澳大利亞和新西蘭是大洋洲的一對(duì)兄弟國家，關(guān)系甚密。然而，由于澳大利亞對(duì)新西蘭的蘋果限制進(jìn)口，導(dǎo)致“兄弟反目”，引發(fā)口水戰(zhàn)。

今年8月9日，WTO專家組作出裁決，認(rèn)為澳大利亞的檢疫措施違反了WTO 《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》，應(yīng)該取消。

跨世紀(jì)的蘋果貿(mào)易爭端

澳大利亞和新西蘭因蘋果產(chǎn)生的積怨由來已久。早在1919年，新西蘭的奧克蘭地區(qū)發(fā)現(xiàn)了蘋果枯萎病，澳大利亞遂于1921年禁止新西蘭蘋果進(jìn)入本國市場(chǎng)。1986年、1989年和1995年，新西蘭曾三次申請(qǐng)澳大利亞政府取消蘋果進(jìn)口禁令，均遭到拒絕。

澳大利亞稱，新西蘭屬于疫區(qū)，生產(chǎn)的蘋果含有病毒，容易產(chǎn)生三種植物疾病。第一種是枯萎病，會(huì)使植物幼苗枯萎，葉子和花瓣干枯脫落;第二種是潰瘍病，受感染的樹干和樹枝會(huì)大面積潰爛，果實(shí)腐爛(在夏天的雨季尤為明顯);第三種是一種叫做蠓的害蟲，體型很小，會(huì)飛，經(jīng)常附在蘋果樹的葉子上產(chǎn)卵，讓葉子打卷蘋果減產(chǎn)。據(jù)此，澳大利亞對(duì)新西蘭蘋果采用了17種檢疫措施，實(shí)質(zhì)上拒后者于國門之外。

新西蘭不甘示弱，展開密集的外交斡旋。1995年WTO成立，新的《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》開始生效，澳大利亞既有的進(jìn)口限制措施已經(jīng)不符合條約規(guī)定，遂于1998年啟動(dòng)了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)新西蘭蘋果特意進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)析。

2000年10月，澳大利亞動(dòng)植物檢驗(yàn)總局下發(fā)了第一份評(píng)估報(bào)告，并于同年11月接受了國會(huì)質(zhì)詢。國會(huì)在許多問題上與檢驗(yàn)總局意見相左。2004年2月第二份報(bào)告出爐，一個(gè)月后國會(huì)進(jìn)行第二次質(zhì)詢。由于依然分歧較大，2004年8月，一個(gè)獨(dú)立的專家小組和工作機(jī)構(gòu)開始對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查。2006年11月，最終報(bào)告出臺(tái)。

最終報(bào)告提出了苛刻的條件，要求新西蘭準(zhǔn)備一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)工作程序報(bào)告”，詳細(xì)列明對(duì)每一種植物疾病和害蟲的檢疫措施;這個(gè)報(bào)告應(yīng)該由兩個(gè)國家共同起草;只有這個(gè)報(bào)告獲得澳大利亞動(dòng)植物檢驗(yàn)總局的批準(zhǔn)，新西蘭蘋果才能進(jìn)入澳洲市場(chǎng)。

新西蘭被激怒了，放棄了外交努力，于2007年12月6日在WTO起訴澳大利亞。美國、歐盟、日本、智利、巴基斯坦和中國臺(tái)北以第三方身份參訴。這是一起比較棘手的案子，專家組以案情復(fù)雜需要征求科技專家意見為由，先后四次延期。

在新西蘭起訴澳大利亞的17項(xiàng)檢疫措施中，雙方對(duì)其中的一項(xiàng)措施意見一致，對(duì)其余16項(xiàng)措施各執(zhí)一詞。專家組審理認(rèn)為:其一，這16項(xiàng)措施沒有根據(jù)《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》的要求進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;其二，這些措施沒有足夠的科學(xué)依據(jù);其三，這16項(xiàng)措施中的13項(xiàng)害蟲預(yù)防措施超過了“合理保護(hù)水平”，造成不應(yīng)有的貿(mào)易限制。新西蘭在一審階段可謂大獲全勝。

WTO《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》留“后門”

無獨(dú)有偶，日本政府曾于1999年出臺(tái)害蟲風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)銷往日本的蘋果設(shè)置了很高標(biāo)準(zhǔn)，要求每年必須對(duì)果園檢查三次枯萎病存活情況，只要在果園500米范圍內(nèi)有枯萎病跡象，一律禁止該果園的蘋果進(jìn)入日本市場(chǎng)。

2002年3月1日，美國起訴日本，認(rèn)為上述措施違反《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》的核心條款，是故意設(shè)置的技術(shù)壁壘。歐盟、中國、澳大利亞、新西蘭、巴西和中國臺(tái)北以第三方身份參加訴訟。日本一審敗訴，但不服裁決提出上訴。2003年11月26日，上訴機(jī)構(gòu)駁回了日本的全部上訴請(qǐng)求，美國完全勝訴。2005年9月，雙方達(dá)成了執(zhí)行和解。

在整個(gè)WTO體系內(nèi)，調(diào)整技術(shù)性貿(mào)易壁壘的條約一共有兩個(gè)，一個(gè)是《技術(shù)壁壘協(xié)定》，另一個(gè)是《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》。前者調(diào)整一般性技術(shù)壁壘，要求成員國的中央政府和地方政府都應(yīng)該根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置進(jìn)口貨物的技術(shù)性要求，不能設(shè)置過高的標(biāo)準(zhǔn)從而限制自由貿(mào)易。至于對(duì)單個(gè)物種如何制定國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家要求的標(biāo)準(zhǔn)較高，而發(fā)展中國家要求的標(biāo)準(zhǔn)偏低，南北雙方存在分歧，是多哈回合技術(shù)壁壘談判的重點(diǎn)之一。

《動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》是一個(gè)特殊協(xié)定，設(shè)定了一些特殊條款，把保護(hù)人類和動(dòng)植物的生命健康放在首位。第一，進(jìn)口國如果對(duì)某種貨物設(shè)定技術(shù)要求，必須首先對(duì)該種貨物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;第二，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須有足夠的科學(xué)依據(jù);第三，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能超過保護(hù)人類和動(dòng)植物生命健康的“必要限度”，但在一定條件下，進(jìn)口國可以采用比“必要限度”更高的標(biāo)準(zhǔn);第四，緊急情況下，即使沒有足夠的證據(jù)，進(jìn)口國也可以采用預(yù)防性措施限制進(jìn)口。

可見，進(jìn)口國有很大的自由裁量權(quán)，可以借保護(hù)人類和動(dòng)植物的生命健康之名，對(duì)某種進(jìn)口產(chǎn)品施加比國際通用標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

中國面對(duì)的“高要求”對(duì)策

與反傾銷、反補(bǔ)貼、特保措施等貿(mào)易救濟(jì)措施相比，技術(shù)壁壘對(duì)出口國的影響更大。如果采用貿(mào)易救濟(jì)措施，大多情況下無非是多征稅，產(chǎn)品依然可以出口。但如果采用技術(shù)壁壘，就堵死了進(jìn)口通道，無路可走。在WTO訴訟歷史上，歐盟曾拒絕美國含有荷爾蒙的牛肉和某些生物制品進(jìn)入歐洲市場(chǎng)，官司不斷。又如，海鮮產(chǎn)品出口是馬來西亞的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主要面向歐洲市場(chǎng)，2008年，歐盟認(rèn)為用于冷凍海鮮產(chǎn)品的冰塊不干凈，對(duì)馬來西亞設(shè)置技術(shù)壁壘。雖然半年后雙方達(dá)成和解，但期間許多馬來西亞海產(chǎn)品捕撈企業(yè)破產(chǎn)。

受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，WTO各成員國的技術(shù)壁壘措施居高不下，中國是主要受害國，例子已經(jīng)不勝枚舉。美國曾認(rèn)為中國生產(chǎn)的兒童玩具存在安全隱患，限制進(jìn)口;認(rèn)為中國的輪胎質(zhì)量不合格，稱高速路上有一半的爆胎是中國制造;認(rèn)為中國奶制品不合格;近日歐盟又抬高對(duì)中國玩具的技術(shù)要求;等等。以澳大利亞蘋果案為例，試想如果蘋果出口國不是新西蘭，而是中國，結(jié)果會(huì)如何?肯定比新西蘭更糟糕。他們是兄弟國家尚且如此，何況中國呢?

筆者認(rèn)為，中國政府和企業(yè)必須對(duì)國外技術(shù)壁壘高度警惕。

首先，政府對(duì)出口產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管非常必要，不僅要根據(jù)中國標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，還要堅(jiān)持適用國際標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不符合質(zhì)量要求的，應(yīng)該禁止出口，免得因?yàn)閭€(gè)別次品招來大麻煩。

其次，中國政府應(yīng)積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)該把我國的客觀情況和企業(yè)意志充分反映到國際標(biāo)準(zhǔn)之中。同時(shí)，應(yīng)該與國際上的相關(guān)科技專家加強(qiáng)溝通。在涉及技術(shù)壁壘的訴訟中，這些科技專家的意見對(duì)案件勝負(fù)起著決定性作用。

此外，對(duì)于涉及人類和動(dòng)植物生命健康的產(chǎn)品，由于進(jìn)口國有很大的自由裁量權(quán)，我們應(yīng)該在加強(qiáng)政府間溝通的同時(shí)，加強(qiáng)國內(nèi)外企業(yè)協(xié)會(huì)之間的聯(lián)系，邀請(qǐng)他們視察中國的生產(chǎn)流程，增加信任度，這才是上之上策。

本文系《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專欄文章。

羅漢偉

法學(xué)博士，致力于國際經(jīng)濟(jì)法和WTO法研究，長期關(guān)注中美貿(mào)易關(guān)系。