)狀，鄞州著眼于保障群眾文化權(quán)益，提高文化共享度。以明珠工程、星光工程“兩大工程”為抓手，大力發(fā)展繁榮群眾文化，讓普通群眾動起來、舞起來，讓基層文化火起來、熱起來。在全區(qū)400多個行政村全面開展綜合宣傳點、文化閱覽點，體育健身點和活動培訓(xùn)室“三點一室”建設(shè)，區(qū)財政每年安排專項補助資金600萬元，目前絕大多數(shù)行政村都建有籃球場和圖書室，97.3％行政村有老年活動中心。從2006年開始開通的“文化直通車”至今已下鄉(xiāng)演出近千余場，2008年已全面完成“星光工程”創(chuàng)建工作，并將建成省市級村落文化宮40家。目前全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都已創(chuàng)建成為省市級東海明珠鎮(zhèn)和體育強鎮(zhèn)。2009年3月，該區(qū)又實施了“天天演”文化惠民工程，按照“人人享受文化”的目標(biāo)，構(gòu)建完善“政府采購、公司運作、全民享受”的公共文化服務(wù)常態(tài)化機制，加大文化演藝產(chǎn)品的供給，全面繁榮該區(qū)城鄉(xiāng)文藝舞臺，做到“周周有定期演出，月月有品牌劇目，重大節(jié)日有大型活動”。

這些年，鄞州區(qū)委區(qū)府十分注重民生工程建設(shè)。近6、7年來，鄞州區(qū)用于民生的支出每年大幅度增長（見表4），良好的公共服務(wù)水平不僅讓本地人而且讓新鄞州人的幸福感也逐年遞增?，F(xiàn)如今鄞州區(qū)基礎(chǔ)性的民生問題早已解決，百姓對環(huán)境、交通、文化娛樂等問題提出了更高的要求，為了滿足群眾不斷增長的民生需求，區(qū)委十二屆四次全體（擴大）會議在2008年通過了《關(guān)于實施幸福民生40條的決定》，堅持共建共享理念，全面改善民生，在更高層次上提升城鄉(xiāng)群眾生活品質(zhì)和幸福指數(shù)，努力讓全區(qū)人民過上更加幸福美好的生活。

三、滿足群眾不斷增長的民生需求建設(shè)應(yīng)樹立的幾大理念

1.樹立堅持社會公正理念。

一個現(xiàn)代的、健康的社會所應(yīng)信奉的基本理念是：公正、共享、發(fā)展。制度之所以能夠履行社會的協(xié)調(diào)和整合作用,在一定程度上是基于制度本身所包涵的公平、正義、道德、倫理等價值。如果一種制度只是服務(wù)于少數(shù)人、特定部門,就可能是損害其他群體或社會整體利益的,那么這種制度將產(chǎn)生社會不和諧的結(jié)果。美國著名政治倫理學(xué)家羅爾斯在其標(biāo)志性的巨著《正義論》一書的開端宣稱:“公正是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣?！鄙鐣还话愣加衅渲贫刃愿?因為制度安排和規(guī)定實際上就是對人們利益的分配和權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定,所以,它是否符合社會公認(rèn)的正義精神和社會上大多數(shù)人的利益要求,不僅直接關(guān)系著人們對制度的接受、認(rèn)同、遵守,而且間接關(guān)系著由此帶來的制度的績效。公正的制度,就能夠使絕大多數(shù)社會成員都受益,可以充分激發(fā)各個階層以及絕大多數(shù)社會成員的潛能,實現(xiàn)社會的有效整合和社會團結(jié)。因此,千百年來人們把社會公正作為衡量社會各項制度的合理性和社會進步的直接標(biāo)志。制度構(gòu)建只有體現(xiàn)公正的理念,才能夠最大限度地表達最大多數(shù)人的利益和需求。

表4 2003-2009年民生支出比重（單位：億元）

2.樹立堅持量與質(zhì)統(tǒng)一的理念。

民生問題不僅僅只是一個數(shù)量問題，它還涉及到質(zhì)量問題。以就業(yè)為例，數(shù)量與質(zhì)量問題就是同一個矛盾的兩個方面，一方面，要為需要工作的人提供足夠的崗位；另一方面，還要使工作條件符合一定的社會標(biāo)準(zhǔn)。我們今天關(guān)注的往往只是就業(yè)數(shù)量，忽視了就業(yè)質(zhì)量問題。什么是有質(zhì)量的就業(yè)？國際勞工大會通過的《費城宣言》對此有一個明確的界定：“全人類不分種族、信仰或性別都有權(quán)在自由和尊嚴(yán)、經(jīng)濟保障和機會均等的條件下謀求其物質(zhì)福利和精神發(fā)展。”它包含四條基本原則：一是自由，包括政治自由和選擇職業(yè)的自由；二是尊嚴(yán)，強調(diào)并承認(rèn)了人的獨立人格；三是經(jīng)濟保障，使勞動者本人及其家庭的生存和發(fā)展成為可能；四是機會均等，它給予勞動者競爭的動力和免于歧視的權(quán)利。隨著社會的不斷變化，就業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也會逐步提高。換句話說，“就業(yè)質(zhì)量”只是一個相對的概念，人們追求更高質(zhì)量工作的努力是永遠不會停止的。

其實，重視就業(yè)質(zhì)量還能夠大幅度增加就業(yè)機會。在中國現(xiàn)階段，如果改善勞動者的勞動條件，做好勞動者基本權(quán)益的保護工作，就可以明顯地增加就業(yè)機會。據(jù)國家勞動與社會保障部于2003年完成的一項大型調(diào)查（19萬份），統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2002年，在中國城市當(dāng)中，所有行業(yè)的從業(yè)人員的工作時間都超出了國家每周工作40個小時的規(guī)定，每周平均工作48.16個小時。這一調(diào)查報告同時還顯示，大部分勞動者并沒有得到應(yīng)有的加班費或足額的加班費。這種現(xiàn)象產(chǎn)生了十分有害的負(fù)面影響：既大面積的損害了勞動者的基本權(quán)利，也限制了正常的就業(yè)機會的增加，并損害了民生狀況，進而降低了經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)需拉動力。

3.樹立堅持可持續(xù)發(fā)展理念。

在民生工程實施過程中要堅持社會福利水平與經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受能力相適應(yīng)，實現(xiàn)社會福利的可持續(xù)發(fā)展的理念。首先要建立一個完整的民生工程系統(tǒng)的落實制度和民生項目的從無到有的問題；其次要解決實際覆蓋群體由少到多乃至全面的問題；再次要循序漸進的解決待遇水平由低到高的問題。既要抓緊實施群眾有迫切需求的保障項目，又要根據(jù)財政和經(jīng)濟支撐的能力確定適度的保障水平，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。鄞州區(qū)在養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障的制度設(shè)計和具體操作中充分體現(xiàn)了這一理念。