近期。先后有兩則與出格的政府行為有關(guān)的報(bào)道見諸媒體。第一則報(bào)道，國家審計(jì)署發(fā)現(xiàn)，抽查56個(gè)中央部門已報(bào)銷的29363張可疑發(fā)票中，竟有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中：8個(gè)部門本級和34個(gè)所屬單位在無真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。如此數(shù)額的發(fā)票，不可能是大家伙湊起來的，基本可以斷言，這些虛假發(fā)票是買來的或代開的。一般而言，代開發(fā)票也是要付費(fèi)的。假發(fā)票竟然賣到中央政府的有關(guān)部門，并且還被堂而皇之地報(bào)銷了。

第二則報(bào)道說，一些地方政府“陽光采購”頻頻引發(fā)爭議：長沙市工商局辦公大樓空調(diào)系統(tǒng)安裝中標(biāo)價(jià)109萬元，可結(jié)算價(jià)卻高達(dá)875萬元，高出8倍還多。長沙市另一個(gè)政府采購項(xiàng)目，實(shí)際結(jié)算價(jià)比公示價(jià)高出千萬元。在此之前，昆明市有關(guān)政府職能部門被曝集體“高價(jià)采購”，而長春市政府有關(guān)部門購進(jìn)一臺電腦接近3萬元……本為引入競爭、節(jié)省支出的政府采購，不知生了什么“病”?

其實(shí)，類似的事實(shí)還有很多。重要的問題在于，要把握和運(yùn)用分析這些事實(shí)的一般方法，進(jìn)而從“治本”的層面逐步解決問題。筆者以為，還是用經(jīng)濟(jì)學(xué)行為假設(shè)的方法，可能比較切中要害。政府行為，一方面是政府官員的行為，另一方面是政府機(jī)構(gòu)的行為。政府官員的行為是個(gè)人行為，同樣適用于亞當(dāng)·斯密關(guān)于個(gè)人行為的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。也就是說，政府官員的個(gè)人行為也在追求自身利益最大化。政府機(jī)構(gòu)的行為是組織行為，這就與組織的定位有關(guān)。改府是公共組織，其行為假設(shè)(也是組織目標(biāo))是公共利益最大化。當(dāng)然，政府的組織行為并不必然地成為每位政府官員的行為，否則，就不好解釋上述出格行為為什么屢屢發(fā)生，就不好解釋為什么政府官員也會(huì)貪贓枉法。因此，不能把政府官員視為道德化身，他們和其他老百姓一樣，都是追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。

政府的組織行為——公共利益最大化——決定了它要通過制度(包括薪酬制度、法律制度、獎(jiǎng)懲制度等)、教育等手段，激勵(lì)和約束每位政府官員的個(gè)人行為趨向于公共利益最大化。在日常生活中，老百姓也要求每位政府官員都能夠盡責(zé)地代表政府，踐行公共利益最大化。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這些手段和老百姓的期盼使得一部分政府官員在合法追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)，努力為公共利益最大化做了大量工作。但是，總有一部分政府官員置公共利益于不顧，非法追求自身利益最大化。

這里通常有兩種情形，其一，政府官員個(gè)人或少數(shù)人徇私舞弊、貪贓枉法。這種情形的特點(diǎn)是，其所在組織基本不知情，其行為明顯是違法犯罪，一旦被查處，就將鋃鐺入獄。其二，政府內(nèi)某個(gè)組織集體徇私舞弊、貪贓枉法。這種集體腐敗的情形，往往是在灰色地帶活動(dòng)，一方面可能受某種不合理制度條文的保護(hù)，另一方面，即使被查處，也會(huì)因集體行為，而無法查處具體的責(zé)任人，或者只會(huì)受到紀(jì)律處分，而不追究刑事責(zé)任。以上兩起政府的出格行為，就屬于后一種情況。筆者認(rèn)為，與第一種情形相比，我們現(xiàn)在對第二種情形即集體腐敗的危害性認(rèn)識不足，處理不力。其實(shí)集體腐敗與個(gè)人腐敗的性質(zhì)是一樣的，同樣應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視，對相關(guān)責(zé)任人的處理適用同樣的法律和制度。

在分析一些集體腐敗的案例后，可以發(fā)現(xiàn)，集體腐敗行為的頻發(fā)，往往利用了現(xiàn)行制度的缺陷或漏洞，且處理較輕的現(xiàn)實(shí)。因此，加強(qiáng)監(jiān)管、查處集體腐敗行為的制度和相關(guān)法律的建設(shè)和執(zhí)行，就顯得特別重要。

首先，制度建設(shè)、法律建設(shè)也同樣要有行為假設(shè)，就像對政府官員的薪酬制度要考慮激勵(lì)，就是明確政府官員也是經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，對政府官員的監(jiān)管、約束，以防止集體腐敗的制度，如政府采購制度，也同樣需要明確政府官員是經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。區(qū)別是，前者是保證其合法的利益，后者是防止其非法謀取利益。應(yīng)當(dāng)說，我們在與此相關(guān)的制度建設(shè)方面，明確這一行為假設(shè)還不夠明朗、不夠堅(jiān)決。

其次，集體腐敗謀求的是小集團(tuán)的利益，實(shí)質(zhì)上就是放大的個(gè)人利益。如果這里的利益是非法的話，就無所謂是小集團(tuán)的，還是個(gè)人的。從這個(gè)意義上說，制度安排對個(gè)人腐敗與集體腐敗的監(jiān)管和處理應(yīng)當(dāng)是在同一個(gè)框架中加以考慮的。任何對集體腐敗的寬容都是沒有根據(jù)的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，長期以來的反腐敗制度建設(shè)主要是集中針對個(gè)人腐敗的，而對集體腐敗尚缺乏完善的，針對性較強(qiáng)的制度體系。如果這一判斷成立，那么，在今后一個(gè)時(shí)期，我們就必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)，以約束和打擊集體腐敗行為。