黎孔清,陳銀蓉

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

新加坡城市土地集約利用及其啟示＊

黎孔清,陳銀蓉

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,湖北武漢 430070)

隨著我國城市化進程的加快,城市規(guī)模擴張逐漸加劇,而我國可開發(fā)土地資源極其有限,如何解決城市土地集約利用成為急需破解的重要課題。新加坡作為高密度發(fā)展的城市國家,以其宏觀的土地集約利用政策和成功實踐實現(xiàn)了土地資源的高效集約利用,并保證了高品質(zhì)的城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。本文主要介紹新加坡城市用地中住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地和交通用地等方面集約節(jié)約利用的政策和措施,并以大巴窯新鎮(zhèn)為例進行詳細分析,最后探討新加坡城市土地集約利用對我國的啟示,以期對我國城市發(fā)展提供借鑒和參考。

新加坡;土地集約利用;大巴窯;可持續(xù)發(fā)展

新加坡位于東南亞馬來半島最南端,領(lǐng)土由新加坡島和附近54個小島組成。據(jù)統(tǒng)計,1960年新加坡的國土面積為580 km2,通過不斷的填海造地, 2008年增長至710.2 km2,到2010年,國土面積將達到740km2。2008年全國總?cè)丝谝堰_到483.94萬人,從國土面積和人口分布情況來看,平均每平方公里的面積要承載大約7000人的壓力。面對狹小的國土面積、龐大的人口壓力和未來發(fā)展的需要,新加坡采取了全方位的措施以促進土地集約利用,提高土地的利用效率。截止2008年,新加坡建成區(qū)面積不到總面積的25%,GDP產(chǎn)值卻達到了3.63億美元/km2,遠遠高于中國內(nèi)地集約利用最高水平。新加坡合理協(xié)調(diào)土地利用與各個行業(yè)土地需求關(guān)系,使其發(fā)展成名副其實的“花園城市”和全球“宜居城市”國家,為亞洲發(fā)展中國家建立了現(xiàn)代化都市發(fā)展的典范。

1 新加坡城市土地集約利用措施

新加坡是一個典型的人多地少的國家,隨著人口的不斷增加和居民收入的提高,對住宅用地的需求逐漸加大,國家經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求也在不斷增長。對于涉及到城市土地利用相關(guān)的居住、商業(yè)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和特殊用地,新加坡通過全方位土地高效集約利用措施很好的協(xié)調(diào)了這些關(guān)系,走出了一條在有限的資源約束下可持續(xù)發(fā)展的土地集約利用道路。以下主要從用地類別入手分別介紹新加坡城市土地集約利用的新舉措。

1.1 住宅用地:合理推行組屋政策

新加坡作為一個土地資源非常有限的彈丸小國,人口密度高居世界前列,但是新加坡人民卻擁有著非常好的居住條件,被聯(lián)合國評為最適合人類居住的國家之一。截止2008年,新加坡人均居住面積已達到30m2,房屋擁有率高達92%以上。

1964年新加坡前總理李光耀提出“居者有其屋”計劃,由政府組織的建屋發(fā)展局如果需要建政府組屋,可以在任何地方征用土地,并且遠遠低于市場價格。從1995年開始新加坡政府規(guī)定必須按照市場價格征用土地,建屋發(fā)展局必須向土地管理局購買土地,但是能遠遠低于私人開發(fā)商價格,這樣不僅降低了建造政府組屋的成本,而且保證了政府建屋所需的大規(guī)模土地,防止土地投機買賣。對于需要拆遷安置的貧民窟和私人地域,將土地清理和住房建設(shè)同時進行,以保障拆遷居民有房可住、變動較少和住上條件更好的房屋。對于危房、高齡房和樓層較低舊房,在拆遷之前先在附近建好新的組屋,居民可以選擇搬入以代替原來的房子或者選擇領(lǐng)取政府按照市場價值的補償金[1]。

新加坡的房地產(chǎn)主要由政府組屋和完全市場化的私人住宅組成,其中組屋占80%。新加坡的組屋一般占社區(qū)面積的48%左右,1999年以后新建組屋都達到30層以上,由于日光充足,容積率為2.5的房屋占78%。組屋一般由一室一廳、兩室一廳和三室一廳等構(gòu)成,面積70～90m2,由于經(jīng)濟的發(fā)展,政府開始嘗試建設(shè)140m2的組屋,但是經(jīng)過綜合檢驗,發(fā)現(xiàn)不利于節(jié)約土地,所以政府立法規(guī)定組屋面積最上限為125m2。這不僅有效的節(jié)約了土地,提高了土地利用率,還實現(xiàn)了居者有其屋和可持續(xù)發(fā)展。

1.2 商業(yè)用地:適應(yīng)知識經(jīng)濟發(fā)展

從19世紀60年代開始,新加坡的經(jīng)濟逐漸從轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主轉(zhuǎn)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè),從勞動密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型和資金密集型,從傳統(tǒng)技術(shù)轉(zhuǎn)向高新技術(shù)和信息技術(shù),以此推動和提升高附加值、低能耗的制造業(yè)和服務(wù)業(yè),從而奠定了以知識經(jīng)濟為基礎(chǔ)的高新技術(shù)經(jīng)濟。知識經(jīng)濟時代,城市的功能必然發(fā)生變遷,從而引起城市土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用方式的變化。因此新加坡政府采取靈活、彈性的土地開發(fā)方式,為商業(yè)用地集約高效利用創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

新加坡商業(yè)園的概念源于19世紀80年代,新加坡現(xiàn)有四個商業(yè)園,分別是國際商業(yè)園、樟宜商業(yè)園、科學(xué)園1和2及亞逸拉惹商業(yè)園。商業(yè)園是新加坡經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐,商業(yè)園內(nèi)包括三種主要經(jīng)濟活動,即無污染的高新技術(shù)工業(yè)生產(chǎn)、普通辦公(科技研發(fā))和商業(yè)銷售。在土地利用上,這三種形式的經(jīng)濟活動的用途是相互兼容的,可以分配在同一座建筑和同一個地塊中,極大的節(jié)約了商業(yè)用地面積。

隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展,涌現(xiàn)出一些新的產(chǎn)業(yè),同時為了進一步吸引投資和快速發(fā)展,新加坡政府在規(guī)劃中創(chuàng)新了商務(wù)地帶1、2和白色地帶的概念。商務(wù)地帶1用于無污染的用途,商務(wù)地帶2用于有污染的用途,使各種不同的商業(yè)更好的混合與鄰近,以節(jié)約土地資源。政府允許商業(yè)園用戶保留85%的總樓面作為商業(yè)用途,其中60%為純商業(yè)用途,40%可進行輔助或不相關(guān)業(yè)務(wù),剩余的15%規(guī)劃為“白色地段”,允許其它用途的建設(shè),如設(shè)立商店、銀行、餐館、展覽室、娛樂和健康中心等。這些規(guī)定給了企業(yè)更大的靈活性和企業(yè)設(shè)置的協(xié)同性,從而創(chuàng)造了一個混合用途“工作、生活、娛樂”一體化的環(huán)境,不僅有利于更好的利用商業(yè)用地也帶來了交通便利。

隨著知識經(jīng)濟時代的到來,新的工作-生活相結(jié)合的家庭辦公方式尤其適合擁有技術(shù)的年輕人,為了迎合知識經(jīng)濟的特點和新的生活方式,新加坡政府推出了一系列住家辦公計劃。分別是科技企業(yè)家辦公計劃、小型公司指引、家庭辦公計劃和新家庭辦公計劃[2]。新家庭辦公計劃允許居住地帶業(yè)主在家中開辦小型公司,非家庭雇員不得超過6人,不得影響周圍鄰居。該計劃不僅為業(yè)主辦公提供了靈活性,有效降低了創(chuàng)業(yè)者的成本,同時也節(jié)約了辦公場地、通勤時間和花費。

1.3 工業(yè)用地:優(yōu)化年租制政策

經(jīng)過四十多年的發(fā)展,新加坡的工業(yè)用地模式和發(fā)展政策已經(jīng)成熟。土地作為工業(yè)發(fā)展的載體,不僅沒有受到國土面積狹小的限制,反而走出了一條高效集約用地和工業(yè)高速發(fā)展的道路。新加坡工業(yè)用地的基本目標是將保障工業(yè)用地在企業(yè)可承受成本條件下的充分供應(yīng),從而提高企業(yè)成本方面的競爭力。其工業(yè)用地政策的核心是政府壟斷工業(yè)用地供應(yīng),通過實施一整套完整的“統(tǒng)一開發(fā)”加“政府管制”供應(yīng)模式,使工業(yè)配置更加合理,價格供應(yīng)不僅能夠降低成本還能吸引更多的企業(yè)投資[3]。

1965年新加坡國家成立時,國有土地和私有土地各占50%。政府為了更好的滿足經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展需要,通過立法強制性以相對較低的價格將私人土地收購為國家所有,從而保證了土地供給和價格優(yōu)勢,目前新加坡的國有土地占到80%左右。然后在政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃指導(dǎo)下,由具有政府機構(gòu)性質(zhì)的國營開發(fā)公司,根據(jù)政府賦予的各種有利于工業(yè)發(fā)展的權(quán)限,進行土地收購、開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商活動等。這樣不僅降低了工業(yè)用地成本,也建立了統(tǒng)一的工業(yè)用地供給市場。

裕廊集團作為具有政府機構(gòu)性質(zhì)的國營開發(fā)公司代表,不僅擁有法律賦予的相關(guān)土地開發(fā)權(quán)利,還是獨立核算和自負盈虧的企業(yè)。以裕廊集團為例,可以概括出新加坡工業(yè)用地的如下特征。首先政府高度壟斷工業(yè)用地,僅裕廊集團就擁有全國80%的工業(yè)用地,統(tǒng)一進行高質(zhì)量的土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供熟地和標準廠房[3]。其次工業(yè)用地的供給主要采用租賃方式,按照企業(yè)的條件確定租賃期限,一般為30年,以保障投資者的基本權(quán)益和產(chǎn)業(yè)升級。租賃一般以廠房為主,廠房形式多樣,新建廠房有10層以上,土地集約利用程度很高。再次工業(yè)用地的供應(yīng)量及價格標準主要受多方面影響。主要由裕廊集團經(jīng)過細致調(diào)查分析后決定,市場供需、企業(yè)的承受力和政府政策協(xié)調(diào)也是重要的因素,政府根據(jù)每年的經(jīng)濟發(fā)展形勢和土地供應(yīng)狀況,設(shè)置優(yōu)惠政策和限制政策,從而保證了土地價格的穩(wěn)定。

這種工業(yè)用地年租制政策,不僅防止土地投機性需求,促進了土地集約利用,而且可以減輕承租人的負擔,降低工業(yè)用地土地成本,加強了招商引資的吸引力和資金流動、配置的靈活性,還可以充分考慮到土地市場狀況和價格變動因素,防止國有資產(chǎn)流失,使國家的土地資產(chǎn)增值收益逐年增加。

1.4 交通用地:可持續(xù)發(fā)展的綠色交通

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,新加坡城市建設(shè)開始向外擴張,人口、車輛、出行時間和人次都逐漸增加,在有限的土地上,建立高效和可持續(xù)發(fā)展的交通系統(tǒng)對于提升生活質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用。建立高效的交通系統(tǒng),需要協(xié)調(diào)好與土地使用、城市規(guī)劃和其他許多社會經(jīng)濟因素的相互關(guān)系。新加坡以其健全高效的道路交通網(wǎng)絡(luò),合理的交通管理與協(xié)調(diào)戰(zhàn)略,前瞻性的土地使用與城市擴展政策,發(fā)達的智能交通系統(tǒng),在集約利用交通用地中成功的實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的綠色交通。

新加坡的交通規(guī)劃首先由都市重建局對指定規(guī)劃的區(qū)域進行總體設(shè)計,然后陸路交通管理局通過數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件對未來交通狀況進行模擬、評估和測試,用于確定交通用地是否合理、交通容量是否可行,并將信息反饋給都市重建局,重新修改和完善總體設(shè)計,從而充分提高土地使用率,減少路網(wǎng)建設(shè)的盲目性和冗余度。

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高效便捷的綠色交通,建立以公共交通為導(dǎo)向的都市綜合交通體系是解決機動化和集約交通用地的內(nèi)在要求。新加坡建立了完整有效的綜合交通系統(tǒng),包括普通道路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)等。迄今新加坡已建成總長3000km,以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網(wǎng)系統(tǒng)[4]。同時通過使用先進的智能交通系統(tǒng)使道路交通網(wǎng)絡(luò)的效率得到進一步的優(yōu)化。

由于經(jīng)濟的發(fā)展,必然引發(fā)私人汽車消費的增加。實現(xiàn)都市可持續(xù)發(fā)展的基本手段是控制交通需求,即限制私人擁有小汽車的數(shù)量。新加坡政府通過一系列的政府行為和政策手段來調(diào)控交通需求和實現(xiàn)平衡發(fā)展,如通過車輛配額系統(tǒng)增加用戶購車固定成本,同時通過道路收費系統(tǒng)增加使用車輛和道路的動態(tài)成本,從而使交通需求得到了有效管制。

2 新加坡城市土地集約利用案例研究與分析

2.1 案例介紹

新加坡最早興建的兩個新鎮(zhèn)是女皇鎮(zhèn)和大巴窯新鎮(zhèn),擁有20萬人口的大巴窯新鎮(zhèn)建立于1965年,位于新加坡中部偏南,面積422ha。大巴窯組屋區(qū)原是一片建有零散棚戶的沼澤地帶(如圖1),1997年經(jīng)政府建設(shè)完工后獲得聯(lián)合國的新鎮(zhèn)建設(shè)獎(如圖2)。擁有37342套住房和配套的商業(yè)、社會、娛樂休閑設(shè)施,還包括商業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和感官公園。2007年11月溫家寶總理來到該社區(qū)進行考察和學(xué)習,并對大巴窯社區(qū)建設(shè)和組屋政策大加贊賞。

大巴窯新鎮(zhèn)由新加坡政府建屋發(fā)展局設(shè)計、建設(shè)、擁有和經(jīng)營。周圍有地鐵、輕軌、城市高速等與市中心緊密相連,形成緊湊合理的城市空間結(jié)構(gòu)。大巴窯新鎮(zhèn)在建設(shè)過程中,精心布置住宅用地和社區(qū)活動空間,集約設(shè)計商業(yè)金融區(qū),合理安排工業(yè)用地于新鎮(zhèn)周邊,優(yōu)化交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò),形成了集居住交流、商業(yè)購物、文化行政、休閑娛樂、酒店辦公、高新工業(yè)為一體的多功能綜合新鎮(zhèn)。大巴窯新鎮(zhèn)經(jīng)過持續(xù)翻新改造后,成為了展示新加坡住房新政、文化交流和土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展的窗口(如圖3)。

2.2 案例分析

(1)居住用地。

大巴窯新鎮(zhèn)的居住用地總面積181公頃,占總面積的42.9%,均勻分布于大巴窯新鎮(zhèn)。因新加坡良好的日照條件,住宅一般容積率都在2.8～3.5 (密度約150～250戶/ha),住宅區(qū)普遍采用10～25層為主的高層住宅樓。由于人口規(guī)模的增加,在大巴窯新鎮(zhèn)持續(xù)翻新重建后,在新鎮(zhèn)中心周圍新建了許多30～40層的點式住宅。大巴窯新鎮(zhèn)大約有400棟住宅樓,共計37342套住房。其中公共組屋占98%,1居室1746套,2居室4095套,3居室17719套,4居室7346套,5居室4708套,其它公共組屋1026套,私人住房共有702套僅占2%。一般面積70到110m2不等,人均住宅面積約21m2。這種高層、高密度的居住用地建設(shè),作為國家珍惜土地資源利用的重要策略,不僅有效的解決了居住問題,而且為居民創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境。

大巴窯新鎮(zhèn)的住宅樓,以條狀轉(zhuǎn)折板樓為主,結(jié)合地形和具體環(huán)境特征靈活布局,既有流線型空間,也有較為靜態(tài)的矩形院落式空間。形成疏密有致、多元有序的住宅區(qū)外部環(huán)境,既充分利用了土地面積,又張弛有度、空間富于變化而不會使居民感到過于擁擠。建筑立面紅白相間的均質(zhì)化肌理富有東方韻味和現(xiàn)代感;錯落有致的中高層建筑,豐富了立體空間形態(tài)和屋頂天際輪廓線,同時也增強了住宅樓的景觀面和視野。大巴窯新鎮(zhèn)住宅區(qū)不僅空間集約、景觀優(yōu)美,而且非常注重舒適宜人的環(huán)境品質(zhì)的營造。位于大巴窯中路的Central Horizon建設(shè)有再生循環(huán)性能及社區(qū)意義的空中花園,并于2007年獲得政府“空中綠意獎”。這個橫跨第79A座至第79E座組屋的中層空中花園,面積約1600m2,相當于14個四房式單位[6]?；▓@里設(shè)有一條長240m的跑道及各種休閑設(shè)施如瞭望臺、長凳等,讓居民在綠意盎然中健身和歇息?？罩谢▓@不僅能夠降低室內(nèi)溫度,完工后每年還能節(jié)省5%～10%的能耗。住宅樓底層架空作為公共場所,不僅為老人交流、兒童玩耍提供了場所,也增加了地面層空間的豐富性和視覺上的通透性。

(2)商業(yè)用地。

大巴窯新鎮(zhèn)的商業(yè)用地面積31ha,占總用地面積的7.3%。商業(yè)用地的總體布局是按照新鎮(zhèn)規(guī)劃的“三級結(jié)構(gòu)”,即新鎮(zhèn)、小區(qū)、鄰里等級體系來安排的。第一級為新鎮(zhèn)層次,大約15萬到30萬人,由8到12個小區(qū)構(gòu)成,用地5～10 km2。在新鎮(zhèn)中心安排有服務(wù)全鎮(zhèn)的大型商業(yè)區(qū),服務(wù)半徑1.3～1.5 km,包括寫字樓、商場、郵局、銀行、商業(yè)街、超市、餐飲、娛樂等大型配套設(shè)施,并且與地鐵站與公交換乘站和主干道緊密相連。第二級是小區(qū)中心,大約1.5萬～2萬人,由8到10個鄰里約4000到6000戶組成,用地約50～100 ha[7]。設(shè)置有小區(qū)級基層商業(yè)中心,服務(wù)半徑400m,一般是土地功能混合的商住一體化,包括日用百貨、農(nóng)貿(mào)市場、咖啡店、小吃店、電器店和文具店等,并盡量結(jié)合地鐵和公交站點布局。。這些商業(yè)用地的面積、服務(wù)和規(guī)模受區(qū)位、交通、等級和需求的嚴格控制。

新鎮(zhèn)的商業(yè)用地是按照集約利用土地和土地功能混合的目標設(shè)置的。一般的商業(yè)大樓都是多種商業(yè)公司和服務(wù)混合集聚,集文化行政、商業(yè)辦公、休閑娛樂、購物消費和居住交流為一體。位置一般設(shè)置在公交站點旁和地鐵站、主干道附近,便于出行和減少擁擠。例如大巴窯車站位于市郊,它將辦公、商業(yè)和地鐵車站綜合集成開發(fā),整個綜合體有約1.7萬m2的零售商業(yè)空間,提供了銀行、餐飲、超市等服務(wù),新加坡建屋發(fā)展局的總部正座落于此。另外該區(qū)域還設(shè)有一些教育、家政服務(wù)、個人健康護理等機構(gòu)和休閑娛樂設(shè)施。這種“工作-生活-娛樂”一體化的生活方式,不僅方便生活而且解決了中心區(qū)土地稀缺的問題。此外,一些遵照規(guī)定住家辦公的商業(yè)公司和小型公司,也大大節(jié)約了辦公場所。

(3)工業(yè)用地。

大巴窯新鎮(zhèn)不單是一個以居住為主的城鎮(zhèn),還配置有一定比例的商業(yè)用地和工業(yè)用地,提供就近就業(yè),緩解通往市中心、市工業(yè)區(qū)的交通壓力,兼顧可持續(xù)發(fā)展。大巴窯新鎮(zhèn)工業(yè)用地占地面積34ha,占總面積的8.1%。大巴窯新鎮(zhèn)工業(yè)園主要分布于新鎮(zhèn)的東邊,北臨布萊德公路,東靠城市中心高速公路,西以大巴窯8號公路線為界,南止于大巴窯高爾夫球場。其中北部為著名的康福德高工程私人有限公司、新加坡捷運公司、陳唱汽車控股有限公司、商意美汽車集團(速霸陸)、布萊德高科和私人重型運輸工業(yè)園等,南部為規(guī)劃整齊的大巴窯工業(yè)園。工業(yè)區(qū)廠房規(guī)模、建筑面積和容積率都有嚴格要求,以集約節(jié)約利用土地,不能破壞周圍環(huán)境,位于捷運公司南部的圣吉加冷河受到嚴格保護。同時工業(yè)園區(qū)的綠化率也有嚴格控制,一般為30%～40%。

大巴窯工業(yè)園規(guī)劃整齊、每一棟建筑都進行了編號,廠房規(guī)模相當,樓層為5～10層,容積率較高。周圍配套的基礎(chǔ)設(shè)施和道路完善便捷,而且工業(yè)園內(nèi)預(yù)留有熟地、可根據(jù)未來發(fā)展需要進行新的開發(fā)和廠房建設(shè),土地集約利用程度較高。這種在新鎮(zhèn)周邊配備一定規(guī)模的工業(yè)用地模式,不僅有利于降低工業(yè)用地成本,優(yōu)勢企業(yè)集聚發(fā)展、互相合作,提高用地的經(jīng)濟效率和發(fā)展新鎮(zhèn)經(jīng)濟,同時也能夠給新鎮(zhèn)居民提供就近就業(yè)、減少通勤時間和緩解通往市工業(yè)區(qū)的交通壓力。嚴格的工業(yè)用地環(huán)保規(guī)定和綠化要求也創(chuàng)造了一定的生態(tài)效益,滿足了可持續(xù)發(fā)展的要求。

(4)交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)。

大巴窯新鎮(zhèn)的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)布局吸收了屈普、大衛(wèi)等道路嚴格分級、合理分布的西方規(guī)劃理論,并在實踐中結(jié)合新鎮(zhèn)實際情況創(chuàng)新發(fā)展。該鎮(zhèn)交通設(shè)施用地9ha,道路網(wǎng)絡(luò)用地7.5ha,共占總面積的20%。交通作為城市發(fā)展的動脈,如何在土地約束下合理高效建設(shè)有著至關(guān)重要的意義,大巴窯新鎮(zhèn)的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可以作為城市交通規(guī)劃的標桿之作。

大巴窯新鎮(zhèn)南邊和東邊緊靠城市快速道路,北邊為布萊德次快速道路,西邊為湯姆森次級快速道路,提供大流量高速度交通,布局于新鎮(zhèn)四周,使新鎮(zhèn)邊界清晰,不穿過新鎮(zhèn)以保持新鎮(zhèn)的安靜和完整性。新鎮(zhèn)有九條主干道,呈蛛網(wǎng)狀,合理布局于新鎮(zhèn)內(nèi)和社區(qū)外圍,也連接工業(yè)園、商業(yè)區(qū)、森林和公園,兩端與新鎮(zhèn)邊緣的快速路相連。公交車換乘站均勻分布于主干道上。主干道與社區(qū)內(nèi)次干道相連,層層分級分工服務(wù)于土地使用。在快速道路、次級快速道路、主干道和地方道路之間的節(jié)點由大型立交橋、十字形和丁字形依次轉(zhuǎn)接。另外地鐵線路南北方向穿過大巴窯新鎮(zhèn)中心、雖然穿過新鎮(zhèn)中心,但是與周圍的環(huán)境融合為一體,交通和土地使用充分契合。新鎮(zhèn)交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)周圍都配備有高大的喬木樹和熱帶植物,路網(wǎng)和綠化帶、綠化雕塑交相呼應(yīng),形成綠色的流動風景。公路綠化不僅穩(wěn)固路基、保護路面、美化路容、誘導(dǎo)交通、舒適行旅,還能保護環(huán)境,防治污染,維持生態(tài)平衡。合理的交通設(shè)施和道路網(wǎng)絡(luò)布局,不僅有效的節(jié)約了土地和能源,方便居民出行,還實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的綠色交通。

(5)公共場所和其它設(shè)施。

每個新鎮(zhèn)都具有相對獨立的土地使用功能,根據(jù)人口指標、土地面積、市場需求、環(huán)境品質(zhì)和公共利益來計算、推導(dǎo)和調(diào)整居住、商業(yè)、工業(yè)、交通、公共場所和基礎(chǔ)設(shè)施的比例和用地規(guī)模。融合社會、政治、經(jīng)濟、文化和城市地理等因素來安排合理的公共場所和基礎(chǔ)設(shè)施,以滿足國民生活質(zhì)量品質(zhì)要求。大巴窯新鎮(zhèn)安排有小學(xué)9所,初級中級學(xué)院5所,占地面積37ha,占總面積8.8%。教堂9所占地面積26 ha,占總面積6.2%。城市感官公園1所和鄰里公園4所,占地面積9 ha。游泳館、體育中心和體育館各一所,社區(qū)俱樂部4所和樂齡中心3所,這些體育與娛樂中心共占地11 ha。圖書館和綜合診所等公用事業(yè)占地2 ha,排水網(wǎng)管占地6 ha。這些基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施共同服務(wù)于大巴窯新鎮(zhèn)的居民,使新鎮(zhèn)城市生活更加美好。

新鎮(zhèn)的鄰里中心是提供居民交流的主要公共空間,包括有蓋走廊、休憩桌椅、涼亭、兒童游戲場所、空中花園等,這些公共空間服務(wù)于周圍就近的幾百戶居民,為居民的社交、兒童游樂和健身提供了最佳的場所,提升了居住品質(zhì),同時也增強了歸宿感。每個新鎮(zhèn)配備有一定比例的教堂、社區(qū)俱樂部、公共圖書館、公園和體育娛樂場所,滿足了不同居民的興趣愛好和生活需要,為人們提供了舒適的生活環(huán)境和理想的城市家園。

3 新加坡城市土地集約利用對我國啟示

3.1 合理供給和利用住宅用地,促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展

1998-2009年,我國在土地供應(yīng)總量相對不足的情況下,房地產(chǎn)開發(fā)投資年均增長約20%,商品房施工面積年均增長約18%,總體保持了較大幅度的持續(xù)增加,各年份開發(fā)投資增速均高于全社會固定資產(chǎn)投資增速[8]。在土地供應(yīng)不足的情況下而商品房建設(shè)總量持續(xù)增加,主要是因為容積率增加和不斷消化存量土地。但是來自土地增量市場供給的壓力,不可避免的提高了地價和房價上漲的預(yù)期。然而住房問題關(guān)系到國計民生,只有合理加大住宅用地的供應(yīng),使土地供應(yīng)更有力地參與房地產(chǎn)市場調(diào)控,才能抑制“高燒”房地產(chǎn)業(yè)和不斷攀升的房價。另外在供地計劃中,要加大對保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型商品房的建設(shè)比例,出臺遏制投機的政策和措施,使住宅市場價格得到平抑,房地產(chǎn)市場更加健康發(fā)展。

在住宅區(qū)規(guī)劃布局,容積率、建筑高度等指標設(shè)定,公共空間的設(shè)計等方面,應(yīng)該學(xué)習借鑒新加坡的先進經(jīng)驗,同時結(jié)合中國國情,制定合理的住房建設(shè)規(guī)劃。首先居住區(qū)應(yīng)該具有規(guī)模合理、層次分明的層級體系,只有一定規(guī)模的住宅區(qū)才能夠配備相對完整的商業(yè)、文化娛樂、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共設(shè)施,形成“群聚效應(yīng)”。住宅區(qū)層次分明、結(jié)構(gòu)清晰才能保證配套設(shè)施的規(guī)模,以免引起交通設(shè)置混亂。其次應(yīng)該合理提高住宅用地的容積率、建筑高度和使用效率,國內(nèi)部分開發(fā)商對于建設(shè)別墅和面積超大住房趨之若鶩,很多小區(qū)和保障性住房,為了節(jié)省電梯費用,大部分都建設(shè)呆板的6層樓住宅,即使是多層住宅容積率也僅有1.0到1.5,這樣嚴重浪費了住宅用地,不利于節(jié)約集約利用。對于長遠和整體來說,應(yīng)該適當增加容積率、以小高層為主,減少別墅和面積超大房屋建設(shè),對其加征房產(chǎn)稅,以節(jié)約土地資源、提高公共設(shè)施使用率。再次應(yīng)該加強住宅配套設(shè)施、豐富公共空間,提高房地產(chǎn)開發(fā)質(zhì)量和人居環(huán)境的美好。

3.2 優(yōu)化配置商業(yè)用地,促進城市生活更加美好

商業(yè)用地是指用于開展商業(yè)、旅游、娛樂活動所占用的場所,其中包括商店、庫房、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)等。城市商業(yè)用地的使用狀況直接關(guān)系到第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能和貿(mào)易中心作用的發(fā)揮。由于我國過去長期實行無償使用城市土地制度,而且重工業(yè)、輕流通,加上一些歷史和現(xiàn)實原因,導(dǎo)致城市商業(yè)用地處于非優(yōu)化配置狀態(tài)。突出表現(xiàn)為商業(yè)用地區(qū)位布局不合理、用地職能配置與商業(yè)中心等級不協(xié)調(diào)、商業(yè)用地比重過小,嚴重制約了城市第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能和貿(mào)易中心作用的發(fā)揮。為了促進城市經(jīng)濟效益的提高、給人民生活帶來便利,使城市生活更加美好?？梢越梃b新加坡的成功經(jīng)驗,從以下幾個方面優(yōu)化配置商業(yè)用地。

首先合理加大商業(yè)用地比重。通過轉(zhuǎn)換城市土地使用功能,促使工業(yè)退出城市中心區(qū),增加商業(yè)用地的數(shù)量。運用西方規(guī)劃界“混合使用”土地功能理念,在地鐵站點和居民區(qū)設(shè)置設(shè)置一定比例的商業(yè)用地,以減少居民通勤時間。鼓勵商業(yè)點呈立體型發(fā)展,開辟地下商業(yè)街,一些臨街住房可設(shè)計商住兩用店屋。加大商業(yè)區(qū)和商業(yè)園建設(shè),真正發(fā)揮城市第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)功能。其次優(yōu)化商業(yè)用地區(qū)位配置。由于我國長期的無償用地,導(dǎo)致城市商業(yè)區(qū)只有向心力沒有離心力,商業(yè)配置落后于新區(qū)建設(shè),導(dǎo)致商業(yè)網(wǎng)發(fā)展失衡。城市中心的黃金地段不少被工廠和住宅樓占據(jù),應(yīng)該讓位出來重點發(fā)展商業(yè)以實現(xiàn)高效益。另外根據(jù)城市新區(qū)建設(shè)和人口分布,依據(jù)市級中心商業(yè)區(qū)、區(qū)級中心商業(yè)區(qū)和居住級商業(yè)網(wǎng)點按等級有差別合理配置商業(yè)用地,分散過于集中的城市商業(yè)網(wǎng)點。再次由于歷史習慣和規(guī)劃欠缺,很多低效益和服務(wù)檔次低的商業(yè)職能占據(jù)著重要的商業(yè)點,應(yīng)該促進商業(yè)企業(yè)調(diào)整用地職能,以適應(yīng)于商業(yè)中心的等級,以發(fā)揮商業(yè)用地的區(qū)位效益。

3.3 推進和創(chuàng)新工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度

目前我國正處于城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期,經(jīng)濟和社會發(fā)展需要大量的建設(shè)用地,但是能夠轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的數(shù)量十分有限,進一步加劇了建設(shè)用地供需矛盾。雖然我國土地市場不斷完善,市場機制在土地資源配置中的作用不斷增強。但是各地政府為招商引資競相采取低價甚至無償協(xié)議出讓工業(yè)用地等原因,導(dǎo)致工業(yè)用地配置市場化程度偏低,工業(yè)用地粗放利用,閑置浪費嚴重。2006年國土資源部出臺《推進工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓若干意見》以及2007年正式實施的《全國工業(yè)用地出讓最低標準》,通過推行工業(yè)用地招拍掛出讓制度,引入市場競爭機制,以促進土地資源的節(jié)約、集約利用。工業(yè)用地實行招拍掛出讓,有利于落實政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,遏制企業(yè)土地投機行為;顯化工業(yè)用地土地價值,防止國有資產(chǎn)流失;提高土地出讓透明度,規(guī)避腐敗環(huán)節(jié)。同時能夠引導(dǎo)土地資源合理布局和利用,緩解建設(shè)用地供需矛盾,是保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求的根本出路和必然選擇。

然而推行工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度,必然會大幅度提升工業(yè)用地價格,過高的地價顯然會對各地招商引資產(chǎn)生一定的沖擊。如何在提高工業(yè)用地市場化配置下,又不抑制招商引資的發(fā)展,而同時兼顧工業(yè)用地集約利用。借鑒新加坡的成功經(jīng)驗,考慮到我國工業(yè)用地出讓的實際情況,繼續(xù)推進工業(yè)用地招、拍、掛出讓制度,同時創(chuàng)新發(fā)展工業(yè)用地年租制是符合現(xiàn)實政策的。但是單純的土地年租制因產(chǎn)權(quán)問題難于界定而問題較多,學(xué)習新加坡模式,采用以工業(yè)廠房及相關(guān)設(shè)施出租為主體的年租制模式,由政府組建工業(yè)用地開發(fā)機構(gòu),按照規(guī)劃要求,進行市場化運作來開發(fā)廠房和配套設(shè)施,以年租制形式向市場供應(yīng)。

3.4 合理規(guī)劃交通用地,實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展

交通是一個城市的動脈,城市交通用地的高效利用,直接關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,城市改建和擴張加劇,城市道路建設(shè)越來越多,規(guī)格也越來越高,但是交通卻更加擁堵,據(jù)統(tǒng)計,全國每年因交通擁堵造成的損失是1700億元。有些道路、機場、火車站、客運站、碼頭和立交橋,還沒有建成就已經(jīng)落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。然而盲目擴大交通用地并不能真正解決交通擁堵的難題,只有提高交通用地的效率才是節(jié)約城市用地和可持續(xù)發(fā)展的根本出路。

首先要按照未來城市發(fā)展、人口和車流量來預(yù)測和規(guī)劃總體交通布局,然后通過數(shù)學(xué)模型和大型仿真軟件對未來交通狀況進行模擬、評估和測試,對交通用地量、交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)比例、交通體系進行改進。其次要建立以公共交通為導(dǎo)向的完整的交通體系,包括城市快速車道、城市普通車道、地鐵、輕軌等。道路嚴格分級、合理布局,將地鐵布局于城市中軸線,快速道路布局于城市外圍。加大創(chuàng)新土地集約的空間立體交通用地模式,公交車、機動車和私家車各行其道可節(jié)約用地、避免擁堵、減少污染、節(jié)約通勤時間。再次應(yīng)該建立車輛配額系統(tǒng)和智能化交通管理系統(tǒng),中國人口眾多,隨著收入的提高,私人汽車逐漸增多,唯有通過限制車輛的年增長率和增加機動車擁有者的負擔來控制車輛數(shù)量的增加,使人們更多的選擇公交系統(tǒng)。在車輛進入擁擠地區(qū)時,通過電子收費系統(tǒng)自動額外收費,通過抬高出行成本來遏制私人小汽車出行,以達到減少交通流量的目的。

4 結(jié)語

“它山之石,可以攻玉”,目前中國正面臨著高速城市化和工業(yè)化發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn),土地利用也從無序向有序前進,土地集約利用和潛力挖潛的研究與實踐也在大力開展中。新加坡結(jié)合先進理念與國情,探索出了一套高效率、高密度和高品質(zhì)的土地集約的可持續(xù)發(fā)展道路。近年來,中國也向新加坡學(xué)習和實踐,例如新加坡蘇州工業(yè)園、中新天津生態(tài)城等。中國的土地利用與發(fā)展和新加坡有很多相似之處,新加坡的很多核心理念和實踐是值得推廣和學(xué)習的。

[1] 俞永學(xué).新加坡的住房政策及其對中國的其實[D].上海:上海交通大學(xué),2008.

[2] 顧翠紅.新加坡適應(yīng)知識經(jīng)濟的土地利用形式管理和控制[J].現(xiàn)代城市研究,2006,(6):83-88.

[3] 陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對我國工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報,2007,(6):54-57.

[4] 李德宏,聶宇.用綠色交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化都市-新加坡模式的啟示[EB/OL]http://www.examda.com/gljl/74/ 20080422/092824854.html,2008-04.

[5] 加拿大家園網(wǎng).新老照片集:圖解新加坡的過去與現(xiàn)在[EB/ OL].http://www.canadameet.com/news/china/2009/1225/ 4430.html,2009-12.

[6] 蔡永偉.大巴窯這座組屋獲“空中綠意獎”[EB/OL].http://singaporepr imedistrict.com/blog-chinese/2009/11/page/2/,2009-10.

[7] 王茂林.新加坡新鎮(zhèn)規(guī)劃及其啟示[J].城市規(guī)劃,2009,(8):43-51.

[8] 中國證券網(wǎng).近年房地產(chǎn)開發(fā)住宅用地供給增長相對不足[EB/OL].http://www.gf.com.cn/commons/infoList.jsp?docId=367708,2010-04.

Intensive Urban Land Use in Singapore and Revelation

L I Kong-qing,CHEN Yin-rong

(College ofLandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan,Hubei,China 430070)

W ith the process of urbanization speeding up in china,intensive urban land use has become a significant subject need to be solved.As a typical rapid develop citywith more people and less land,Singapore achieved effective and intensive land use and sustainable developmentwith the fundamentalof intensive urban land use and successfulpractice.This papermainly introduce the basic policies and measures for intensive urban land use including residential land,commercial land,industrial land and traffic land in Singapore,then analysis the practical experience of Toa Payoh new town combinedwith the fundamental.Finally,it discusses the revelation for our countryof the intensive land use in Singapore.Themain purpose of thispaper is to provide foundation and reference value for the intensive urban land use of our country.

Singapore;intensive land use;Toa Payoh;sustainable development

TU984

C

1009-3842(2010)04-0081-07

2010-09-07

國家社會科學(xué)基金——城市土地集約利用潛力挖潛分析與政策研究(09BZZ024);湖北省教育廳人文社科基金——城市土地集約利用潛力評價與對策研究(2007D130)

黎孔清(1985-),女,湖北宜昌人,博士,研究方向為土地資源管理與土地行政管理,E-mail:ivylikongqing@163.com