彭德雷

(上海交通大學 凱原法學院，上海 200240)

一、問題的提出:城市如何讓生活更美好

最新研究數(shù)據(jù)證明，中國已經(jīng)打破美國連續(xù)110年占據(jù)世界頭號商品生產國的歷史，成為世界第一生產國。①參見彼得·馬什:中國超美成世界頭號制造業(yè)大國英國 (Peter Marsh:China noses ahead as top goods producer)，載2011年3月13日《金融時報》。也看參閱新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/world/2011－03/15/c_121187530.htm，訪問日期2011年3月20日。我們必須看到中國在生產大量商品的同時，必然衍生大量的垃圾，尤其是在城市。有數(shù)據(jù)表明，目前中國有四分之一的城市已經(jīng)無垃圾填埋堆放場，三分之一以上的城市深陷“垃圾圍城”困局，三分之二的城市處于垃圾包圍之中。②參見中國網(wǎng):http://www.china.com.cn/news/txt/2010－12/10/content_21512906.htm，訪問日期2011年3月25日。因此城市生活垃圾的分類回收，必然引起關注。就立法而言，原建設部早在1993年，就出臺了《城市生活垃圾管理辦法》確立對城市生活垃圾分類收集的規(guī)定。而有些大城市也較早對垃圾處理出臺了具體的規(guī)定，如北京在上個世紀八十年代，就出臺收集垃圾相關法規(guī)。③早在1987年10月，北京市人民政府，就出臺過《北京市人民政府關于加強垃圾、渣土管理的規(guī)定 》，2000年9月北京市市政管理委員會《北京市城市垃圾分類收集回收綜合利用工作方案》。盡管如此，二十年來中國城市垃圾分類回收和處理情況，效果卻并不顯著。④《垃圾分類:為何十年努力仍“原地踏步”?》參見http://news.xinhuanet.com/2011－02/10/c_121062564.htm，訪問日期2011年4月6日。

無疑，城市化的建設進程的加快加劇了垃圾的大量生成。2000年，北京、上海、廣州等成為國家公布的首批生活垃圾分類收集試點城市。以上海為例，上海在1995年開始按照“有機”和“無機”的分類方式開展試點，2008年起，又分步實行綠、紅、藍、黑四色垃圾桶，將垃圾分為玻璃、有害垃圾、可回收物、其他垃圾。然而，“先分類，再扔進對應的垃圾桶”的意識并沒有自然生成，而許多城市仍然還沿襲著“有機”和“無機”的垃圾分類概念。垃圾分類回收的現(xiàn)實操作，仍然面臨諸多障礙，這包括垃圾分類是否科學，立法的力度是否適宜，法律的宣傳和實施是否到位等等。2010年臺北將資源回收作為了參展上海世博會的主題之一，臺北案例館壓軸展示了臺北市十年來“垃圾減量、回收、再利用”的實踐，讓人們看到了城市生活垃圾分類回收的前景和希望。城市，要想讓生活更美好，垃圾分類回收勢在必行。

二、中國城市垃圾分類回收面臨的法律挑戰(zhàn)

中國城市垃圾分類回收面臨諸多挑戰(zhàn)，而在法律層面上主要體現(xiàn)在以下方面。

1.垃圾分類管理立法的缺失。國外的環(huán)境立法主要多集中在上世紀六七十年代，而中國環(huán)境保護在上世紀90年代才開始漸漸得到重視。①如全國人大常委會1995年制定了《中華人民共和國固體廢物環(huán)境污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》，2008年制定頒布了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》。而且對垃圾管理的法律文件主要是以《通知》、《辦法》等為主的行政性文件。這樣勢必影響到法律的宣傳和實施，以及其規(guī)范的范疇，內容極為有限，難以滿足未來城市垃圾管理法律需求。

2.環(huán)保法律宣傳的不足。自上世紀90年代以來，垃圾分類效果并不明顯，一個主要原因是宣傳不足，環(huán)保意識沒有深入人心，使得環(huán)境法律政策很難得到長期執(zhí)行。市民對于玻璃、有害垃圾、可回收物、其他垃圾的四分法，面對不同顏色的4個垃圾桶，弄不清楚究竟怎么分類，同時像‘有機’、‘無機’都是非常模糊的概念，市民難以理解和把握。②參見中國垃圾網(wǎng)http://www.lajiw.com/zhaobiao/show.php?itemid=24，訪問日期2011年4月1日。后文討論的廣州對宣傳不力進行處罰，一定程度是給今后環(huán)保宣傳工作加注了一劑“強行針”。

3.垃圾分類回收期待立法創(chuàng)新。由于環(huán)境保護具有公共性，受到資金限制，很多工作都難以得到運行。許多城市的垃圾管理支出，并未納入本級政府預算，不利于推動工作的開展。和環(huán)保發(fā)達國際相比，垃圾管理工作的市場化不足。下文提到的澳大利亞昆士蘭《2010垃圾回收和公司處理法》值得中國借鑒。該法通過設立專門的市場主體，該主體具備法律人格，專門從事垃圾回收設施設立和維護、垃圾回收服務提供、垃圾回收技術發(fā)展和創(chuàng)新以及垃圾交易等為一體的服務管理工作。③可參見《2010垃圾回收和公司處理法》第6條之規(guī)定。Waste Recycling and Processing Corporation(Authorised Transaction)Act 2010，http://www.legislation.nsw.gov.au/，訪問日期2011年4月6日。

三、澳大利亞城市垃圾分類回收法律規(guī)制的考察

澳大利亞是世界上最大的獨立島國，十分重視本國的環(huán)境保護。不僅存在嚴格的國際邊檢制度，而且國內各州之間也存在嚴格的邊檢規(guī)定。如某些水果、植物品種在各州之間不能自由攜帶，目的是為了保護好現(xiàn)有的良好環(huán)境。悉尼、墨爾本等城市多次被評為世界最適合人居住的城市之一，環(huán)境宜人，這些都與澳大利亞在環(huán)保方面所做的努力密不可分。

(一)澳大利亞城市垃圾分類回收的立法

澳大利亞屬于英美法系，擁有較為健全的環(huán)境立法，除聯(lián)邦的統(tǒng)一環(huán)境立法外，各州也有自己的環(huán)境法律。在聯(lián)邦層面上，如《1999環(huán)境保護與生物多樣性保護法》 (Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999)，提出生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則，在環(huán)境保護方面加強政府之間，社區(qū)與市民之間的合作等。④詳見:Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999(No.91，1999)，第3條立法目的。在各州層面，如昆士蘭州《1994環(huán)境保護法》 (Environmental Protection Act 1994)，主要圍繞環(huán)境保護政策，環(huán)境風險評估、環(huán)境管理 (包括垃圾回收管理)、環(huán)境糾紛解決進行立法，共663條。①詳見:Environmental Protection Act1994.維多利亞州議會制定了《1970環(huán)境保護法》 (Environment Protection Act 1970)，提出“經(jīng)濟、社會和環(huán)境統(tǒng)一考慮”的原則。②詳見:Environment Protection Act 1970(No.8056 of 1970)，Article1B:Principle of integration of economic，social and environmental considerations.

在澳大利亞法律部門匯編分類中，環(huán)境法和刑法、國際法等相同，獨立為一個法律部門，被稱為環(huán)境法 (Environment law)。而在環(huán)境法部門內，又分為垃圾 (廢物)管理 (Waste Management)、空氣污染和保護 (Air Pollution and Protection)、水源管理與供應 (Historic Sites and Heritage Protection)等15個小部門。在垃圾管理法下，則涵蓋111項聯(lián)邦和州國會的立法，其中聯(lián)邦11項，各州立法共計100項。③截止2011年4月1日，共有111項聯(lián)邦和州立法。聯(lián)邦法律如2005聯(lián)邦放射性垃圾管理法 (Commonwealth Radioactive Waste Management Act 2005)。州法律如新南威爾士州《2010垃圾回收和公司處理法》(Waste Recycling and Processing Corporation Act 2010)。該法第14條規(guī)定，任何從垃圾處理處回收的垃圾，都屬于公司的財產 (Waste received by Corporation:Any waste received at a waste facility of the Corporation is the property of the Corporation)。2010年3月，新南威爾士州頒布了《2010垃圾回收和公司處理法》 (Waste Recycling and Processing Corporation Act 2010)，法案規(guī)定，設立專門公司，是獨立的法人機構，進行垃圾回收處置工作，公司設立董事以及其他董事會成員，分別由股東以及州政府職能部門提名，該法已于2011年3月3日實施。除議會立法外，行政機關還會制定一些環(huán)保法律政策，如昆士蘭州還制定了《2010－2020垃圾回收戰(zhàn)略(草案)》，該草案于2011年7月1日實施，對于超過標準進行垃圾排放處理的企業(yè)，將進行征稅，因此它是一項可以避免的稅收種類。④參見:《昆士蘭垃圾回收戰(zhàn)略2010－2020:工業(yè)垃圾征稅提議草案》(Queensland’s Waste Strategy 2010－2020:Proposed Industry Waste Levy Consultation Draft)?？蓞⒁?http://www.derm.qld.gov.au/services_resources/item_details.php?item_id=205878，訪問日期2011年4月6日。以上法律，有效地規(guī)制了市民亂扔垃圾的行為，有助于城市垃圾的分類回收。

(二)澳大利亞城市垃圾分類回收的具體實施

為使法律得到有效實施，澳大利亞基層政府對垃圾分類回收制定了較為精細的管理規(guī)定。以墨爾本地區(qū)Moreland市為例，Moreland市要求市民按照自己使用的垃圾桶的尺寸繳納費用，這被稱作是垃圾費，目的是鼓勵人們減少每周置于生活垃圾桶中的垃圾數(shù)量，垃圾費被包括在年度稅費單中。⑤如Moreland市規(guī)定家庭80升垃圾桶，垃圾費為每年46澳元，120升垃圾桶，垃圾費為198澳元。由一家以上共享一個垃圾桶的公寓房:共享120升垃圾桶 (兩家共享)，每家32澳元，共享240升垃圾桶 (三家共享)，每家46澳元，共享240升垃圾桶 (四家共享)，每家32澳元。目前中國的垃圾處理費用多包括在物業(yè)費里面，由物業(yè)公司清理。而對于垃圾主要分為三類，市政機構對以下垃圾進行定期回收，詳見表格。

垃圾分類類型 可回收 (Recycling)(黃色桶蓋收容器)不可回收 (Rubbish)(灰色桶蓋收容器)綠色垃圾 (Green)(綠色桶蓋收容器)回收的具體物品*包括:各種硬性塑料瓶和容器玻璃瓶和罐子 (綠色、棕黃色和透明)，鋁、鋼和氣溶膠罐，盛牛奶和果汁的硬紙盒，鋁箔。可以回收利用的紙制品包括:報紙和雜志，紙板 (未涂蠟的盒子)，辦公用紙、信封和電話簿等。*每一周收集一次。*包括:家庭垃圾、食品廢物、兒童玩具 (可捐給慈善商店)、陶瓷、耐熱玻璃和其他玻璃器皿、聚苯乙烯等。*每一周收集一次。*包括:樹枝 (截成適合綠色垃圾桶蓋子蓋上時內部空間的尺寸;最大直徑為十公分)。樹葉、末梢 、剪下的草 、無毒雜草(去除土壤)等。*每兩周收集一次，與生活垃圾和回收利用垃圾在同一天收集。

除上述三類垃圾外，還存在一些大件的硬質垃圾(Hard waste)和化學物品。他們則由服務管理機構進行年度回收或由市民送至垃圾回收服務中心。以Moreland市為例，市政廳為所有住宅提供每年一度的硬質垃圾收集服務。另外，對于一些家用化學物品 (Household chemicals)，尤其是放射性物質，必須妥善處理，以保護環(huán)境和市民健康。①Geoff Williams，Stuart Woollett，Managing Radioactive Waste in Australia，Issues.Victoria:Sep 2010.p9.全年任何時候，市民都可以在市區(qū)所在的資源回收中心 (垃圾回收中心)處置家用日光燈管、舊油漆、汽車機油等化學物品。

(三)垃圾分類回收的宣傳

澳大利亞將垃圾分類管理作為市政的一項主要工作。政府官方網(wǎng)站主頁上的主要一欄，即是環(huán)境保護，里面詳細載明垃圾分類回收的方法、回收的日歷安排以及處罰細則等信息。市政廳會通過手冊、網(wǎng)站等形式提供垃圾回收的日期和地點，如有任何問題，市民可隨時與市政廳取得聯(lián)絡。市民可以與市政專門部門聯(lián)絡，索取一份解釋市政廳垃圾回收利用服務的詳細日歷安排。同時，居民信箱中時常會收到關于垃圾回收的宣傳小冊，里面附有市政服務部門的聯(lián)系方式，并且有英文、中文等多種服務語言，還設有舉報電話以及解釋圖表，淺顯易懂。另外，在各大公共場所，設有環(huán)境標語，如“我們并非是從祖先那里繼承了地球，而是借用了子孫的地球”等，通過諺語，真切通俗地闡釋“可持續(xù)發(fā)展”的內涵。

(四)垃圾分類回收違規(guī)的處罰

對于垃圾分類回收違規(guī)的處罰，澳大利亞各州不盡相同，有些州還設有專門的環(huán)境法院。②新南威爾士州土地和環(huán)境法院成立于1980年9月，是基于1979年新南威爾士州法院法 (Land and Environment Court Act 1979)成立的。管轄權涉及環(huán)境保護、環(huán)境破壞、環(huán)境損害賠償、環(huán)境合同糾紛和環(huán)境規(guī)劃等八大方面，法院既可以對上述領域內的民事爭議、行政爭議做出裁決，還可以接受環(huán)境保護機構對于嚴重違法者的刑事控訴。具體參見《1979年新南威爾士州法院法》第5條，第16－21條之規(guī)定。以昆士蘭州為例，一般的亂扔廢棄物的行為 (General Littering)，可罰200澳元，如果被起訴到法院則可能被罰2000澳元。不符規(guī)定，傾倒危險廢物，如在操場上亂扔玻璃，在干草地上亂扔煙頭，危及到人身、野生動物和財產的行為，個人可被罰400澳元，單位可被罰1600澳元，如被起訴到法院，則可能被罰4000澳元。對于亂扔超過200升的垃圾，個人可能被罰1650澳元，單位可能被罰6600澳元，如果個人或單位的行為被起訴到法院，該行為被指控成立的話，則最高可處罰16500澳元。③http://www.derm.qld.gov.au/environmental_management/waste/the_new_litter_laws/index.html，訪問日期2011年4月6日。

在維多利亞州，也存在對亂傾倒垃圾行為嚴格的處罰規(guī)定。④http://www.moreland.vic.gov.au/environment－and－waste/cleaning－moreland/dumped－rubbish.html，訪問日期2011年4月6日。以Moreland市為例，對于諸如在人行道、公園和街道上都屬于亂扔垃圾的行為，Moreland市政廳的處理程序是:首先察看扔垃圾并試圖查明亂扔垃圾的行為人;移走垃圾;如果查明行為人是誰，則向其寄送一封通知函，告知其違反了《1970年環(huán)境保護法》，對行為人進行處罰以及支付清潔成本。處罰的數(shù)額從119澳元到239澳元，如果行為被市政廳起訴到法院，則最多可被罰4000澳元，隨便亂扔車輛、船只等交通工具 (Vehicle)，最多可被罰6000澳元或一個月的監(jiān)禁，甚至兩者并罰。根據(jù)2011年1月27日墨爾本Moreland市政廳的一份報告分析指出，在過去的3個月中，一共發(fā)生了有1200多起案例，市政廳的負責人呼吁市民共同關注環(huán)境保護，并將對行為人予以嚴厲罰款甚至提交法院予以高額罰款或刑事處罰。⑤中國《刑法》也包含對破壞環(huán)境保護罪的相關規(guī)定，具體適用條件更為嚴格?！缎谭ā返谌偃藯l:違反國家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三披下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

四、中國城市垃圾回收的法律規(guī)制——以廣州《規(guī)定》為例

(一)立法背景

2001年，廣州市政府曾聯(lián)合原建設部，中國環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會、國際固定廢棄物協(xié)會在廣州舉辦城市垃圾回收與處理的國際峰會。與來自美國、法國、日本等國的專家就21世紀城市垃圾回收的議題進行了廣泛討論。①Int’l Congress on Urban Solid Waste Recycling Closes in Guangzhou，Xinhua News Agency － CEIS.Woodside:May 22，2001，p.1.2011年，廣州市政府出臺《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，已于2011年4月1日施行。該《規(guī)定》是國內第一部城市生活垃圾分類管理方面的政府規(guī)章，據(jù)立法部門陳述，考慮到垃圾分類管理工作尚處于起步階段，該《規(guī)定》的名稱定為“暫行規(guī)定”?！兑?guī)定》公布施行一段時間后，根據(jù)實際情況及時進行修訂，在條件成熟之后可考慮上升為地方性法規(guī)，進一步提升法律的位階。

(二)廣州《規(guī)定》的幾大特點

1.垃圾分類更加科學，分類回收責任更加明確

該《規(guī)定》第十一條將城市垃圾分為可回收物 (如紙類、塑料、玻璃和金屬等)、餐廚垃圾(餐飲垃圾等易腐性垃圾)、有害垃圾 (如棄置藥品、廢日用化學品等)、其他城市生活垃圾 (如大件家具和家電等)四類。上述分類方法和澳大利亞的分類方法有一定的相似性，和“有機”和“無機”相對抽象和專業(yè)的概念相比，市民更容易識別和理解，更易執(zhí)行。此外對于垃圾收容器的具體設置，則有待于實際操作中作具體設計。

另外，根據(jù)《規(guī)定》第十二條，垃圾分類收集容器的設置由各區(qū)、縣級市城市管理行政主管部門統(tǒng)籌負責。收集容器實行設置責任人制度，具體按照各類情形，分別由由開發(fā)建設單位負責，物業(yè)服務企業(yè)負責，產生單位或者使用單位負責，場所主管部門或者經(jīng)營管理單位負責。改變了垃圾分類回收責任不明，無人問津的現(xiàn)狀。

2.強調環(huán)保的宣傳力度，對宣傳不力者進行處罰

《規(guī)定》要求各級城市管理行政主管部門和教育、文化廣電新聞出版、衛(wèi)生等行政主管部門應當加強城市生活垃圾分類的宣傳教育，增強市民城市生活垃圾分類意識。垃圾分類宣傳的主體十分廣泛，包括街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)等。同時，將學校納入垃圾分類回收宣傳的主體之一，做到環(huán)保從“娃娃”抓起。

大量利用公眾媒體和公益廣告進行環(huán)保宣傳。要求該市廣播電臺、電視臺、報紙、期刊等宣傳媒體應當按照相關法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，安排城市生活垃圾分類方面的公益性宣傳內容。報紙、期刊等宣傳媒體不按本規(guī)定第十條規(guī)定安排城市生活垃圾分類公益性宣傳內容的，由市文化市場綜合行政執(zhí)法總隊處以1萬元以上2萬元以下罰款。根據(jù)有些學者的研究結果表明，環(huán)境宣傳和教育對于一些較為貧困的城市，意義更為重大，思想上樹立環(huán)保意識，才能保證行為的合規(guī)。②Wahid Murad，Chamhuri Siwar，Waste management and recycling practices of the urban poor:a case study in Kuala Lumpur city，Malaysia，Waste Management＆ Research，2007 25:pp.3－13.今后，城市垃圾分類規(guī)定立法還可要求單位或物業(yè)公司，對員工進行垃圾回收知識的傳播，因為辦公室垃圾也是城市生活垃圾的重要部分。

3.較為嚴厲的處罰規(guī)定

美國法學家伯爾曼名言“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。對違法者是否罰款，一直存在爭議。市民主要擔心，法律的打擊面太廣，進而讓其成為一部“惡法”。事實上，縱觀環(huán)保制度較為發(fā)達的國家，對垃圾處理不當?shù)男袨椋加邢鄳牧P款規(guī)定。該《規(guī)定》處罰的對象包括環(huán)保宣傳不力部門以及違反規(guī)定的個人和單位。第二十五條、第二十六條具體規(guī)定了處罰條款。其中，對不按規(guī)定分類投放城市生活垃圾的，責令改正，拒不改正的，對個人處以每次50元罰款，對單位處以每立方米500元罰款。對違反本規(guī)定第十二條第二款規(guī)定，未按規(guī)定設置城市生活垃圾分類收集容器的，責令限期改正，并處以1萬元以上3萬元以下罰款。③根據(jù)廣州市城管執(zhí)法局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，2011年4月2日對違反《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》的單位和個人發(fā)出《責令限改通知書》共30份。參見2011年4月3日《廣州日報》A6版。參見網(wǎng)址:http://gzdaily.dayoo.com/html/2011－04/03/content_1311514.htm，2011年4月4日。在垃圾分類管理初期，合理的罰款是保證法律實施的必要前提。

五、結論

隨著中國城市化建設進程的加快和節(jié)能減排的要求，垃圾分類回收勢在必行。①根據(jù)國務院規(guī)劃，我到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%。對城市垃圾進行有效的規(guī)制，既可以保護環(huán)境，又可以變廢為寶。目前，中國沿海城市的垃圾分類方法正日趨科學，和環(huán)保制度發(fā)達的國家并無多大差別，主要差距在保證立法的實施以及環(huán)保意識的培養(yǎng)上。澳大利亞城市生活垃圾回收的立法、垃圾分類宣傳以及市場化的操作機制，都可以作為今后中國城市生活垃圾分類處理的參考，以促進垃圾回收制度的貫徹實施。而法律實施初期，最重要的是環(huán)保法律和環(huán)境意識的宣傳，澳大利亞具體的宣傳模式值得中國借鑒。②在廣州《規(guī)定》實施的初期，便暴露出了宣傳上的不足。參見《廣州垃圾分類一周:市民街道物管都大倒苦水》，載2011年4月8日《南方都市報》A21版?？蓞⒁奾ttp://epaper.oeeee.com/A/html/2011－04/08/node_523.htm，訪問日期2011年4月8日。對于財政資金有限的城市，則可借助市場化的運作機制，引入公司進行投資，甚至是鼓勵外商進行投資，實行自負盈虧，有償化的社會服務。③如國務院法制辦2011年4月1日公開了新修訂的《外商投資產業(yè)指導目錄 (征求意見稿)》，與此前版本相比，征求意見稿突出了對外商進入戰(zhàn)略性新興產業(yè)的支持以及對環(huán)保領域的重視，擬鼓勵外商投資建筑垃圾處理。讓企業(yè)成為市場的主體，逐步形成“政府參與、企業(yè)投資、商業(yè)化運作”的市場化運行體系，這些都期待著立法的創(chuàng)新。

城市垃圾分類回收是一個漸進的過程，注定需要漫長努力。孫中山《建國方略》提到“吾心信其可行，則移山填海之難，終有成功之日;吾心信其不可行，則反掌折枝之易，亦無收效之期也”。④參見孫中山，《建國方略》，羅炳良主編，華夏出版社2002年版，第2頁。目前，除廣州《規(guī)定》實施外，北京也正擬立法，以處罰垃圾不分類行為。而從2011年開始，上海也將在18街鎮(zhèn)的1000個小區(qū)試點更為簡易的垃圾分類法。這些，都讓我們看到了城市生活垃圾分類回收的更多希望，真正實現(xiàn):城市，讓生活更美好。