近幾年來(lái)的中國(guó)樓市，“小產(chǎn)權(quán)房”成為了萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。無(wú)論是建設(shè)數(shù)量還是市場(chǎng)需求，小產(chǎn)權(quán)房都以其頑強(qiáng)的自生能力，成為政府不得不嚴(yán)肅面對(duì)的一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，又稱(chēng)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未交納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織之外的居民銷(xiāo)售，沒(méi)有由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只有由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證或者根本沒(méi)有權(quán)屬證明。具體而言，“小產(chǎn)權(quán)房”又分兩種:一種是在農(nóng)村建設(shè)用地的土地上所建的房屋;一種是在耕地或基本農(nóng)田上所建的房屋。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展成因

小產(chǎn)權(quán)房是一個(gè)高房?jī)r(jià)的產(chǎn)物，是特殊時(shí)期存在的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。隨著中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程，新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，外出務(wù)工農(nóng)民賣(mài)房騰空近郊農(nóng)戶部分宅基地;村集體以“農(nóng)村改造”等名義立項(xiàng)獲規(guī)劃審批，再虛報(bào)戶口數(shù)騙取宅基地用地指標(biāo)，建成房屋入市交易，直接與開(kāi)發(fā)商合作“分利”。一部分買(mǎi)不起高價(jià)房的低收入老百姓和一部分想投資或購(gòu)第二居所的城市高收入人群就成為“小產(chǎn)權(quán)房”的消費(fèi)群體。由此，“小產(chǎn)權(quán)房”就產(chǎn)生了。

我國(guó)對(duì)城市土地和農(nóng)村土地實(shí)行著不同的管理方法，對(duì)城市人口和農(nóng)村人口也實(shí)行著不同的管理方法，城市國(guó)有土地只有經(jīng)過(guò)合法程序方能建造商品房上市流轉(zhuǎn)，并由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)房產(chǎn)證;集體土地只有經(jīng)國(guó)家征地，土地性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有后才可以用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，然后進(jìn)行上市流轉(zhuǎn)。這種二元結(jié)構(gòu)的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的根源。這樣的國(guó)有土地和集體土地劃分，導(dǎo)致了土地一級(jí)市場(chǎng)國(guó)家壟斷，造成不平等。所有權(quán)有四方面權(quán)能:一是占有，二是使用，三是收益，四是處分。而現(xiàn)在城市共有土地和農(nóng)村集體土地在所有權(quán)的權(quán)能體現(xiàn)上有不少的差異，隨著社會(huì)個(gè)體和小集體利益意識(shí)的增強(qiáng)，不同利益主體急欲利用低成本的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行套利、逐利和分利。

政府監(jiān)管力度不夠和法規(guī)政策的不完善也為“小產(chǎn)權(quán)房”作為一種市場(chǎng)行為提供了條件。使其在很長(zhǎng)一段時(shí)期存在并滋生著。

二、小產(chǎn)權(quán)房的欣欣向榮及其尷尬的社會(huì)地位

從2003年開(kāi)始很多人購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房作為第一居所使用，這一情勢(shì)迅速在全國(guó)大中小城市蔓延。即使在2007年6月18日，作為國(guó)家房地產(chǎn)行政主管部門(mén)建設(shè)部正式發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示:“小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法辦理權(quán)屬證明，不受法律保護(hù)”之后，小產(chǎn)權(quán)房依舊以難以遏制之勢(shì)發(fā)展，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)深圳有農(nóng)民房或其他私人建房超過(guò)35萬(wàn)棟，占全市住房總量的49%;北京的小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量占市場(chǎng)總量的20%左右;上海的占市場(chǎng)總量的22%左右;西安的占市場(chǎng)總量的25%—30%等等，這些小產(chǎn)權(quán)房主要遍布在大中小城市的邊緣地帶及城中村。

目前，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)建設(shè)形式主要有三種:一是一些村(居)未經(jīng)審批擅自組建隊(duì)伍搞建設(shè);二是部分村(居)與開(kāi)發(fā)商合作，由村(居)出地，開(kāi)發(fā)商出錢(qián)，雙方利益分成;三是個(gè)別村(居)委會(huì)直接把農(nóng)村集體土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商非法轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。從價(jià)格上看，一般只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的40%至60%。從購(gòu)買(mǎi)對(duì)象上看，消費(fèi)主體主要是務(wù)工低收入人群、投資房產(chǎn)謀利和選擇第二居所的高收入群體。從買(mǎi)賣(mài)手續(xù)上看，未辦理國(guó)家土地、建設(shè)許可，未繳納商品房買(mǎi)賣(mài)契稅，沒(méi)有房產(chǎn)證，只有一份“購(gòu)房協(xié)議”，不符合國(guó)家規(guī)定，不受?chē)?guó)家法律認(rèn)可和保護(hù)。

小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)雖然加速了農(nóng)村土地商品化，打破了城鄉(xiāng)界限，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，并且滿足了相當(dāng)一部分人的“居者有其屋”的夢(mèng)想，但其無(wú)序的發(fā)展造成了大量耕地流失，其低價(jià)格的市場(chǎng)吸引對(duì)城市商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊。為此，在建“小產(chǎn)權(quán)房”和已建“小產(chǎn)權(quán)房”受到了不間斷的國(guó)家禁令，成了沒(méi)有“準(zhǔn)生證”和“出生證”的“小黑孩”，以致無(wú)法在市場(chǎng)正常交易和流通，購(gòu)買(mǎi)人很難維護(hù)自身的利益，甚至有被否定和拆除的可能，這必將激化起新一輪的社會(huì)矛盾?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”已是一種客觀存在，回避必將產(chǎn)生更多問(wèn)題，所以其迫切需要政府面對(duì)和解決。

三、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的對(duì)策和建議

2008年1月1日施行了城鄉(xiāng)規(guī)劃法，廢止了城市規(guī)劃法，使中國(guó)正在打破建立城市二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃管理制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時(shí)代。2009年3月國(guó)土資源部出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，加快農(nóng)村土地確權(quán)登記，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。通過(guò)這些政策可以看出，國(guó)家正在一步步開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng)，朝打破“二元土地制度”方向努力?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，完善我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃，逐步放開(kāi)規(guī)劃內(nèi)建設(shè)用地及荒地對(duì)其流轉(zhuǎn)的限制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。一系列政策法規(guī)的出臺(tái)加快了“小產(chǎn)權(quán)房”的合法進(jìn)程。

對(duì)現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房逐步予以合法化要分門(mén)別類(lèi)的進(jìn)行。對(duì)符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房地產(chǎn)，屬于一般住宅建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)等，從而獲得房屋完整產(chǎn)權(quán)。對(duì)不符合規(guī)劃違法侵占耕地的應(yīng)依法嚴(yán)肅查處。從政策上要加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)管力度，“存量解決，增量限制”，既要使低收入群體買(mǎi)得起房，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方面利益的共贏與和諧，又要保護(hù)耕地存有量，保障農(nóng)民的生存和生活。