2010年，中國的對外援助迎來了第60個春秋。自1950年起，中國就開始向其他國家伸出無私的援助之手，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟、度過難關(guān)，截至2009年，中國已經(jīng)累計向120個國家提供了經(jīng)濟援助，并向30多個國家和地區(qū)組織提供了捐款，積極支持開展多邊援助活動。

何謂“對外援助”?

對外援助其實古已有之，但是其真正在國際上興起并成為一種國家對外行為的主要方式，還是二戰(zhàn)之后的事。二戰(zhàn)后美國和蘇聯(lián)都以對外援助為重要手段，用來維護以各自為首的陣營的穩(wěn)定，以確保敵對國家和國家聯(lián)盟不會在冷戰(zhàn)中取得優(yōu)勢地位。在冷戰(zhàn)結(jié)束之后，西方國家仍然將對外援助作為向外國輸出自己的價值觀和政治制度的一種手段，并希望藉此來影響受援國家的意識形態(tài)和政局。

如果將對外援助進行分類，則可以更加清晰地看出各種對外援助在影響國家間關(guān)系方面的作用。從目標(biāo)上來看，對外援助主要有三類。第一類是完全出于解決受援國的特定問題而開展的援助，這種援助最為明顯的例子就是在出現(xiàn)突發(fā)性的自然災(zāi)害的時候，世界各國給予受災(zāi)國家的對外援助。第二類對外援助是所謂的互利性援助。這種援助既有利他性的一面，也有利己性的一面，并且往往會呈現(xiàn)出一種相互性的利益交換的局面。政府的官方發(fā)展援助是典型的互利性援助，例如在冷戰(zhàn)時期，美蘇兩國等曾經(jīng)以經(jīng)濟或軍事援助為條件轉(zhuǎn)讓對外國軍事基地的使用權(quán)；在國際經(jīng)濟關(guān)系中也有國家通過提供貸款等方式來換取本國商品和資本向受援國的輸出。第三類對外援助是帶有明顯的利己主義色彩的援助，這種援助在冷戰(zhàn)時期表現(xiàn)得最為明顯，并且往往集中在軍事領(lǐng)域。在冷戰(zhàn)時期，西方國家對許多發(fā)展中國家的軍事援助就是完全針對蘇聯(lián)的。這種援助的最明顯的例子就是在歷次中東戰(zhàn)爭時期西方國家對以色列的援助，或者中印邊界沖突時期美蘇兩國對印度的援助。

除這三種主要形式之外，另一類比較特殊的援助就是作為戰(zhàn)爭賠償?shù)脑?，主要是指二?zhàn)后日本對中國等亞洲國家的援助以及德國對一些歐洲國家的援助。例如日本自1979年起開始向中國提供以低息貸款為主要形式的對華政府開發(fā)援助(ODA)，在將近30年當(dāng)中，共向中國提供了2200多億元人民幣的援助(其中90％為低息貸款，10％為無償援助)。很多中國人認為，日本對華援助實際上是對二戰(zhàn)時侵略中國進行賠償，因為中國政府已經(jīng)在1972年中日建交時宣布放棄對日本的戰(zhàn)爭賠償要求，由此可見，日本是以“對外援助”這種比較體面的方式來彌補其對中國的虧欠。因此，日本對華援助實際上就是典型的作為戰(zhàn)爭賠償?shù)脑?/p>

從對外援助的附帶條件上來看，還可以將對外援助分為無償援助和有償援助，以及無條件的援助和限制性的援助。無償援助或無條件援助是不附帶任何經(jīng)濟或政治上的條件的，而有償援助或限制性援助則往往帶有各種附加條件，這些條件可以是經(jīng)濟上的，也可以是政治或軍事上的。從一個方面看，無論是不帶附加條件的援助，還是帶有附加條件的援助，都能給受援國帶來一定的經(jīng)濟利益。正因為此，要求發(fā)達國家增加對發(fā)展中國家的經(jīng)濟援助一直是南北對話的一個重要內(nèi)容。但從另一個方面看，對外援助，特別是那些帶有附加條件的對外援助也可能會讓受援國付出一定程度的代價，也就是說，對外援助對受援國產(chǎn)生了與其預(yù)期相反的效果。產(chǎn)生這種現(xiàn)象主要是因為兩個原因；第一，發(fā)達國家提供的軍事援助往往會給受援國的經(jīng)濟帶來一定經(jīng)濟損害；第二，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的經(jīng)濟援助往往會因為脫離受援國的實際情況而使其蒙受不必要的損失。由此可見，受援國在接受對外援助的時候也要有選擇性地接受那些對自己真正有利的援助，而不要對所有援助都一味地加以接受。

發(fā)達國家對外援助中一個非常普遍的現(xiàn)象，就是通過援助來帶動本國的對外貿(mào)易和對外投資，而這也是發(fā)達國家開展援助的主要動機之一。此外，發(fā)達國家也經(jīng)常以對外援助作為手段，加強本國商品和資本的對外競爭力和市場份額。

成為對外政策的工具

發(fā)達國家提供對外援助通常是依據(jù)本國的國家利益進行的，對外援助的最終目標(biāo)是為了維護本國的國家利益，因此從本質(zhì)上說對外援助是發(fā)達國家對外政策的工具。曾經(jīng)有美國政治學(xué)者將對外援助分為人道主義的對外援助、用于生存的援助、軍事援助、經(jīng)濟發(fā)展援助、用于提高聲望的援助和賄賂6種。在這6種對外援助中，除人道主義援助和用于生存的援助之外，其余的幾種援助都帶有明顯的政治性目的。即使是人道主義援助和生存援助，也不可能完全避免政治色彩。因為它的最終目標(biāo)還是為了保持國際力量對比的現(xiàn)狀。

在冷戰(zhàn)時期，援助作為對外政策工具而服務(wù)于國家政治目的的作用體現(xiàn)得最為明顯。當(dāng)時美國的決策者們認為，蘇聯(lián)對美國的威脅主要集中在政治領(lǐng)域而不是軍事領(lǐng)域，因此美國主要遏制蘇聯(lián)的手段應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)使用的經(jīng)濟援助，借此來恢復(fù)由于受二戰(zhàn)嚴重破壞而經(jīng)濟瀕臨崩潰的西歐國家的穩(wěn)定，防止這些國家的民眾因?qū)Ρ緡畼O度不滿而爆發(fā)革命。為此，美國政府提出了“馬歇爾計劃”，將其作為對西歐國家進行援助的指導(dǎo)方針。除西歐的發(fā)達國家之外。美國也十分關(guān)注對發(fā)展中國家的支持和援助。1949年，時任美國總統(tǒng)的杜魯門提出了著名的“第四點計劃”，強調(diào)對發(fā)展中國家的援助是美國外交的第4個支柱，而發(fā)展中國家經(jīng)濟的落后不僅只是他們自己的事，也是對發(fā)達國家的重大威脅。這樣，“第四點計劃”就成為美國戰(zhàn)后對發(fā)展中國家進行援助的出發(fā)點。針對美國咄咄逼人的態(tài)勢，蘇聯(lián)也針鋒相對地提出了“莫洛托夫計劃”，以經(jīng)濟援助為重要手段來加強蘇聯(lián)與東歐國家之間的聯(lián)系。作為反擊美國的武器。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，在西方發(fā)達國家之間曾經(jīng)展開了一場關(guān)于對外援助的大辯論，這場辯論主要圍繞著援助的作用、援助的目的、受援國對于援助的使用以及援助國和受援國之間的關(guān)系等問題展開。辯論的主要結(jié)果就是世界上對外援助的數(shù)額出現(xiàn)了大幅度的下降。但是，后來的科索沃戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭以及伊拉克戰(zhàn)爭使美歐的政治家們開始重新醞釀新的大規(guī)模的對外援助，并繼續(xù)將援助作為向這些國家輸出政治理念和價值觀，影響并控制這些國家的政治局勢的一個重要的手段。針對科索沃問題，1999年6月，美歐提出了一個名為《東南歐穩(wěn)定公約》的援助計劃，它提出的口號是：“促進和平、民主、對人權(quán)的尊重以及經(jīng)濟繁榮”。這種援助類似于當(dāng)年的“馬歇爾計劃”，因為它們都是以經(jīng)濟援助為主要手段來傳播西方的價值觀，并確保至關(guān)重要的戰(zhàn)略地區(qū)處于西方的控制之下。只不過，馬歇爾計劃針對的是西歐國家，而《東南歐穩(wěn)定公約》則主要是針對巴爾干地區(qū)。

中國與對外援助

在新中國成立之后，中國側(cè)重于履行自己的國際主義義務(wù)，強調(diào)與第三世界國家的“兄弟情誼”，而不太算經(jīng)濟賬。這種情況表現(xiàn)在國際援助領(lǐng)域，就是中國對外提供的援助遠遠大于自己所得到的援助，其中有些援助甚至超出了中國自身的能力范圍。據(jù)統(tǒng)計，從1950年起至1960年6月底，中國同某些兄弟國家和亞非民族主義國家達成協(xié)議，由中國提供無償援助和貸款總額為40.28億元人民幣，這個數(shù)字接近1953年～1957年“一五”計劃期間國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資計劃427.4億元的1/10。截至1976年，中國已經(jīng)向超過110個國家提供了對外援助。對于兄弟國家和亞非拉國家的請求，中國往往是來而不拒，即使是在自己生活困難，節(jié)衣縮食的情況下，也要滿足兄弟國家的請求。在這期間，中國援助得最多的國家是朝鮮、越南和阿爾巴尼亞，而且這些援助大都是在中國自身也非常困難的情況下做出的，以至于當(dāng)時阿爾巴尼亞與中國進行援助談判的主要代表希地都說：“在中國，我們當(dāng)然看得到饑餓?？墒?，我們要什么中國就給什么，我們只需要開開口。我感到很慚愧。”由于每年都要提供大量的對外援助，中國對外援助在財政支出的比例也是節(jié)節(jié)攀升，到1973年，已經(jīng)占到財政比例的7.2％。這一比例已經(jīng)超出了最發(fā)達國家。

中國改革開放前的對外援助如此“厚往薄來”，既有中國傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)思想的影響，也有當(dāng)時盛行的國際主義思想的影響。中國的傳統(tǒng)儒家文化強調(diào)重義輕利、仁者愛人，而這也影響到中國外交的風(fēng)格。在對外援助中，中國也或多或少受到這種影響，表現(xiàn)出來就是重給予，輕索取。同時，改革開放前的中國強調(diào)與亞非拉國家的兄弟般的關(guān)系，強調(diào)履行自己的國際主義義務(wù)。因此，所有的對外援助都被看成是嚴肅的政治行為，并在“國際主義”的名義下進行。當(dāng)然，改革開放前中國的對外援助也給中國帶來了一些收益。比如，對外援助在一定程度上幫助中國擺脫了外交上的孤立狀況，幫助中國恢復(fù)了在聯(lián)合國的合法席位，并且也在一定程度上改善了中國的安全環(huán)境。但是，總體而言，當(dāng)時中國對外援助的投入和產(chǎn)出是不成比例的，中國的付出遠遠要大于得到的回報。因此，隨著中國的改革開放，隨著國家的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，這種對外援助的思路勢必進行重大調(diào)整。

改革開放之后，中國在對外援助方面轉(zhuǎn)而強調(diào)平等互利、共同發(fā)展。中國從自身還是一個發(fā)展中國家、還比較貧窮落后的現(xiàn)實出發(fā)，量力而行地提供對外援助。與此同時，中國也開始接受國際援助，并利用外援來發(fā)展自身的經(jīng)濟。30年來，中國共接受來島世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織，以及美國、日本、德國等國家的無償援助將近67億美元，并與這些組織和國家在30余個領(lǐng)域開展了卓有成效的合作，實施項目近2000個。2008年汶川地震發(fā)生之后，中國接受了世界多個國家和國際組織提供的援助，并允許日本、俄羅斯等國的救援隊參與救援工作，而這在過去是完全無法想像的，進入新世紀(jì)以來，中國的對外援助更多地體現(xiàn)了“負責(zé)任的大國”的形象。隨著中國經(jīng)濟實力的不斷增強，中國開始注意更多地履行自己的國際責(zé)任，發(fā)揮作為一個大國應(yīng)有的國際作用。2007年，中國宣布向世界銀行捐款3000萬美元；2008年，又宣布向世界貿(mào)易組織捐款30萬美元，以促進更多的發(fā)展中國家加入國際貿(mào)易的行列。2010年海地地震、巴基斯坦洪水等自然災(zāi)害發(fā)生后，中國都以提供現(xiàn)金、人道主義物資和派遣救援隊等方式在第一時間對受害國進行了援助。所有這一切，，表明中國的對外援助指導(dǎo)思想正在變得越來越成熟，越來越符合中國的國情。