文/康榮

煤炭可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用的環(huán)境控制政策問(wèn)題研究

文/康榮

2010年，中國(guó)的煤炭產(chǎn)量大約在32億噸左右，占世界產(chǎn)量的近一半，而且還純進(jìn)口1億噸。中國(guó)是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)的煤炭在一次能源消費(fèi)中占70%，并且在未來(lái)的十年，或者更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，煤炭作為中國(guó)主要能源的狀況不會(huì)有太大的改變。但煤炭開(kāi)采、加工及利用過(guò)程對(duì)環(huán)境造成的壓力越來(lái)越大，如何保持煤炭的可持續(xù)利用，是中國(guó)能源戰(zhàn)略所面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。

一、煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策現(xiàn)狀

近年來(lái)，為解決煤炭行業(yè)可持續(xù)利用問(wèn)題，我國(guó)依據(jù)自身能源資源“富煤、缺油、少氣”的特點(diǎn)，確定了“以煤為主、多元發(fā)展”的能源方針，相繼制定了一系列重大扶持政策和措施。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作起步于上世紀(jì)七十年代末八十年代初，以1983年在平頂山召開(kāi)的第一次全國(guó)煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議為標(biāo)志，至今煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)走過(guò)了20多年的發(fā)展歷程。目前，我國(guó)涉及煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律主要有：《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》和《土地管理法》等；相關(guān)行政法規(guī)包括：《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《土地復(fù)墾規(guī)定》等；相關(guān)部門(mén)規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)包括：《煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)暫行管理辦法》《煤炭工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《煤炭工業(yè)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)》《煤層氣 (煤礦瓦斯)排放標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則—煤炭開(kāi)采工程》等；其他相關(guān)環(huán)保政策包括：《國(guó)家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》《關(guān)于印發(fā)煤炭工業(yè)節(jié)能減排工作意見(jiàn)的通知》《關(guān)于印發(fā)煤礦瓦斯治理與利用實(shí)施意見(jiàn)的通知》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》《關(guān)于在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中國(guó)潔凈煤技術(shù) “九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》《可持續(xù)發(fā)展科技綱要 （2001~2010年）》《國(guó)家實(shí)施潔凈煤技術(shù)發(fā)電優(yōu)惠政策》等。

從上述法規(guī)政策體系可以看出，我國(guó)煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)政策貫穿于煤炭開(kāi)采、加工及利用的全過(guò)程，主要涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境污染防治及溫室氣體減排三個(gè)領(lǐng)域。

二、煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策存在的問(wèn)題

我國(guó)煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)政策的特點(diǎn)是“涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)及多環(huán)境問(wèn)題”。但是也存在明顯的不足，雖然涉及面廣，但卻“廣而不精”，這也是我國(guó)整個(gè)法規(guī)體系中的一個(gè)共同特點(diǎn)，原則性規(guī)定多，缺乏操作性。法規(guī)政策體系的不足具體分析如下：

1.法規(guī)政策尚不完善，原則性規(guī)定居多，缺乏可操作性

我國(guó)現(xiàn)有煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策以原則性居多，缺乏可操作性。對(duì)具體的環(huán)境違法情況的處罰規(guī)定較為籠統(tǒng)、對(duì)環(huán)境破壞程度沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，處罰也缺乏相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法者很難依法行事。例如《土地復(fù)墾規(guī)定》中要求，從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源而造成挖損、塌陷、壓占等土地破壞的企業(yè)和個(gè)人，應(yīng)采取整治措施，使其恢復(fù)到“可供利用”的狀態(tài)。但“可供利用”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，不執(zhí)行、不符合標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處罰，都沒(méi)有具體規(guī)定。這些法律法規(guī)屬于原則性要求和定性要求，其約束能力較差，缺乏操作性，實(shí)際效果不佳。

2.法規(guī)政策“政出多門(mén)”，環(huán)境保護(hù)工作缺乏有效監(jiān)管

由于煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)涉及生態(tài)環(huán)境、水資源破壞、大氣污染及溫室氣體排放多個(gè)方面，因此導(dǎo)致相應(yīng)政策法規(guī)分別由發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、水利、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等多個(gè)部門(mén)制定，特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏完整，且具有可操作的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)部門(mén)的角度不同，理解不同，所制定的法律法規(guī)缺乏銜接，大多法規(guī)政策由于管理機(jī)制的問(wèn)題被邊緣化。

在我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)管理體制下，環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理權(quán)相對(duì)集中于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。但這種集中客觀上具有兩個(gè)方面的效果。雖然環(huán)保部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面具有統(tǒng)管責(zé)任，但由于統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)(比如地方煤炭工業(yè)局)間關(guān)系不明確，相互的聯(lián)系少，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)間不存在行政上的隸屬關(guān)系，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，地方環(huán)保部門(mén)還受制于當(dāng)?shù)卣斐森h(huán)保部門(mén)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解。

3.法規(guī)政策側(cè)重行政手段，缺乏環(huán)境成本內(nèi)部化的有效手段

煤炭環(huán)境保護(hù)的各環(huán)節(jié)需要大量資金投入，如果沒(méi)有有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段和環(huán)境成本內(nèi)部化的手段，企業(yè)以及地方的積極性就無(wú)法調(diào)動(dòng)。從相關(guān)法律到各種配套規(guī)章制度，從國(guó)家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃到煤炭工業(yè)規(guī)劃，都有關(guān)于煤炭工業(yè)生態(tài)保護(hù)的要求和規(guī)定。而我國(guó)的煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，主要是依靠行政手段進(jìn)行的。但是，在煤炭成本構(gòu)成不合理、煤炭工業(yè)的整體效益不高情況下，各方面對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的積極性不高。另外，生態(tài)補(bǔ)償、排污交易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，尚處于初步研究階段，缺乏配套的政策支持；排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低、各種稅收制度相對(duì)滯后，缺乏有效落實(shí)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

4.法規(guī)政策 “重污染，輕生態(tài)”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作難開(kāi)展

我國(guó)的現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)主要側(cè)重于煤炭利用環(huán)節(jié)，而煤炭開(kāi)采及加工環(huán)節(jié)所造成的生態(tài)破壞、水資源破壞所對(duì)應(yīng)的政策法規(guī)相對(duì)匱乏。

我國(guó)污染防治的法律和標(biāo)準(zhǔn)體系比較健全，但就非污染性的生態(tài)因素保護(hù)而言，法規(guī)政策比較少，有的領(lǐng)域尚屬空白。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作得不到法制的有力支持，制約和影響了生態(tài)保護(hù)工作的推動(dòng)與開(kāi)展?！董h(huán)境保護(hù)法》關(guān)于生態(tài)及資源保護(hù)內(nèi)容非常有限，缺乏配套的法律措施，甚至缺乏最基本的原性規(guī)定。面對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，環(huán)保部門(mén)無(wú)法可依，缺乏相應(yīng)的處罰依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

另外，根據(jù)《煤炭工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，采煤工業(yè)廢水的化學(xué)需氧量日最高允許排放濃度不能超過(guò)70mg/L，但對(duì)礦井水的允許抽排量并無(wú)規(guī)定，基本任由排出。而水資源破壞，在晉陜蒙寧為代表的生態(tài)高敏感區(qū)的煤炭開(kāi)采中是很?chē)?yán)重的問(wèn)題，這在歐洲一些國(guó)家的煤炭開(kāi)采歷史中已經(jīng)得到證明。

5.缺乏對(duì)涉及煤炭可持續(xù)利用關(guān)鍵技術(shù)的引導(dǎo)與推廣

我國(guó)主要的能源煤炭，也是我國(guó)最大的污染氣體來(lái)源，所以節(jié)能減排，提高煤炭的效率，清潔燃燒，潔凈煤技術(shù)是我國(guó)最重要的減排途徑。中國(guó)潔凈煤技術(shù)的發(fā)展的主要障礙來(lái)自管理、機(jī)制與政策三個(gè)方面。缺乏對(duì)涉及煤炭可持續(xù)利用關(guān)鍵技術(shù)的引導(dǎo)與推廣，是當(dāng)前一個(gè)重要的、急需解決的問(wèn)題。

三、煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策需要改變的方向

煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)政策體系，應(yīng)該貫穿于煤炭產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、消費(fèi)使用的全過(guò)程，應(yīng)加強(qiáng)各種法規(guī)政策的銜接性及可操作性，同時(shí)注重利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)、技術(shù)激勵(lì)等手段為各種政策的落實(shí)提供良好的外部環(huán)境。一個(gè)完備的環(huán)保政策框架需包括政策引導(dǎo)、技術(shù)鼓勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)三個(gè)層面。在煤炭的開(kāi)采階段，主要是生態(tài)破壞、水資源破壞、甲烷的排放等問(wèn)題；在煤炭的加工、運(yùn)輸和利用階段，主要是粉塵、二氧化碳以及硫、硝等有毒有害氣體對(duì)大氣的污染和溫室氣體等問(wèn)題。

為有效落實(shí)煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建完善的環(huán)境保護(hù)政策框架體系，應(yīng)著重從以下幾方面入手：

1.大力推廣潔凈煤技術(shù)，走煤炭清潔利用之路

煤炭在中國(guó)占能源的比重大，煤炭的燃燒效率有很大提高空間；煤炭燃燒排放是空氣污染的最大來(lái)源。因此潔凈煤技術(shù)至關(guān)重要。

潔凈煤技術(shù)是指在煤炭從開(kāi)發(fā)到利用全過(guò)程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化和污染控制等新技術(shù)的總稱。潔凈煤技術(shù)已成為當(dāng)前國(guó)際能源環(huán)境高技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域，通過(guò)潔凈煤技術(shù)可以有效提高能源效率，實(shí)現(xiàn)煤炭清潔燃燒和利用，解決煤炭導(dǎo)致的各種環(huán)境污染問(wèn)題。面對(duì)中國(guó)未來(lái)能源環(huán)境突出的問(wèn)題，發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)，是最佳的、現(xiàn)實(shí)的選擇。

2.建立有效的煤炭行業(yè)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法

對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)利用生產(chǎn)的污染環(huán)節(jié)應(yīng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管，把清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念納入煤炭工業(yè)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。鼓勵(lì)煤炭企業(yè)發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)煤炭—電力、煤炭—化工、煤炭—建材等穩(wěn)定的產(chǎn)需銜接，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路。嚴(yán)格執(zhí)行煤礦建設(shè)與煤礦環(huán)境保護(hù)設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)使用的“三同時(shí)”制度。加強(qiáng)對(duì)煤礦“三廢”治理的監(jiān)督管理。提高燃煤排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)煤礦企業(yè)的環(huán)境指標(biāo)監(jiān)測(cè)與污染排放監(jiān)督。

3.建立煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，鼓勵(lì)煤炭清潔生產(chǎn)及利用

增加財(cái)政支持力度，逐步建立以煤炭企業(yè)為主的環(huán)境治理投資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，加大對(duì)廢棄煤礦和老煤礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的力度；限制開(kāi)采硫分超標(biāo)的煤炭，鼓勵(lì)有序開(kāi)發(fā)利用優(yōu)質(zhì)煤炭；制定政策，嚴(yán)格煤炭使用標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地減少直接燃燒原煤；以綜合利用為重點(diǎn)，以增效減污為目的，擴(kuò)大煤矸石、礦井水和焦化煤氣的利用領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)和清潔利用。

4.完善能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，消除煤炭環(huán)保工作的市場(chǎng)瓶頸

政府應(yīng)著力研究出合理的成本價(jià)格體系，建立公平合理的市場(chǎng)秩序，才能真正實(shí)現(xiàn)政府改善環(huán)境、治理污染的意愿，才能為潔凈能源技術(shù)、可再生能源技術(shù)的發(fā)展鋪平道路。

5.節(jié)能優(yōu)先，提高能源效率

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗的目標(biāo)任務(wù)和總體要求，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)重點(diǎn)節(jié)能工程，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣，完善政策激勵(lì)和約束機(jī)制，提高全民節(jié)約意識(shí)。

6.改善能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展可再生能源

國(guó)家應(yīng)加大開(kāi)發(fā)新能源的投入力度，出臺(tái)積極的優(yōu)惠政策，比如優(yōu)先上網(wǎng)、環(huán)保補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)新能源的積極性，放緩煤炭的開(kāi)采力度。

總之，建立健全煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。只有法律法規(guī)更加科學(xué)、可執(zhí)行，并與各類經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，加大執(zhí)法力度，才能調(diào)動(dòng)各方面的積極性，推進(jìn)我國(guó)煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京），中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)）

劉宏偉）