摘要:建立與實施政府信息公開制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要借鑒國外的經(jīng)驗教訓。雖然相對于美國和其他許多歐洲國家，英國對政府信息公開制度的立法比較晚，但是由于在立法中能把現(xiàn)實的國情與國際先進法制思想有機結合起來，并開展了卓有成效的實踐活動，富有特色。本文就相關情況作了介紹和分析。

關鍵詞:英國政府信息公開 立法 實踐 經(jīng)驗

對信息資源的開發(fā)和利用是社會信息化的本質與核心。其中，政府信息公開是有關國際組織和國家信息政策關注的重點領域。英國政府從國情出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗教訓，敢于探索，富于創(chuàng)新，走出了特色之路。

一、規(guī)范英國政府信息公開的主要法律

（一）《信息公開法》

在歷史上，英國以奉行保密主義傳統(tǒng)而聞名于世，早在1889年就實施了《政務保密法》，1911年又生效了《官方保密法》。在2000年11月《信息公開法》頒布之前，規(guī)范英國政府信息開放的是一個法律效力較低而又保密色彩濃厚的《政府信息公開條例》，《數(shù)據(jù)保護法》、《地方政府法》雖然也包含了相關內容，但是都沒有對政府信息公開起到實質性的推動作用。《信息公開法》賦予了任何人（包括非英國國籍人，或不居住在英國的人）及法人組織享有“查詢信息”與“獲得信息”的法定權利，以“絕對例外”和“有條件例外”為標準詳細規(guī)定了信息公開的范圍，規(guī)范了信息公開的方式與程序，明確了對政府部門履行信息公開職責的監(jiān)督管理辦法和爭議解決機制及法律救濟問題?！缎畔⒐_法》是英國政府管理制度改革的結晶，是民主政治發(fā)展的里程碑，其提供了公開政府信息應當遵循的主要法律依據(jù)，同時也奠定了英國政府信息戰(zhàn)略轉變的法律基礎。

（二）《公共部門信息再利用規(guī)則》

20世紀80年代開始，為了增強競爭力，歐盟力求消除公共部門在歐洲信息市場整體發(fā)展中的“孤島”狀態(tài)，通過采取更加主動積極的規(guī)范和引導策略，出臺一系列的政策法規(guī)，促進各成員國公共部門信息資源的開發(fā)利用。其中，最重要的是2003年頒布的《公共部門信息再利用指令（2003/98/EC）》（以下簡稱《指令》）。英國于2005年7月1日起正式實施的《公共部門信息再利用規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）被認為是《指令》本國化的樣板，其要求公共部門以資產(chǎn)列表的方法來顯示可以利用的信息資源，并提供給公眾利用?！兑?guī)則》按照《指令》的規(guī)定，對信息利用的具體問題作了進一步明確與細化，提高了可操作性。實際上，《規(guī)則》是對《信息公開法》的補充，擴大了信息公開和利用的空間，使整個社會能在更充分的信息共享中得到更大的益處。

二、英國政府信息公開制度的立法特色

（一）引導和支持社會廣泛參與

政府信息公開制度是多元利益博弈的產(chǎn)物，最終目的是保護社會與公眾的政治權利。因此，建設政府信息公開制度需要調動全社會的積極性，用社會力量推動變法，保障立法的順利實施。這正是英國政府信息公開立法的一個顯著特點，具體措施包括開展信息公開的宣傳教育、支持關于信息公開的學術研究、鼓勵民間信息公開運動、在立法中吸收社會意見等，這極大地激發(fā)了全社會的參與熱情。

（二）漸變與慎重的立法傾向性

從1972年英國政府發(fā)表《弗蘭克報告》首次提出縮小保密范圍的建議到2000年11月頒布《信息公開法》對信息公開制度進行全面立法，走過了近三十年的曲折道路，除了說明權利博弈的復雜性、艱巨性之外，也映襯出英國政府所持的謹慎漸變的立法思想，對信息公開采取了微調平穩(wěn)推進的立法模式。比如1984年，英國《數(shù)據(jù)保護法》頒布實施，賦予了公眾通過計算機查閱個人信息的權利。但是這部法律對個人信息范圍的規(guī)定較小，存在著局限性，于是在1987年、1988年英國政府又分別頒布了《個人資料獲得法》、《醫(yī)療報告法》，將個人信息擴展到本人的社會保障信息、房產(chǎn)信息、學業(yè)信息、診治信息等領域。立法的滯后必然就會成為社會發(fā)展的桎梏，但是謹慎變法可以保持法律體系的穩(wěn)定性，避免劇烈的擾動造成利益關系的明顯失衡，不能不說有其可取價值。

（三）立足本國情況的制度創(chuàng)新

創(chuàng)新是法律制度存在與發(fā)展的靈魂。盡管英國政府信息公開制度的立法比較晚，但是這也為其立法機構提供了冷靜觀察分析國際動向，吸收借鑒先進經(jīng)驗，密切結合現(xiàn)實需要和形勢發(fā)展，開展制度創(chuàng)新的有利條件。所以，相對于其他國家，英國政府信息公開制度的設計更加細致周密，內容更加全面具體，更加符合國情。比如在政府信息服務收費問題上，英國采取了既不同于美國的“免費和低收費模式”，也不同于瑞典、奧地利等歐洲國家的“邊際成本收費模式”，而是采取了“成本收回模式”。實踐證明，這種模式在英國是有其存在的客觀理由的。又比如在對政府信息公開監(jiān)督管理問題上，英國《信息公開法》創(chuàng)造性地專門設立了“信息督察官”（InformationCommissioner）制度，收到較好成效。

三、英國政府信息公開制度的實踐經(jīng)驗

（一）注重法律法規(guī)之間的協(xié)調

《信息公開法》的頒布，并不意味著既有法律法規(guī)的自然與必然的淘汰，而是需要通過廢止、修正、補充等工作，把相當多的現(xiàn)行法律法規(guī)協(xié)調納入到以《信息公開法》為主體的軌道上來。比如《信息公開法》頒布之后，英國政府延伸和修訂了《數(shù)據(jù)保護法》、《公共信息法》等法律的有關內容。又比如為了使《信息公開法》和《官方保密法》相互適應，《信息公開法》創(chuàng)構了被學術界稱作“通關檢驗”的法律機制，運用若干標準對信息公開與否的公益性進行考量，從而在保密與公開之間建立了平衡。據(jù)統(tǒng)計，為了使《信息公開法》得到順利的貫徹執(zhí)行，英國修訂和廢止了大約300項法律法規(guī)。

（二）建立和健全監(jiān)督管理體系

英國政府信息公開的監(jiān)督管理體系由內務大臣、上院議長、信息督察官、信息法庭、公共部門信息辦公室和司法部組成，分工嚴格，責任明確。其中富有特色的信息督察官的職責是保證政府部門遵守《信息公開法》的規(guī)定以及由內務大臣、大法官制定的行為規(guī)范、指導公眾獲取政府信息、解答公眾疑問，同時對政府部門違反法律的做法行使執(zhí)法權。隸屬于英國國家檔案館的“公共部門信息辦公室”（OfficeofPublicSectorInformation，OPSI）也在政府信息公開管理中充當了重要角色。為了監(jiān)督和評價公共部門公開信息行為的合法性與成效，OPSI實施了“信息公平貿(mào)易計劃”（InformationFairTraderSchema，IFTS）。IFTS分成兩種類型：一是完全委派（FullIFTSAccreditation），二是在線評估（IFTSOnlineAssessment）。

（三）規(guī)范信息市場的競爭秩序

商化業(yè)是政府信息開發(fā)的重要發(fā)展趨勢之一。在歐盟成員國中，英國政府信息資源的市場化利用最有代表性。早在1983年，英國信息技術咨詢小組（ITAP）就在其報告中建議，應把公開政府擁有的信息以交易的方式提供給私營部門開發(fā)利用，認為這是推動英國信息產(chǎn)業(yè)的重要步驟。1986年，英國政府在交易信息指導方針中，強調了公共部門對私營部門商業(yè)利用公共信息的重要性，提出了公共部門向私營部門傳播公共信息的準則。并于1990年出版了《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》，對公共信息的市場競爭進行指導。2007年，英國公共部門信息咨詢委員會又發(fā)布了《公共部門信息再利用的政府策略》，提出公平競爭的主要舉措。

（四）大力推進政府信息化建設

英國電子政務建設可以追溯到1982年“部長管理信息系統(tǒng)”在政府部門的推廣應用。1996年，英國政府專門成立了一個部級機構，統(tǒng)籌領導電子政務的戰(zhàn)略部署。1996年11月，該部門向英國政府提出了《政府指導：用電子方式提供政府服務的說明書》（綠皮書），研究了政府采用新技術為公眾服務的方法和原則。1999年，英國政府發(fā)表《政府電子化》（白皮書），指出在政府信息管理改革中加強信息技術應用的重要性。2000年，英國政府又發(fā)表了《電子公民、電子政府：信息時代公共服務的戰(zhàn)略框架》，突出了從社會利益角度推動電子政務的整體戰(zhàn)略價值。在政府的強力促進下，英國公共部門開展了內容豐富的電子政務建設實踐。

（五）作好政府信息服務的文章

按照規(guī)定，英國內政部編寫和發(fā)布了《信息公開法》的說明文件，信息督察官辦公室編發(fā)了《信息公開法》指南（Guidance），包括程序指南、技術指南、特殊部門指南、例外指南等。依據(jù)《信息公開法》的要求，英國政府部門和受政府管制機構要制定年度信息公開計劃，建立本部門的未公開信息索引，公共部門信息辦公室負責匯總各部門未公開的信息索引，向公眾提供。另外，政府部門和受政府管制機構要按照《信息公開法》的規(guī)定，發(fā)布所公開的信息的目錄（Categories）。比如英國國家檔案館就按照《信息公開法》的要求從七個方面編制了自己的信息公開項目，確保公眾方便、快捷、合法地獲得信息并減少書面正式申請可能帶來的麻煩與周折。

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[4]曾晨.英國政府信息公開情況的調研報告.http：//lroll.jrj.com.cn/news/20071102/000002874115.html[訪問時間]2011-02-18作者單位：河南新鄉(xiāng)學院政法系