徐玖平，卓安妮

(四川大學(xué)應(yīng)急管理與災(zāi)后重建研究所，四川成都610064)

政府作為縱向組織能調(diào)動(dòng)社會(huì)上所有的力量和資源但缺乏效率;國(guó)外非政府組織(non-government organization，NGO)NGO作為橫向組織且來(lái)自民間，能滿(mǎn)足不同群體的多樣需求，能近距離地了解民生，在市場(chǎng)失靈和政府失靈時(shí)，能發(fā)揮較強(qiáng)的作用。NGO可以同社區(qū)、政府形成一個(gè)強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)服務(wù)社區(qū)解決民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理的管理方式，為政府的政策制度提供民生基礎(chǔ)，為國(guó)家管理建設(shè)注入新活力[1]。由于國(guó)內(nèi)外NGO雙方所處環(huán)境差異，國(guó)外NGO與國(guó)內(nèi)NGO通過(guò)與受災(zāi)地區(qū)政府建立合作關(guān)系，堅(jiān)持以統(tǒng)籌兼顧為基礎(chǔ)，溝通合作為優(yōu)先原則，綜合集成多方資源優(yōu)勢(shì)[2]。以汶川大地震為例，提出國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣畢⑴c災(zāi)后重建的綜合集成模式。

1 NGO與政府合作系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征

1.1 框架結(jié)構(gòu)

災(zāi)后援建系統(tǒng)工程中，參與援建主體包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)及國(guó)外NGO。國(guó)內(nèi)NGO有官方和民間之分，官方NGO由上級(jí)組織統(tǒng)籌部署，對(duì)災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況進(jìn)行統(tǒng)籌分析，通過(guò)募捐的款項(xiàng)參與災(zāi)區(qū)援建;民間NGO向政府相關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)可進(jìn)行援助，面臨災(zāi)情時(shí)定量定性分析，保證人力、物力及時(shí)調(diào)配，提供心理咨詢(xún)等軟性服務(wù)，與災(zāi)區(qū)保持緊密聯(lián)系，第一時(shí)間向媒體提供最新消息，呼吁大家共同參與援建[3]。國(guó)外NGO通過(guò)與國(guó)內(nèi)NGO合作參與災(zāi)后援建，在救援工作有行動(dòng)迅速、反應(yīng)迅速、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，高效調(diào)動(dòng)并運(yùn)用人力、物力資源顯示了其組織特性(圖1)。

圖1 框架結(jié)構(gòu)圖

1.2 時(shí)空結(jié)構(gòu)

國(guó)內(nèi)NGO與國(guó)外NGO在銜接合作上具有跨地域的特點(diǎn)，其時(shí)空結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:合作是長(zhǎng)期的，合作系統(tǒng)里每一個(gè)子系統(tǒng)都是承接的，合作系統(tǒng)內(nèi)所有工作都是按順序展開(kāi)的。NGO對(duì)于產(chǎn)業(yè)援建只起輔助作用，基礎(chǔ)設(shè)施和心理援建是援建重心，特別是心理援建，NGO組織通過(guò)與學(xué)校、社區(qū)和醫(yī)院合作提供一對(duì)一專(zhuān)業(yè)心理疏導(dǎo)(圖2)。

圖2 援建時(shí)空結(jié)構(gòu)

1.3 互反饋結(jié)構(gòu)

NGO主要作用體現(xiàn)在災(zāi)后重建環(huán)節(jié)，災(zāi)后重建工程是開(kāi)放的、復(fù)雜的巨系統(tǒng)并且是呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的，可用以下公式表示[4]:

式中:CS表示NGO援建復(fù)雜系統(tǒng)，具有整體性，涌現(xiàn)性，復(fù)雜性、巨量性和高維性;I(Ingredient set)表示因素組合，可以是子系統(tǒng)，是多層次的，中國(guó)NGO援建模式分為官方NGO與民間NGO兩個(gè)援建子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)分工不同，但每個(gè)子系統(tǒng)與整體系統(tǒng)有相似性，可用相似準(zhǔn)則表示;R(Relation set)表示子系統(tǒng)之間的關(guān)系集合，整個(gè)表示為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可以用矩陣表示;S表示系統(tǒng)在空間呈一定的分布狀態(tài)，災(zāi)后援建的時(shí)空結(jié)構(gòu)(圖2);T表示時(shí)間，系統(tǒng)是隨時(shí)間變化的，變化的狀態(tài)就是系統(tǒng)的過(guò)程(圖3);f表示系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，NGO合作系統(tǒng)中的時(shí)間、空間、因素、關(guān)系組成系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。虛線(xiàn)表示系統(tǒng)的邊界，NGO合作系統(tǒng)是用虛線(xiàn)表示的開(kāi)放性系統(tǒng)，系統(tǒng)在時(shí)間和空間上有一定的空域;E表示環(huán)境，在汶川大地震中，NGO系統(tǒng)與國(guó)際環(huán)境、NGO系統(tǒng)與國(guó)內(nèi)環(huán)境以及NGO組織之間復(fù)雜的交互作用;B表示行為，即在系統(tǒng)中表現(xiàn)為人們參與災(zāi)區(qū)援建的行為，反映了人為以及環(huán)境對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的影響;F表示系統(tǒng)功能，官方與民間NGO參與災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)反映了該系統(tǒng)在運(yùn)作過(guò)程中對(duì)環(huán)境的影響。箭頭表示系統(tǒng)與環(huán)境的交互輸入、輸出關(guān)系。NGO合作系統(tǒng)在援建災(zāi)區(qū)與環(huán)境交互作用(圖3)。

圖3 互反饋結(jié)構(gòu)

1.4 運(yùn)行結(jié)構(gòu)

NGO與災(zāi)區(qū)政府合作，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)信息搜集，分析并確保信息及時(shí)、準(zhǔn)確到達(dá)NGO組織，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。國(guó)內(nèi)外NGO組織根據(jù)政府所提供的信息制定援建計(jì)劃、組織人力資源、統(tǒng)籌安排技術(shù)資源。援建系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間交互作用，信息交換，各個(gè)組分之間對(duì)災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)相互依存、相互制約、互相促進(jìn)(圖4)。

圖4 NGO合作系統(tǒng)運(yùn)行模型

1.5 結(jié)構(gòu)特征

官方NGO、民間NGO、政府機(jī)構(gòu)三維立體系統(tǒng)是一個(gè)典型的、開(kāi)放的、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其主要特征表現(xiàn)其復(fù)雜性、開(kāi)放性、涌現(xiàn)性、巨量性和高維性。

(1)復(fù)雜性。NGO合作系統(tǒng)環(huán)環(huán)相扣，錯(cuò)綜復(fù)雜，體現(xiàn)了援建系統(tǒng)的復(fù)雜性。災(zāi)區(qū)地理環(huán)境分析是快速進(jìn)入受災(zāi)地區(qū)援建的前提，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)援建是災(zāi)區(qū)生活保障的重要前提，公共設(shè)施援建系統(tǒng)是NGO工作順利展開(kāi)的關(guān)鍵。

(2)開(kāi)放性。主要表現(xiàn)在兩方面:①NGO系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)主動(dòng)行為獲得信息，每個(gè)系統(tǒng)之間又通過(guò)互相學(xué)習(xí)援建經(jīng)驗(yàn)，獲得知識(shí)，主動(dòng)改變自身的援建行為，不斷進(jìn)步;②NGO合作系統(tǒng)的運(yùn)行必須和NGO所處環(huán)境相結(jié)合，在事物發(fā)展客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，做好災(zāi)區(qū)援建工作。

(3)涌現(xiàn)性。汶川大地震受災(zāi)面積大，地區(qū)地形情況復(fù)雜，加上援建系統(tǒng)組分之間，以及與環(huán)境之間的相互作用，援建工作中不斷涌現(xiàn)新的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外NGO合作，針對(duì)不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題共同商討解決，針對(duì)發(fā)生大量個(gè)案需求細(xì)節(jié)照顧，政府偏重全局，NGO則實(shí)施個(gè)體救助并以參與認(rèn)知與專(zhuān)業(yè)能力為強(qiáng)項(xiàng)。

(4)巨量性。體現(xiàn)在國(guó)外NGO與當(dāng)?shù)卣献魃希瑖?guó)外NGO通過(guò)與國(guó)內(nèi)NGO長(zhǎng)期合作，國(guó)內(nèi)NGO憑借與政府與生俱來(lái)的補(bǔ)余關(guān)系以及自身的專(zhuān)業(yè)性、迅速性和細(xì)微性，使災(zāi)后重建工作有條不紊進(jìn)行。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施援建、產(chǎn)業(yè)輔助援建和心理援建都發(fā)揮了重要作用，受益人數(shù)與日俱增。

(5)高維性。NGO合作系統(tǒng)由許多子系統(tǒng)構(gòu)成，它們的運(yùn)作都涉及到援建系統(tǒng)的方方面面，如智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)的運(yùn)行涉及社會(huì)生活多方面，NGO合作系統(tǒng)龐大的層次結(jié)構(gòu)，層層分解、環(huán)環(huán)相扣、相互制約、相互促進(jìn)，這樣的系統(tǒng)具有極高的維數(shù)。

2 NGO與政府合作系統(tǒng)的運(yùn)行框架

2.1 模式框架

運(yùn)用綜合集成方法，把援建中三個(gè)子系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)成高度智能化的人—機(jī)結(jié)合與融合體系，這個(gè)體系具有綜合優(yōu)勢(shì)、整體優(yōu)勢(shì)和智能優(yōu)勢(shì)[5－6]。運(yùn)用定性定量綜合集成法，把系統(tǒng)工程應(yīng)用到實(shí)踐中，研制系統(tǒng)投入的人力、物力、財(cái)力、政策等得出援建災(zāi)區(qū)過(guò)程系統(tǒng)由三個(gè)支持系統(tǒng)組成，即智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)和政策支持系統(tǒng)(圖5)。

圖5 援建綜合集成圖

2.2 實(shí)踐框架

智力支持系統(tǒng)、資金支持系統(tǒng)和政策支持系統(tǒng)具體實(shí)踐構(gòu)成災(zāi)區(qū)援建系統(tǒng)集成中總體實(shí)踐，智力支持系統(tǒng)為其他兩個(gè)系統(tǒng)提供保障，政策支持系統(tǒng)運(yùn)行是智力系統(tǒng)和資金支持系統(tǒng)前提(圖6)。

2.3 保障系統(tǒng)

國(guó)內(nèi)外NGO與政府合作援助災(zāi)區(qū)重建，其運(yùn)作模式和系統(tǒng)特征都遵循系統(tǒng)工程原理。援建總體目標(biāo)是援建活動(dòng)展開(kāi)的范本，其制定要從具體情況出發(fā)，統(tǒng)籌多方資源，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有高可行性，并由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策制度保障(圖7)。

圖6 援建實(shí)踐框架

圖7 合作保障系統(tǒng)

(1)政策保障系統(tǒng)。在中國(guó)展開(kāi)援助工作首先要改善干群關(guān)系，救災(zāi)物資發(fā)放的制度保障，多主體協(xié)作針對(duì)性地展開(kāi)援建工作。運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)理念，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌布置。發(fā)放募捐物資及善款，對(duì)受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)統(tǒng)籌人力進(jìn)行重點(diǎn)援助，統(tǒng)籌配置資源，妥善安置孤兒孤老截癱人員，建立協(xié)調(diào)一致的心理干預(yù)計(jì)劃。政府尤其是受災(zāi)地區(qū)當(dāng)?shù)卣畬?duì)于國(guó)外NGO工作開(kāi)展要提供政策保障，促使災(zāi)后重建工作順利進(jìn)行。

(2)智力保障系統(tǒng)。智力支持系統(tǒng)從國(guó)內(nèi)外NGO和當(dāng)?shù)卣谐檎{(diào)災(zāi)后援建的專(zhuān)家、志愿者，或者科研工作者對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行智力支持。專(zhuān)家智力支持為NGO工作展開(kāi)提供科學(xué)決策，協(xié)助做好災(zāi)區(qū)群眾的思想工作和心理?yè)嵛?，維護(hù)好社會(huì)秩序，為災(zāi)后重建營(yíng)造良好環(huán)境。政府頒布引進(jìn)智力資源的政策是NGO智力保障系統(tǒng)實(shí)施的關(guān)鍵，為NGO與各種智力服務(wù)機(jī)構(gòu)合作搭建平臺(tái)，提供資金支持，提高NGO自主創(chuàng)新能力。

(3)資金保障系統(tǒng)。資金支持系統(tǒng)對(duì)于災(zāi)后重建工作的展開(kāi)至關(guān)重要，主要來(lái)源于國(guó)家對(duì)災(zāi)區(qū)的撥款，以及募捐款項(xiàng)，主要用于災(zāi)區(qū)樣板房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共實(shí)施等的重建。按照“統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、分類(lèi)指導(dǎo)、包干使用”的原則，采取對(duì)居民個(gè)人補(bǔ)助、項(xiàng)目投資補(bǔ)助、企業(yè)資本金注入、貸款貼息等方式，對(duì)城鄉(xiāng)居民倒塌毀損住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)以及工農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)等給予支持。統(tǒng)籌安排受災(zāi)地區(qū)財(cái)政投入、對(duì)口支援、國(guó)內(nèi)銀行貸款以及國(guó)際組織貸款等，引導(dǎo)各類(lèi)捐贈(zèng)資金合理配置、規(guī)范使用。

3 國(guó)外NGO與地方政府合作協(xié)調(diào)機(jī)制

3.1 合作性質(zhì)

國(guó)內(nèi)外NGO間長(zhǎng)期聯(lián)系和合作形成了相對(duì)穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，組織間可以通過(guò)集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來(lái)支持援建工作，并且對(duì)其中的不定環(huán)境迅速反應(yīng)。組織間網(wǎng)絡(luò)形成呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、集成性和交互性。

(1)外部協(xié)調(diào)性。根據(jù)系統(tǒng)總體目標(biāo)要求，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)受災(zāi)情況設(shè)計(jì)系統(tǒng)總方案，作為實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的技術(shù)途徑。并根據(jù)需要下放職權(quán)，所有分部門(mén)的工作都要依據(jù)系統(tǒng)總體目標(biāo)。對(duì)于NGO組織外部協(xié)調(diào)性，不僅是與政府間的協(xié)調(diào)，還包括與稀缺資源間的協(xié)調(diào)，動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)性是合作組織之間保持長(zhǎng)久、穩(wěn)定關(guān)系的基礎(chǔ)。

(2)技術(shù)協(xié)調(diào)性。為了達(dá)到系統(tǒng)總體目標(biāo)，所有技術(shù)要求從整個(gè)系統(tǒng)技術(shù)協(xié)調(diào)角度考慮。內(nèi)部人力資源物力資源集成是國(guó)外NGO與地方政府合作的關(guān)鍵，根據(jù)1+1＞2的特殊集成作用，把NGO能力盡可能放大。如:某些高山地區(qū)，受山體滑坡影響較大，NGO與政府合作，根據(jù)災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況派遣有關(guān)方面的專(zhuān)家前往。

(3)內(nèi)部協(xié)調(diào)性。當(dāng)?shù)卣槍?duì)災(zāi)區(qū)具體問(wèn)題解決要綜合考慮整個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，內(nèi)部協(xié)調(diào)性主要指國(guó)外NGO與國(guó)內(nèi)NGO、國(guó)外NGO與當(dāng)?shù)卣换f(xié)調(diào)合作，如:援建中當(dāng)?shù)卣⒚裾d與扶貧辦之間出現(xiàn)矛盾是很正常的，但是矛盾的解決要根據(jù)已經(jīng)制定的系統(tǒng)總體目標(biāo)。外部協(xié)調(diào)是國(guó)外NGO、國(guó)內(nèi)NGO、當(dāng)?shù)卣c外部環(huán)境的博弈，在博弈中尋找最佳契合點(diǎn)，而內(nèi)部協(xié)調(diào)是三者之間的集成，把組織合作能力放大。

3.2 合作載體

國(guó)外NGO援建必須與災(zāi)區(qū)政府和中國(guó)官方NGO的密切合作，中國(guó)NGO為國(guó)外NGO合作系統(tǒng)工程的順利實(shí)施提供軟性保障。具體將從組織能力建設(shè)、受災(zāi)情況評(píng)估、資金資助、政策協(xié)調(diào)等方面展開(kāi)對(duì)口援建，如:中國(guó)紅十字會(huì)對(duì)口支援甘肅省隴南市康縣，援建博愛(ài)新村、衛(wèi)生院和學(xué)校等。由募捐意向的企業(yè)與NGO合作展開(kāi)援建工作。

(1)組織能力建設(shè)。迎接國(guó)外NGO援建主要是官方NGO，他們對(duì)災(zāi)區(qū)第一手資料先導(dǎo)掌握，并與當(dāng)?shù)卣虚L(zhǎng)期合作關(guān)系，對(duì)政府宏、微觀援建較了解。將科學(xué)管理運(yùn)用于國(guó)外與國(guó)內(nèi)NGO資源互補(bǔ)、溝通協(xié)作、關(guān)系優(yōu)選等方面，發(fā)揮NGO組織特點(diǎn)，統(tǒng)籌NGO組織與受災(zāi)地區(qū)政府關(guān)系;實(shí)現(xiàn)志愿者招募，廣泛招募有專(zhuān)業(yè)技能背景的志愿者，公正、公平、公開(kāi)錄用志愿者，并建立良好的聯(lián)系。

(2)災(zāi)情評(píng)估。災(zāi)區(qū)受災(zāi)情況科學(xué)、客觀的評(píng)估，將對(duì)后面NGO組織工作開(kāi)展起到奠基作用。NGO組織根據(jù)搜集信息統(tǒng)籌安排災(zāi)區(qū)急需的志愿者，綜合災(zāi)區(qū)具體受災(zāi)情況，優(yōu)選救災(zāi)方案，實(shí)現(xiàn)人—事—環(huán)境綜合集成救災(zāi)模式;專(zhuān)家根據(jù)災(zāi)區(qū)反饋的信息，數(shù)據(jù)分析、建模、制定符合災(zāi)區(qū)具體情況的方案。

(3)資金援助。資金援助分為社會(huì)募捐和政府專(zhuān)項(xiàng)撥款，國(guó)外個(gè)人通過(guò)非營(yíng)利組織的捐款通過(guò)組織與政府統(tǒng)一撥發(fā)，NGO募捐的款項(xiàng)通過(guò)當(dāng)?shù)卣峤坏氖転?zāi)人員名單發(fā)放到災(zāi)民手中，當(dāng)?shù)卣诮蛹{善款中是一個(gè)中間橋梁的角色，而中國(guó)NGO組織組織相關(guān)人員對(duì)政府所上報(bào)的受災(zāi)人員情況等核實(shí)。國(guó)外NGO與國(guó)內(nèi)官方NGO合作運(yùn)用政府撥發(fā)款項(xiàng)合理統(tǒng)籌安排，把款項(xiàng)用到最需要的地方。

(4)政策協(xié)調(diào)。國(guó)家為促進(jìn)NGO發(fā)展制定了相關(guān)政策法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。目前，重新修訂的有關(guān)基金會(huì)登記管理和海外駐華民間組織登記管理方面的行政法規(guī)也會(huì)在近期內(nèi)出臺(tái)。良好的社會(huì)法律基礎(chǔ)促進(jìn)組織發(fā)展，NGO組織在越來(lái)越成熟的法律體制下得到了充分的發(fā)展空間，綜合集成組織的外部環(huán)境與內(nèi)部組織環(huán)境，尋找到組織良性發(fā)展的根基。

3.3 協(xié)調(diào)體系

在汶川大地震中，國(guó)外NGO在開(kāi)展工作之前都紛紛與民政部賑災(zāi)救濟(jì)司、當(dāng)?shù)卣?、民政廳、扶貧辦以及各自合作伙伴協(xié)調(diào)，制定明確高效的救災(zāi)方案，有針對(duì)性和目的性的進(jìn)行援建工作。NGO自身自治能力的建設(shè)關(guān)系到組織的長(zhǎng)足發(fā)展，要適應(yīng)日趨完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)“小政府、大社會(huì)”格局的需要、適應(yīng)國(guó)際化NGO要求的需要。

(1)NGO與政府溝通協(xié)調(diào)。NGO和政府之間的關(guān)系主要有三種模式:①補(bǔ)余模式，主要是由NGO組織負(fù)責(zé)政府無(wú)顧及的領(lǐng)域，為政府分擔(dān)，中國(guó)NGO主要就是這種模式;②沖突模式，就是由于關(guān)系不順，兩者之間演化出對(duì)立情緒，這是由于NGO與政府之間長(zhǎng)期關(guān)系對(duì)立的結(jié)果;③合作模式，在公共服務(wù)領(lǐng)域政府和非政府組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，政府主動(dòng)把資源讓渡給NGO組織，以外包形式讓NGO組織涉及傳統(tǒng)上由政府包攬的領(lǐng)域。

(2)國(guó)內(nèi)外NGO合作協(xié)調(diào)。NGO之間通過(guò)協(xié)議或者具體救援活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，從以往的聯(lián)誼到組織間合力集成，國(guó)外NGO參與國(guó)內(nèi)救援活動(dòng)必須通過(guò)與當(dāng)?shù)豊GO進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，如此國(guó)內(nèi)NGO起到了溝通協(xié)調(diào)媒介的作用。除此之外，國(guó)外NGO給本土NGO帶來(lái)資金資源的同時(shí)，也為帶來(lái)了國(guó)外NGO成功發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和增進(jìn)交流的機(jī)會(huì)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)NGO提高自身的能力和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)NGO能力建設(shè)起到了很大的作用。

(3)國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣P(guān)系協(xié)調(diào)。國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式是建立在三者博弈基礎(chǔ)之上，相互聯(lián)系并制約。只有國(guó)外NGO與國(guó)內(nèi)NGO保持良好合作伙伴關(guān)系，國(guó)外NGO才能與當(dāng)?shù)卣暯?，?guó)內(nèi)NGO與當(dāng)?shù)卣３珠L(zhǎng)期合作關(guān)系是促進(jìn)國(guó)外NGO在中國(guó)工作展開(kāi)的保證。三者必須一同展開(kāi)援建，如果博弈失敗就無(wú)法順利開(kāi)展后續(xù)工作。

(4)國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣?。?guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式建立在組織間協(xié)作、運(yùn)用當(dāng)?shù)卣疄檩d體、三個(gè)不同組織共同設(shè)立目標(biāo)、通過(guò)可行性分析方法決策、最后付諸實(shí)踐的過(guò)程，這不僅是三個(gè)組織間合作的問(wèn)題，而且還是目標(biāo)的決策問(wèn)題。在溝通合作和激勵(lì)合作上搞統(tǒng)籌，在決策合作上搞優(yōu)選，優(yōu)選統(tǒng)籌指導(dǎo)下該統(tǒng)籌優(yōu)選模式要具備整體性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性、開(kāi)放性和多樣性，以統(tǒng)籌兼顧為基礎(chǔ)，溝通合作為優(yōu)先原則，比較優(yōu)化篩選為主要思想，優(yōu)選模式與優(yōu)選統(tǒng)籌思想與方法有機(jī)統(tǒng)一，使國(guó)內(nèi)外NGO相互促進(jìn)發(fā)展，確保災(zāi)后重建實(shí)現(xiàn)量到質(zhì)的飛越。

3.4 合作體系

NGO的建構(gòu)原則、活動(dòng)方式、組織理念與災(zāi)后援建工作展開(kāi)方式政府組織存在差異，政府組織在公共事務(wù)治理過(guò)程中擁有強(qiáng)制約束力，而NGO沒(méi)有強(qiáng)制性權(quán)利，它自身屬于軟型組織環(huán)境，在開(kāi)展援建合作應(yīng)有法律作為支撐，國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣Ｊ街饕谟诮M織內(nèi)部支持。溝通渠道問(wèn)題、開(kāi)展工作的保障、以及從制度上合理規(guī)約政府與組織間的治理邊界，將是集成NGO與政府之間保持合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣咴诮⒌慕y(tǒng)籌優(yōu)選模式之上，做到綜合組織間內(nèi)外部環(huán)境;將三者集成援建系統(tǒng);統(tǒng)籌組織間軟環(huán)境、硬環(huán)境等因素;優(yōu)選最適合組織發(fā)揮最大效力模式。即概括為:綜合外部、集成內(nèi)部、統(tǒng)籌環(huán)境、優(yōu)選效益模式。

根據(jù)統(tǒng)籌優(yōu)選思想與方法提出統(tǒng)籌優(yōu)選模式，建立NGO溝通合作體系、合作決策體系和激勵(lì)合作體系。災(zāi)后國(guó)內(nèi)外NGO與當(dāng)?shù)卣献鹘y(tǒng)籌優(yōu)選模式正是在科學(xué)規(guī)劃下的、以災(zāi)區(qū)發(fā)展的新均衡為目標(biāo)的優(yōu)化決策模式，但由于流程繁瑣，目標(biāo)繁多，必須借助于優(yōu)選統(tǒng)籌的思想與方法[2]。國(guó)外NGO可行性分析包括與中國(guó)官方NGO合作可行性分析、人力物力調(diào)度、國(guó)外NGO自身能力評(píng)價(jià)等，如圖8所示。

3.5 保障體系

組織間是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，組織與組織、組織與社會(huì)以及組織與政府結(jié)合成一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)籌多方資源和NGO之間整體聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮人力、物力強(qiáng)強(qiáng)結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，充分發(fā)揮整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，幫助災(zāi)區(qū)建設(shè)。在工作中，可以安排國(guó)際國(guó)內(nèi)NGO成員共赴受災(zāi)地區(qū)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行考察，還可以聘請(qǐng)國(guó)外知名大學(xué)的教授和國(guó)際NGO組織的高級(jí)管理人員為NGO工作者舉辦研討會(huì)、培訓(xùn)班，講解國(guó)際NGO的先進(jìn)理念，傳播國(guó)際NGO工作發(fā)展的概況，拓寬NGO之間的溝通橋梁。

(1)NGO自身監(jiān)管。組織是“為特定目的而進(jìn)行有系統(tǒng)地安排”，是個(gè)人或群體向其他成員提供目的和決策，是人們行為的理性抉擇。這種抉擇首先表現(xiàn)在目的性，目標(biāo)成為行為的準(zhǔn)則，沒(méi)有目的性，組織行為就失去意義。國(guó)外NGO與中國(guó)NGO在援建過(guò)程中，雙方存在文化差異以及自身組織管理背景差異，為了援建工作有序展開(kāi)，要以目標(biāo)管理維系組織之間的關(guān)系，加強(qiáng)成員間的溝通，以援建總目標(biāo)為動(dòng)力，加強(qiáng)決策能力。NGO組織由于其獨(dú)特的組織性質(zhì)，組織的監(jiān)督管理體系以組織自身建設(shè)為主，制定組織內(nèi)管理規(guī)范等條例，確保組織穩(wěn)健發(fā)展，并科學(xué)統(tǒng)籌內(nèi)部資源與外部資源。

圖8 國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式

(2)科學(xué)統(tǒng)籌?？茖W(xué)統(tǒng)籌分為經(jīng)驗(yàn)性統(tǒng)籌和系統(tǒng)性統(tǒng)籌，由于效用有限，對(duì)象單一，經(jīng)驗(yàn)性統(tǒng)籌以以往經(jīng)驗(yàn)為統(tǒng)籌分析集成;系統(tǒng)性統(tǒng)籌運(yùn)用系統(tǒng)性統(tǒng)籌方法，統(tǒng)籌分析聯(lián)動(dòng)組織科學(xué)發(fā)展，主要體現(xiàn)為以人為本的全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)動(dòng)NGO組織主要的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)在于不斷提高組織核心凝聚力，確保援建工作順利展開(kāi)，把組織監(jiān)管目標(biāo)按照科學(xué)方法、統(tǒng)籌理念，分工到部門(mén)、個(gè)人，讓組織成員明確組織目標(biāo)，用科學(xué)統(tǒng)籌方法完成組織目標(biāo)，完成監(jiān)管的目的。

(3)自身評(píng)價(jià)。NGO組織自身評(píng)價(jià)是持續(xù)發(fā)展的保障。NGO組織聯(lián)動(dòng)相當(dāng)于組織之間的契合，契合的組織發(fā)揮著單個(gè)組織無(wú)法預(yù)想的力量。NGO組織具有善于創(chuàng)新、運(yùn)作靈活的優(yōu)勢(shì);具有與基層聯(lián)系密切、適應(yīng)基層實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì);具有運(yùn)作成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)等。制約組織發(fā)展的除了受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度環(huán)境限制之外，還在于非營(yíng)利組織自身能力不足，包括組織活動(dòng)、管理、創(chuàng)新、擴(kuò)張和可持續(xù)發(fā)展等。

(4)政策支持。以政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作與互動(dòng)去營(yíng)造一種建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，就能彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的不足，并使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范和扶持NGO組織，相關(guān)法律有《社會(huì)團(tuán)體等級(jí)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等與NGO發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)。NGO組織間以及每個(gè)NGO組織內(nèi)部都有相關(guān)約定俗成的規(guī)章制度，如關(guān)于志愿者招募流程、組織內(nèi)部獎(jiǎng)懲辦法、工作培訓(xùn)項(xiàng)目等，這些相關(guān)的內(nèi)部規(guī)章制度與國(guó)家相關(guān)政策相輔相成，旨在促進(jìn)NGO組織發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

NGO在災(zāi)情面前相對(duì)于政府呈現(xiàn)反應(yīng)快，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，能關(guān)注到政府疏忽的地方，起到查漏補(bǔ)缺的作用，這次汶川大地震破壞性大、波及范圍廣、影響面大，國(guó)外NGO在地震發(fā)生第一時(shí)間前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行傷員搶救、救災(zāi)物資的捐助、心理疏導(dǎo)等工作，大大減輕了政府救災(zāi)壓力[7]。本文針對(duì)國(guó)外NGO準(zhǔn)入度低的問(wèn)題，分析了國(guó)外NGO災(zāi)后援建存在的問(wèn)題、面對(duì)的壓力之后，結(jié)合四川汶川特大地震的特點(diǎn)，提出了國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣C合集成模式，運(yùn)用國(guó)內(nèi)NGO本土優(yōu)勢(shì)，國(guó)外NGO通過(guò)與國(guó)內(nèi)NGO合作伙伴關(guān)系支援災(zāi)區(qū)建設(shè)，綜合集成國(guó)內(nèi)外NGO優(yōu)勢(shì)及國(guó)外NGO、國(guó)內(nèi)NGO、當(dāng)?shù)卣哧P(guān)系優(yōu)選統(tǒng)籌，提出了國(guó)外NGO—國(guó)內(nèi)NGO—當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌優(yōu)選模式，它不僅適用于NGO災(zāi)后援建工作，也適用于今后NGO之間的合作，有關(guān)于NGO與政府具體合作措施實(shí)施將在《汶川特大地震災(zāi)后重建國(guó)內(nèi)NGO與政府合作的綜合集成模式》詳細(xì)闡述。

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