〔摘要〕 自公務(wù)員法實施以來，我國現(xiàn)代公務(wù)員制度逐步建立并不斷完善，但現(xiàn)實中仍存在不少問題。西方國家公務(wù)員制度改革的研究成果和實踐經(jīng)驗，對我國有一定啟示，這包括：樹立多元化的價值理念；控制公務(wù)員的總體規(guī)模，運用多元化的靈活雇傭政策；變革公務(wù)員考錄、任用、培養(yǎng)方式，實現(xiàn)公務(wù)員隊伍的專業(yè)化與職業(yè)化；逐步取消社會保險“雙軌制”，把公務(wù)員納入全國統(tǒng)一的社保體系，健全公務(wù)員社會化保障機(jī)制。
　　〔關(guān)鍵詞〕 公務(wù)員制度，聘任制公務(wù)員，公共部門，人力資源管理
　　〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0114-03
　　
　　西方國家公務(wù)員制度是以韋伯的官僚制和威爾遜的“政治-行政二分法”為理論基礎(chǔ)，在摒棄“恩賜官爵制”和批判“政黨分肥制”（某政黨執(zhí)政后把公職當(dāng)作戰(zhàn)利品進(jìn)行瓜分）的前提下形成和發(fā)展起來的，其主要精神體現(xiàn)在競爭性考試、職位常任、功績制、政治中立等內(nèi)容中。20世紀(jì)70年代始，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公務(wù)員制度不斷受到猛烈的批判，摒棄官僚制、超越官僚制、“再造政府”的呼聲日漸高漲。在此情景下，新公共管理運動應(yīng)運而生，對西方政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，成為西方各國公務(wù)員制度改革的潮流和方向。包括西方國家在內(nèi)的全球范圍內(nèi)的公務(wù)員制度改革運動為我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立、發(fā)展、改革、創(chuàng)新和完善提供了世界背景的參照框架和理論支持。我國公務(wù)員制度建立不到20年，還處于初創(chuàng)階段，與西方絕然不同的公務(wù)員制度發(fā)展階段和行政生態(tài)，決定了我國公務(wù)員制度改革的價值理論選擇和具體推進(jìn)要復(fù)雜得多。按照里格斯的行政生態(tài)學(xué)說，我國仍然處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變過程中，行政模式兼有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政模式的特征，具有明顯的異質(zhì)性、重疊性及形式主義特點。這種過渡性的棱柱型行政生態(tài)與西方發(fā)達(dá)國家迥然不同，這就決定了指導(dǎo)我國公務(wù)員制度改革的理論，既不能跳躍式地跟隨西方理論發(fā)展與改革實踐的路徑，也不能按部就班地復(fù)制西方的發(fā)展軌跡，而應(yīng)針對我國的行政實踐，合理地吸收、借鑒和改造它們的理論和經(jīng)驗?；诖耍P者以為，在多元化價值理念的指引下，實行多元化的靈活雇用政策，確定公務(wù)員專業(yè)化與職業(yè)化的發(fā)展方向，健全公務(wù)員社會化保障機(jī)制，是完善我國公務(wù)員制度改革可資借鑒的策略和路徑選擇。
　　一、倡導(dǎo)多元化的價值理念
　　我國公務(wù)員制度是在接受官僚制的理念和方法、參照和借鑒西方國家文官制度的基礎(chǔ)上建立、發(fā)展起來的。盡管我國公務(wù)員制度建立時間尚短，但如西方國家一樣，機(jī)構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下、程序繁瑣、人員異化、組織缺乏活力等傳統(tǒng)官僚制的弊端仍顯露無遺；而與此同時，現(xiàn)代理性精神缺乏、規(guī)則認(rèn)同感缺失、規(guī)章制度不健全、人治主導(dǎo)、經(jīng)驗行政大行其道等官僚制程度不足的問題更為突出。我國的政府改革面臨著“來自傳統(tǒng)和后現(xiàn)代的雙重挑戰(zhàn)” 〔1 〕，規(guī)范與彈性、過程與結(jié)果、集權(quán)與分權(quán)、效率與平等、政治中立與政治回應(yīng)等一系列不同的價值觀使我國公務(wù)員制度改革處在價值沖突的夾縫中。
　　面對多重悖論，當(dāng)前我國應(yīng)拋棄二元對立觀念，以一種極具包容性與跨越性的眼界，樹立符合我國行政生態(tài)的多元化價值理念。
　　一方面，公務(wù)員制度改革的著重點仍需落定在理性官僚制的建構(gòu)和完善上。與西方國家的官僚制發(fā)展過度不同，我國政府機(jī)構(gòu)中所顯露出的種種“官僚主義”弊端，更源于“官僚制不足”。因此，摒棄官僚制、超越官僚制并不適合我國實際。“當(dāng)官僚制的理性精神在我國尚未得到張揚，其合理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮，學(xué)界對官僚制的批判、對官僚制的摒棄更容易誤導(dǎo)改革的方向” 〔2 〕。西方國家并未完全摒棄官僚制的改革實踐也證明，盡管官僚制存在不少弊端，但現(xiàn)代理性官僚制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。在我國，重視契約和法治精神，重視規(guī)則和制度約束，重視專業(yè)知識和職業(yè)倫理，重視效率和秩序，對于完善公務(wù)員制度至關(guān)重要。
　　另一方面，應(yīng)結(jié)合我國實際，合理吸收新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的精髓。旨在克服傳統(tǒng)官僚制弊端的新公共管理理論契合了我國政府組織追求效益、效率、效能、科學(xué)化、民本化的目標(biāo)，針對民主化程度不高、公民理念不強(qiáng)、行為缺乏回應(yīng)性等問題的新公共服務(wù)理論亦與我國建立服務(wù)型政府的理念相一致。因此，適度地引入市場機(jī)制和競爭理念，強(qiáng)調(diào)效益觀念和成本意識，加強(qiáng)績效評估，增強(qiáng)政府組織的彈性，樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務(wù)意識，重視法治、公平和回應(yīng)性等憲政主義價值，均是我國應(yīng)該向西方國家學(xué)習(xí)的價值理念?！? 〕
　　總之，與西方國家不同，我國的公務(wù)員制度改革不應(yīng)強(qiáng)調(diào)“摒棄”官僚制、全面實行新公共管理，而應(yīng)擁有一種極具包容性與跨越性的眼界，樹立一種多元化的價值理念，實現(xiàn)理性官僚制、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論在我國公務(wù)員制度中的合理融合、高度契合與和諧共處，這才是我國公務(wù)員制度改革的價值基礎(chǔ)。
　　二、實行多元化的雇傭政策
　　降低政府人力成本是全社會的共同呼聲，人力成本的降低依賴于反映成本-效益原則的市場化雇傭制度、基于職位與績效的薪酬體系、暢通的公務(wù)員退出機(jī)制、透明的公共預(yù)算制度、嚴(yán)格的編制管理及社會化的保險制度等條件。而目前這些條件在我國尚未充分具備：臨時性人員雇傭在政府部門比例很小，大“才”小用、迷信通才的現(xiàn)象廣泛存在，公務(wù)員退出機(jī)制失靈①，預(yù)算不透明，編制難受約束，有些地方甚至沿用20世紀(jì)50年代的干部退休養(yǎng)老政策?？梢姡幢闫溉沃乒珓?wù)員的收入與委任制相當(dāng)，通過職位聘任來降低政府人力成本的做法也面臨著種種阻力。根據(jù)新公共管理理論，借鑒西方國家公務(wù)員制度改革和企業(yè)人力資源管理的經(jīng)驗，控制公務(wù)員的總體規(guī)模，運用多元化的靈活雇傭政策，是目前我國可以努力的方向。 〔4 〕
　　第一，控制公務(wù)員的總體規(guī)模，降低用工成本。新公共管理理論注重成本、效率和經(jīng)濟(jì)價值，這反映到政府用工成本的控制上必然首先要求從整體上控制公務(wù)員的規(guī)模和數(shù)量。我國“膨脹-精簡-膨脹”的政府機(jī)構(gòu)改革歷史表明，依靠政府部門“自編、自導(dǎo)、自演”的改革并不能真正有效地控制公務(wù)員的總體規(guī)模。因為根據(jù)公共選擇理論，由一群并不比常人更高尚的“經(jīng)濟(jì)人”組成的政府天生就具有自我擴(kuò)張和膨脹的欲望，對這一欲望的抑制須仰仗于對政府權(quán)力的約束和馴服。西方國家的經(jīng)驗則告訴我們，實行嚴(yán)格的編制管理和透明的公共預(yù)算，并將其上升到立法層面，才是有效的策略。具體而言，應(yīng)做到按事設(shè)崗，按崗設(shè)編，按編撥款，將編制、經(jīng)費、公務(wù)員增加的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)歸于人大而非政府部門。
　　第二，實行多元化的靈活雇傭政策。新公共管理理論的成本-效益原則要求，政府要在準(zhǔn)確分析用工需求的基礎(chǔ)上，采取不同的用工策略，即將常任雇員控制在一定限度內(nèi)，滿足組織最低限度的雇員需求，同時大幅增加臨時性、兼職或季節(jié)性的雇員，以大幅降低用工成本。美國就通過這一政策大幅節(jié)省了用工成本，實現(xiàn)了財政收支平衡。 〔5 〕具體而言，在目前常任制公務(wù)員比例和規(guī)模過大的情況下可采取以下雇傭政策：其一，通過外包，直接削減機(jī)構(gòu)和人員?？梢灾苯酉鳒p適合外包和社會化的交通運輸?shù)群笄诒Ｕ蠉徫?、檔案管理等輔助性職位，轉(zhuǎn)而向社會購買服務(wù)。其二，政府急需的技術(shù)性和專業(yè)性強(qiáng)的專家和顧問，盡可能地以兼職形式，實行一年內(nèi)的臨時任用或間斷性聘請政策，既可節(jié)約高額的用人成本，又可根據(jù)需要適時調(diào)整所需的專家。其三，加強(qiáng)政府部門與大學(xué)、國有企業(yè)、非營利組織之間的人員交流，以滿足政府對專門人才的需要。其四，因項目或臨時性工作需要的工作人員，可到就業(yè)市場短期聘任，項目或工作完成后即可解除合約。其五，控制常任制公務(wù)員的數(shù)量和規(guī)模，并逐步減少所占比例，非核心崗位盡可能地實行職位聘任制。當(dāng)然，目前我國的公務(wù)員退出機(jī)制還不夠完善，保障機(jī)制還未實現(xiàn)社會化，就業(yè)市場尚不發(fā)達(dá)，條件并不充分具備。但制度本身和社會條件之間是可以相互促進(jìn)的，作為一種模式，值得研究和嘗試。
　　
　　三、實現(xiàn)公務(wù)員隊伍的專業(yè)化與職業(yè)化
　　根據(jù)制度設(shè)計者的初衷，實行公務(wù)員聘任制的目的之一是引進(jìn)政府急需的高級技術(shù)人才和專門人才，而這恰恰是選任、委任、考任等手段難以達(dá)到的。目前，機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員的主要途徑仍是通過考試錄用，僅極少數(shù)高級專業(yè)技術(shù)人才是直接選聘。在職位聘任范圍原本就較為有限的前提下，極少采用的直接選聘方式對整個公務(wù)員隊伍人才結(jié)構(gòu)的影響微乎其微。人才浪費、大“才”小用與高級專門人才缺乏，是我國公務(wù)員隊伍建設(shè)過程中的一個悖論。這一問題主要源于公務(wù)員專業(yè)化和職業(yè)化在意識上的薄弱和程度上的不足，具體表現(xiàn)在：迷信通才，在公務(wù)員考錄過程中，對公務(wù)員專業(yè)化重視不足；公務(wù)員發(fā)展缺乏良好的職業(yè)規(guī)劃和順暢的通道。公務(wù)員缺乏強(qiáng)有力的職業(yè)責(zé)任、職業(yè)操守和職業(yè)道德的約束。從根本