摘要：公共部門績效評估是由企業(yè)績效評估演變而來的，是企業(yè)績效評估在公共管理中的借鑒和發(fā)展。目前，我國公共部門績效評估中存在的最大問題就是單一評估主體的選擇，以及評估內(nèi)容的界定具有一定的復雜性。要實現(xiàn)公共部門績效評估的“公平性”，必須從轉(zhuǎn)變評估主體的觀念入手，依靠評估內(nèi)容界定清晰及信息的及時公開化消除公共部門與公眾之間信息不對稱的現(xiàn)象。因此，構建評估指標體系就顯得尤為重要，它直接關系著評估的公平性。而明確評估指標體系的設立原則又是科學界定評估內(nèi)容的前提和基礎。

關鍵詞：公共部門；績效評估；公平性

收稿日期：2010-10-18

作者簡介：劉璐（1984-），女，中央民族大學2008級科學社會主義與國際共產(chǎn)主義運動專業(yè)碩士生，研究方向：中國特色社會主義理論與實踐。

公共部門績效評估是由企業(yè)績效評估演變而來的，是企業(yè)績效評估在公共管理中的借鑒和發(fā)展。它們具有一定的相通性，但是公共部門是由公眾設立，公共擁有，主要從公共財政獲取資源，以提供公共物品為職責，以公共服務而非盈利為目標，履行公共管理職責，提供公共產(chǎn)品和公共服務的部門。其最顯著的特征就是自然壟斷性、非盈利性以及管制性。[1]因此，無論是公共部門自身的公共性質(zhì)還是其顯著特征都決定了對公共部門績效的評估不能簡單的照搬企業(yè)部門績效評估，而是應以公平與民主作為評估公共部門績效的標準。在傳統(tǒng)的行政管理過程中，崇尚效率至上，這對最初的公共部門績效評估影響深遠。現(xiàn)如今，公平已成為最基本的功能設計，即以公平引導評估，以公平促進公共部門績效的提高，以公平促進社會公平的充分實現(xiàn)。但由于種種因素的制約，導致了對公共部門績效評估的“公平性”缺失。正如凱思琳#8226;紐康默說的那樣，績效評估旨在通過冷靜、客觀地評價考核公共部門的行政行為，但是，由于評估自身的復雜性和外部環(huán)境的非客觀因素的存在，導致這種冷靜、客觀地評價很難實現(xiàn)，公平也就無從談起。本文擬從評估主體及評估內(nèi)容兩方面來談目前我國公共部門績效評估“公平性”缺失問題。

一、評估主體方面

目前，我國公共部門績效評估中存在的最大問題就是單一評估主體的選擇。一般來說，公共部門績效評估的主體包括內(nèi)部評估主體和外部評估主體，具體表現(xiàn)為上級領導、社會公眾及專業(yè)評估部門等。公共權力機構作為我國公共部門績效評估的內(nèi)部主體，由于其自身具有的自然壟斷性、非盈利性和管制性[2]等特性，使得評估具有控制取向、單向性、內(nèi)向性及自發(fā)性[3]的特點?！翱刂迫∠颉奔次覈膊块T的評估多著眼于內(nèi)部控制和自我監(jiān)督，忽視了社會公眾及社會部門的外部監(jiān)督；“單向性”主要是從公共部門內(nèi)部的層級關系上講的，即我國目前的評估方式主要是上級對下級的評估；“內(nèi)向性”即公共部門自身把評估看作是一種內(nèi)部行為，它相對于外部社會具有封閉性，公眾無法獲取公共部門管理的有關信息，導致公眾認為公共部門工作的神秘性，這就從根本上限制了公眾及社會部門參與的范圍及程度，降低了公眾參與的積極主動性。這種封閉性同時還使得評估過程和結果利用的透明度不足，問責和公眾監(jiān)督作用也得不到發(fā)揮；評估的“自發(fā)性”即我國公共部門的各個部門和各級地方政府自身進行提高績效的努力和嘗試。然而，到目前為止，它沒有一個統(tǒng)一的模式和實施規(guī)范。因此，使得評估在實踐中呈現(xiàn)出相對多樣化的趨勢。正是由于公共部門在績效評估中的主導性過強，使得公共部門自身在評估過程中即充當“裁判員”的角色，又扮演“運動員”的身份，這必然導致公共部門的職能及角色在評估中變得模糊不清，無法客觀、公正地對公共部門的績效進行評估，其評估結果可想而知。這種評估必然導致只講成績，不講問題的結果。有的部門甚至將績效評估看作是彰顯公共部門政績的一種形式。公共部門績效評估內(nèi)部評估主體主導性過強，也必然導致外部評估主體的參與性不足。因此，從現(xiàn)實的情況看，我國公共部門在績效評估過程中大都傾向于自我評估，特別是上對下的評估方式，由于公共部門對公眾參與的主觀排斥，過分夸大群體利益之間差別的負面影響，致使社會公眾和專業(yè)評估部門在評估中的作用基本上得不到發(fā)揮。甚至有些地方完全忽視了社會公眾及社會部門作為公共部門績效評估主體的構建，無視社會公眾公共意識的提高，以及法律和政策水平對評估影響的研究[3]，公眾參與的積極性和自覺性得不到調(diào)動，公共部門權力必然走向壟斷，公共利益無法表達，社會公平自然得不到體現(xiàn)。

評估主體導致的評估中公平性缺失的原因既有傳統(tǒng)行政文化的影響也有評估環(huán)境的局限。具體來說：中國五千年的歷史代代相傳，成就了華夏文明的輝煌。但是兩千多年的封建專制制度也給人們灌輸了“君權神授”、“天人合一”等消極思想，使得我國公眾缺乏“主權在民”的思想，政治自主意識的缺失必然導致政治參與意識的薄弱，造成參與能力偏低。此外，中國傳統(tǒng)的人性觀和儒家、道家思想對中國人的教化促使中國公眾普遍形成了信任政府的價值觀，這就使得公眾對公共部門的依賴心里很嚴重。一項調(diào)查就顯示，在遇到不公正現(xiàn)象時，中國人傾向于尋求領導或政府有關部門的支持。[4]公眾過分依賴公共部門的結果是：一方面，在公共部門績效評估中，由于公共部門主導性過強而抵制公眾參與評估；另一方面，由于缺乏權力監(jiān)督，公共部門容易產(chǎn)生自我膨脹、壟斷權力、缺乏權力監(jiān)督。面對這些問題，公眾的參與行為受挫，進而加劇了公眾參與的冷漠程度。當然，有效的績效評估的實施也與社會成熟度緊密相連。高度發(fā)達的市民社會可以引導和促使公眾積極參與，社會部門也會在社會管理和社會建設中發(fā)揮積極的作用。然而政治、經(jīng)濟體制發(fā)展的不均衡也阻礙了我國市民社會的發(fā)展，影響了公平的評估環(huán)境的建設，致使公眾和社會部門在公共部門績效評估中僅僅占據(jù)輔助性的地位，無法充分發(fā)揮其參與、監(jiān)督的作用。但是參與制度化支撐的欠缺也是我們不可忽視的因素。1993年美國制定了《政策績效和結果法案》，對績效評估的目的、程序和方法均作了相應的規(guī)定，將績效評估納入到法制的軌道上來。法制的保障是公眾參與績效評估的前提和基礎。我國自黨的十一屆三中全會以來，公眾參與社會管理的基本框架己初步形成，包括政治協(xié)商制度、民主監(jiān)督制度等，有的經(jīng)過修改完善及時納入到憲法和法律的范圍內(nèi)。但同時也存在著具體制度的缺失及不完善問題。特別是在公共部門績效評估中的公民參與制度，目前仍處于空白狀態(tài)。這就使得公眾參與得不到保障，參與渠道不暢，因而對評估的監(jiān)督缺乏力度，評估過程常常流于形式，無法收到實效。正是上述種種原因，阻抑了我國公共部門績效評估中的公眾參與，造成了評估中“公平性”的缺失。公共部門績效評估實施的實踐也表明，評估主體的單一性以及觀念的陳腐性正是誘發(fā)公共部門社會責任缺乏、尋租行為頻頻發(fā)生、監(jiān)督不力、不公平加劇等社會問題的重要根源。

二、評估內(nèi)容方面

由于公共部門職能各異、產(chǎn)出多元化等特征，使得公共部門績效評估中，對評估內(nèi)容的界定具有一定的復雜性。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，行政體制改革以及社會管理體制的創(chuàng)新都有待深入研究，法律法規(guī)的制定也需要進一步完善。加之我國地域幅員遼闊，各地區(qū)政治、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，歷史文化與自然稟賦也有較大差異。正是這些社會因素和自然因素使得公共部門建設依然受到傳統(tǒng)行政思想的影響而過于強調(diào)效率，卻忽視了區(qū)域之間、社會群體之間、社會成員之間的利益公平性和均衡性，進而影響了公共部門績效評估的具體實施，使得績效評估無論是內(nèi)部機制還是外部環(huán)境都無法形成統(tǒng)一、科學的評估指標體系，造成了對公共部門績效評估中公平性的缺失。同時，由于我國公共部門績效評估的系統(tǒng)化研究仍有缺失，指標體系的設置也根據(jù)研究者目的的多元性而呈現(xiàn)多樣化趨勢。這些因素都影響了公共部門績效評估的公平性。目前我國公共部門績效評估中過分注重短期的、可顯現(xiàn)工作成績的內(nèi)容，而忽視那些“隱績”、“潛績”的內(nèi)容。實踐證明，部門的短期業(yè)績得到了彰顯，可持續(xù)發(fā)展能力就會一定程度上受到削弱。然而在對公共部門評估，尤其是對政府部門的評估中，過多強調(diào)經(jīng)濟總量的增長，強調(diào)國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、稅收等顯績指標，而對那些關乎民生、體現(xiàn)公共利益的隱績內(nèi)容卻有所忽視，難以體現(xiàn)評估的客觀性、公平性。由于過于注重。“顯績”，極易帶來“制造工作”、盲目上項目、搞投資，造成大量低水平的重復建設，甚至于無視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞五花八門的“形象工程”、“政績工程”、“編造虛假數(shù)字”等形式主義的官僚現(xiàn)象，使公共管理領域形式主義盛行。

我國公共部門績效評估尚處于初級階段，評估指標設置不科學、不合理，績效與效率相混淆，使得評估內(nèi)容的關注點有所偏失。在我國目前的公共部門績效評估中，關于評估指標的設置過多的關注對于具體行政行為的評估，強調(diào)對于能動性指標的建立。例如：以經(jīng)濟為主題的人均GDP、恩格爾系數(shù)，以社會為主題的基尼系數(shù)、社會基本保險覆蓋率、文教體衛(wèi)增加值比重，以環(huán)境為主題的能源利用效率、以制度為主題的廉政建設、政府管理能力等方面的指標體系的設立，在一定程度上涵蓋了方方面面的評估內(nèi)容。但是這種指標體系的設立卻忽視了評估結果，造成在對公共部門進行評估時，只評估“做了沒有”“做了多少”，而不評估所做的工作到底有沒有產(chǎn)生預期的效果。而實際上，任何一個公共部門往往可以有令人佩服的行動能力，卻不一定有令人滿意的行動效果。有報道，某市政府領導年年率領機關工作人員到郊區(qū)荒山植樹造林，按照統(tǒng)計數(shù)字，該市郊區(qū)的森林覆蓋率早已達到相當高的程度，然而政府只管種不管活，結果荒山依舊。因此，注重對公共部門具體行為的指標評估并不能保證評估結果的公平、公正，并不能達到預期的評估效果。這導致在評估中，過分強調(diào)規(guī)模、總量、速度等數(shù)量指標，[5]而忽視隱績指標，強調(diào)經(jīng)濟增長指標，片面地將經(jīng)濟指標等同于公共部門績效的評估指標，對社會發(fā)展指標重視不夠；注重短期見效快的指標，忽視長遠發(fā)展指標；過分注重投入指標，對產(chǎn)出指標的關注不夠。這樣不僅不能對公共部門作出客觀公正的評估，缺失評估的公平性，而且無法達到評估的真正目的，即提高績效、幫助公共部門實現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標。反而會造成公共部門片面追求經(jīng)濟增長，大搞形象工程，無視與公眾利益密切聯(lián)系的問題，給社會帶來不良影響。此外，還有一些評估指標體系中包含了與公共部門績效無關的內(nèi)容，這也在一定程度上造成評估結果公平性的缺失。例如，用破獲案件的絕對數(shù)量來衡量公安部門的工作業(yè)績，[6]而破獲案件數(shù)量的多少在很大程度上取決于一個地區(qū)的治安狀況。即，治安狀況良好的地區(qū)本來案件就相對較少，根本不能作為評估的指標內(nèi)容。因此，評估內(nèi)容界定不清也是公共部門績效評估缺乏“公平性”的另一重要因素。

三、從評估主體及評估內(nèi)容兩方面入手以彰顯“公平性”

要實現(xiàn)公共部門績效評估的“公平性”，必須從轉(zhuǎn)變評估主體的觀念入手，即要轉(zhuǎn)變公共部門和公眾的既有觀念，強化民主、法治意識，為評估提供足夠的參與空間。著名的管理學大師德魯克曾說過，成績存在于部門外部。因此，公共部門的績效當然要由服務對象—社會公眾來評價。當然，這里所指的并不是所有社會公眾，因為，所有公眾都參與到評估中，不僅造成成本的浪費更由于利益差別而使得評估結果難以統(tǒng)一。按照利益相關者的理論，公眾只會對關乎自身利益的公共事務感興趣，而且愿意投入精力，作為當事人或者公共部門服務的接收者或管理者有權利也有義務參與到評估中。這就需要公共部門確定評估內(nèi)容以及指標所影響的相關利益群體，開通科學的參與渠道，保障參與者的合法權益，通過公眾積極自愿的參與，保障評估結果的公平性。具體要求是：首先，公共部門應擺脫“官本位”的思想束縛，樹立“公眾本位”的價值觀。摒棄唯一評估主體的理念，構建平等的、多元的評估主體，使公眾積極參與到對公共部門評估的過程中來，建立一種公平的參與機制。其次，公眾應樹立正確的權利意識和公民觀念，提升自主參與的政治意識，不斷增強社會主人翁意識，培養(yǎng)自身的科學參與評估的素質(zhì)和能力。具體來說，就是要提高公眾的社會經(jīng)濟地位，只有公眾具有較高的社會經(jīng)濟地位才會有參與評估的物質(zhì)條件和精神動力；要增加公眾的社會政治責任感，只有真正確立公眾在績效評估中的主體地位，增加公眾的主體意識，才能喚起公眾參與評估的意識，激發(fā)公眾參與評估的責任感；要進一步提高公眾的文化素質(zhì)，只有受到良好的教育，才能更好的掌握和理解公共績效和評估，擁有更強的社會政治責任感和社會政治效能感，具有更強的主體意識和績效評估能力。最后，制定一套完善的評估人才培養(yǎng)計劃和制度。從我國改革開放的發(fā)展趨勢和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需求出發(fā)，加快績效評估人才的培養(yǎng)速度．形成完善的人才培養(yǎng)體系，培養(yǎng)大量合格人才，為我國公共部門績效評估事業(yè)的發(fā)展奠定基礎。具體可采取短期培訓、研討會、交流會等形式，挑選具有一定公共部門績效評估理論和實踐經(jīng)驗的專家授課，通過定期、不定期的專業(yè)學習、培養(yǎng)評估人員，分階段、分層次提高評估人員的思想認識，并定期部門考核，以保證評估人員的素質(zhì)，適應我國公共部門績效評估發(fā)展需求。

依靠評估內(nèi)容界定清晰及信息的及時公開化消除公共部門與公眾之間信息不對稱的現(xiàn)象。因此，構建評估指標體系就顯得尤為重要，它直接關系著評估的公平性。而明確評估指標體系的設立原則又是科學界定評估內(nèi)容的前提和基礎。因此筆者主要談一下原則的具體界定問題。一是公平性原則，主要是針對實際評估中，被評估部門處于不同的層級、不同的職能及不同行政環(huán)境時，若用完全劃一的指標體系就會造成形式上的公平而掩蓋實際評估中的不公平。因此，應根據(jù)公共部門的不同層級、職能和環(huán)境，運用統(tǒng)一的原則和要求，結合各個部門實際情況，分別制定具體標準。當然，在防止一個極端的同時，也要避免指標差異過大而造成的無法對各部門評估結果進行橫向比較的現(xiàn)象。所以，在分門別類的同時，應以一定的統(tǒng)一要求或通用指標為引導。二是全面性原則，是對指標體系空間上完整性的要求，它由公共服務的復雜性決定的。一個完整的公共部門績效評估指標體系應當能夠衡量公共部門行為的各個方面。這些方面應該是系統(tǒng)的，有重點的，既不能交叉重疊也不能面面俱到。三是連續(xù)性原則，是對指標體系時間上完整性的要求。有效的績效評估不是一次性就可以完成的，它是一個長時期的過程。通過穩(wěn)定、連續(xù)的評估，可以通過與過去指標結果的比較，顯示出績效的高低，也可以對以后的工作提供分析資料，以保證評估工作的順利開展。四是客觀性原則，是評估指標的體系的確立應依據(jù)具體的事實，全面表現(xiàn)評估內(nèi)容，具有一定的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，可以經(jīng)得起實踐的檢驗。因此，在設置評估指標體系時，必須讓事實和數(shù)據(jù)說話，采用統(tǒng)一的、標準化的尺度進行衡量，排除指標選擇過程中可能存在的個人主觀因素的影響。只有評估指標客觀、科學才能保證評估結果的公平、公正。五是普遍適用性原則，是指在指標設計過程中，應充分考慮各種環(huán)境的差異，如地區(qū)發(fā)展狀況、風土人情、行政環(huán)境等，可能帶來的影響評估“公平性”的因素。只有認真做到了以上原則才能界定好評估的內(nèi)容，做到有的放矢，真正將公共部門的績效評估置于彰顯“公平性”的基礎之上，實現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。

綜上所述，公共部門績效評估的實質(zhì)就是要促進和完善社會公共管理格局的建立，發(fā)展民主化管理；就是要在加強公共責任實現(xiàn)機制的基礎上，不斷促進政府部門切實承擔和履行自身的職責，進而促使公眾積極、主動地履行自身承擔的社會義務；就是要通過公共利益的充分體現(xiàn)來加強和維護現(xiàn)有的社會基本秩序、增強公共部門的公信力和公眾的凝聚力。因此，公共部門績效評估應將公眾對公共部門的信任度以及對公共服務滿意度建立在可衡量的績效基礎上，通過公眾參與，強化公共責任意識，將評估的公平性、客觀性擺在評估的首要位置上，通過評估過程的公正，得到評估結果的公正；通過利用評估結果的公平性，體現(xiàn)社會的公平；通過社會的公平，促進我國和諧社會又好又快的發(fā)展。

參考文獻

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[3]蔡立輝.政府績效評估:現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J].中山大學學報(社會科學版)，2007，(5).

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