朱文鴻

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

行政問責(zé)制的合理構(gòu)建

朱文鴻

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理的一種有效的制度，其核心在于要求政府和官員必須對其行為負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制的合理構(gòu)建必須著眼于增強(qiáng)各級國家行政人員的責(zé)任意識。本文從科學(xué)明確責(zé)任、強(qiáng)化考核監(jiān)督、完善保障機(jī)制等方面提出行政問責(zé)制合理構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)路徑。

行政問責(zé)制；責(zé)任意識；現(xiàn)實(shí)路徑

不久前，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》正式頒布施行，這對于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和大局意識，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，具有十分重要的意義。胡錦濤同志在年初召開的十七屆中紀(jì)委第三次全會上指出，“要牢記黨和人民的重托，強(qiáng)化責(zé)任意識，把工夫下到抓落實(shí)上，兢兢業(yè)業(yè)完成組織上交付的工作任務(wù)?！边@充分說明，權(quán)力的本質(zhì)是責(zé)任，責(zé)任意識是領(lǐng)導(dǎo)干部須臾不可缺失的靈魂所在。從“非典”危機(jī)中啟動行政問責(zé)制以來，一系列中央部委和地方領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)事件表明，“領(lǐng)導(dǎo)干部必須為其失察、失職或?yàn)^職行為負(fù)責(zé)”的理念正在付諸實(shí)踐、深入人心。然而，必須明確的是，建立行政問責(zé)制主要不是為了對國家行政人員事后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任作出明晰的界定，在事后依此“懲戒”或“處理”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的人員，而是為了增強(qiáng)各級國家行政人員的責(zé)任意識，時(shí)刻激勵他們以強(qiáng)烈的事業(yè)心和高度的責(zé)任感對待自己的工作，勇于任事，敢于擔(dān)當(dāng)，各負(fù)其責(zé)，決不能尸位素餐，敷衍塞責(zé)，逃避責(zé)任。針對于此，為了使我國的行政問責(zé)制發(fā)揮更大的制度效果，必須在今后的制度實(shí)踐中不斷加以完善。

一、行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理的一種有效的制度

行政問責(zé)制是對政府及其工作人員的違法行為和后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。行政問責(zé)制度是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、滿足公眾利益訴求、改善政府管理的一種有效的制度，其實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員濫用或誤用公共權(quán)力的失職行為。

在剝削階級占據(jù)統(tǒng)治地位的社會，統(tǒng)治者為了鞏固其統(tǒng)治地位，都會要求官吏勤政、務(wù)實(shí)、廉潔、盡職，對昏庸、驕奢、貪污、瀆職等行為，則作為弊政而嚴(yán)加防范。在社會主義新中國，黨的干部都是人民公仆，都必須全心全意為人民服務(wù)，不論擔(dān)任何種職務(wù)，都承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。樹立“事業(yè)大如天、責(zé)任重如山”的意識，擁有責(zé)任感，是一切領(lǐng)導(dǎo)者的靈魂，它折射出每一個領(lǐng)導(dǎo)干部道德水平的高低和人格的高下。領(lǐng)導(dǎo)干部有了責(zé)任感，就能經(jīng)常進(jìn)行自我檢查、自我監(jiān)督、自我評價(jià)。做了有利于人民的事，就會感到滿足和欣慰；若為官一任，一事無成，甚至損公敗業(yè)，就深感內(nèi)疚、慚愧和悔恨。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些干部缺乏事業(yè)心和責(zé)任感，抱著多一事不如少一事的態(tài)度，渾渾噩噩混日子。在他們看來，只要自己不犯什么大錯誤，好好守住這個“官位”，享受相應(yīng)待遇，一切就都萬事大吉。一旦由于失職或失察導(dǎo)致國家和集體利益受到重大損失或人員重大傷亡時(shí)，則人人唯恐避之不及，或輕描淡寫地以“交學(xué)費(fèi)”等將之大而化小，小而化了。這不但貽誤工作，造成一個單位、一個部門或一個地方工作受影響、事業(yè)受損失，而且助長了領(lǐng)導(dǎo)干部的不負(fù)責(zé)任意識，更重要的是削弱了黨和政府在人民群眾中的威信和感召力、凝聚力，動搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

建立問責(zé)制度，通過堅(jiān)強(qiáng)有力的外部監(jiān)督以及公眾參與形成的社會壓力與合力，能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部在其位，謀其政，負(fù)其責(zé)，真正做到任務(wù)明確，職責(zé)清楚，認(rèn)認(rèn)真真做事，踏踏實(shí)實(shí)履行職責(zé)，努力減少和避免因?yàn)椴蛔鳛榛虿划?dāng)作為，因?yàn)槭Р臁⑹毣驗(yàn)^職而辭職或被免職，甚至承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象。行政問責(zé)制度的廣泛推行，對于構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的責(zé)任政府、依法行政的法治政府、廉潔行政的高效政府無疑將發(fā)揮極為重要的作用。

二、行政問責(zé)制重在落實(shí)到位，應(yīng)貫穿行政人員履職過程始終

行政問責(zé)制的核心在于要求政府和官員必須對其行為負(fù)責(zé)。這種責(zé)任可分為三種類型，即懲戒性責(zé)任、補(bǔ)救性責(zé)任和政治性責(zé)任，三者密不可分，共同構(gòu)成了責(zé)任政府的基本形態(tài)。上述三類責(zé)任形式在我國制度和實(shí)踐層面上都有所體現(xiàn)，但從現(xiàn)實(shí)來看，我國的行政問責(zé)制不僅存在不少缺位，而且難以有效落實(shí)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部因敷衍塞責(zé)和瀆職失責(zé)造成了損失，卻借口集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上誰都沒有負(fù)責(zé)。之所以出現(xiàn)這種情況，原因在于沒有對領(lǐng)導(dǎo)不力、不負(fù)責(zé)任的人進(jìn)行認(rèn)真追究。建立行政問責(zé)制，就是要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一：有什么樣的權(quán)力，就承擔(dān)什么樣的責(zé)任，并通過“問責(zé)”的“制度化”來保證“權(quán)責(zé)對等”的實(shí)現(xiàn)。建立責(zé)任政府是中國政治體制改革的重要內(nèi)容，“過錯責(zé)任追究”的制度化、法制化，正成為國家建立“有限責(zé)任政府”的強(qiáng)有力催化劑。行政問責(zé)制度重在落實(shí)到位，要通過黨委牽頭、統(tǒng)一指導(dǎo)，部門負(fù)責(zé)、分頭把關(guān)，統(tǒng)一部署、分級實(shí)施，使之系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化，在實(shí)踐中便于操作，否則就成為一紙空文，難以發(fā)揮作用。屬于領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究作出錯誤決定的，就要追究領(lǐng)導(dǎo)集體的責(zé)任。所謂集體責(zé)任，就是分別不同情況，對班子成員逐個追究。屬于領(lǐng)導(dǎo)班子主要領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的，就要追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。行政問責(zé)制的建立具有警示作用，有利于增強(qiáng)人們的責(zé)任意識，減少工作中的敷衍塞責(zé)和瀆職失責(zé)現(xiàn)象，比之有職無責(zé)、權(quán)責(zé)不等的狀況無疑是一大進(jìn)步。

問責(zé)制度應(yīng)該是一個問責(zé)、追責(zé)、負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的配套工程，涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和事前、事中、事后各個方面和各個環(huán)節(jié)。問責(zé)是前提和基礎(chǔ)。在一般情況下，問責(zé)主要是指過問和追究責(zé)任。這里所說的“問責(zé)”，則是指弄清楚責(zé)任是什么，即明確責(zé)任的內(nèi)涵和要求。權(quán)責(zé)一致，是我們黨對各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使一定權(quán)力的同時(shí)，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，權(quán)力越大，責(zé)任也越大。因此，人們通常也把領(lǐng)導(dǎo)干部稱作“負(fù)責(zé)人”。既然是負(fù)責(zé)人，就應(yīng)首先明確到底負(fù)責(zé)哪些事務(wù)，各項(xiàng)事務(wù)的內(nèi)容和要求又是什么。對這些事務(wù)，在考核和評價(jià)時(shí)不僅要有定性的要求，而且要有定量的指標(biāo)。這樣，履行職責(zé)和追究責(zé)任才能做到有章可循、有規(guī)可依。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方和部門在處理領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)關(guān)系的問題上卻出現(xiàn)了 “輕重不均”的現(xiàn)象：權(quán)力內(nèi)涵明確、界限清晰，人員配備到位甚至出現(xiàn)超標(biāo)，而責(zé)任的內(nèi)涵和界限卻不甚明確清晰，也未具體到人，導(dǎo)致出現(xiàn)“問題面前繞著走”、“踢皮球”、“三個和尚沒水吃”等不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致責(zé)任事故的發(fā)生。解決這個問題，一個重要方面就是將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任明確化、具體化，就是要問責(zé)。

如果說問責(zé)主要解決的是問責(zé)制度中有章可循、有規(guī)可依的問題，那么，追責(zé)則要解決執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究的問題。追責(zé)，就是追蹤領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的情況，獎勵盡職盡責(zé)的干部，追究瀆職和失責(zé)的干部。一項(xiàng)好的制度，不僅要求內(nèi)容合理、程序規(guī)范，而且要求執(zhí)行嚴(yán)格、獎懲分明。如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，缺乏必要的獎勵和懲戒，再好的制度也會成為一紙空文。具體到問責(zé)制度，如果不能對領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)，對瀆職行為進(jìn)行嚴(yán)格的追究，那它就是不完善的，也達(dá)不到應(yīng)有的效果。一些地方和部門責(zé)任事故之所以頻頻發(fā)生，固然有職責(zé)不明確、不具體的問題，但責(zé)任制度執(zhí)行不力、瀆職行為懲罰不嚴(yán)也是一個重要原因。在這些地方和部門，責(zé)任制度的實(shí)行流于形式，出了責(zé)任事故藏著掖著，對干部的瀆職行為“大事化小，小事化了”，甚至搞“出了問題，異地為官”。這就使一些干部產(chǎn)生了 “負(fù)不負(fù)責(zé)任無所謂”的心理，在客觀上助長了“在其位不謀其政、不負(fù)其責(zé)”的風(fēng)氣。事實(shí)證明，干部問責(zé)制度要得到有效實(shí)行，在追責(zé)的問題上就不能打馬虎眼。無論是問責(zé)還是追責(zé)，其目的并不僅僅在于處理相關(guān)責(zé)任人，更重要的是促使領(lǐng)導(dǎo)干部勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，從而更好地干好工作、推進(jìn)事業(yè)。也就是說，問責(zé)和追責(zé)都是手段，負(fù)責(zé)才是目的。反過來說，領(lǐng)導(dǎo)干部能否負(fù)責(zé)，是干部問責(zé)制度能否有效實(shí)行的關(guān)鍵。

三、行政問責(zé)制的合理構(gòu)建必須著眼于增強(qiáng)各級國家行政人員的責(zé)任意識

1.必須科學(xué)合理地明確責(zé)任。這是行政問責(zé)制順利推行的前提和關(guān)鍵。權(quán)力與責(zé)任相一致的原則是公共管理活動中必須堅(jiān)持的一條基本原則。權(quán)與責(zé)是對等的、平衡的，既沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無責(zé)任的權(quán)力。如果領(lǐng)導(dǎo)干部只享有權(quán)力而沒有責(zé)任，就會造成濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、決策草率、官僚主義等弊端，給國家行政管理和人民利益帶來損害。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須為其權(quán)力的行使及其后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)前，我國黨政機(jī)關(guān)之間、各行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分不規(guī)范，職能重疊、多頭管理、爭利諉責(zé)現(xiàn)象嚴(yán)重，正副職之間權(quán)力分配不夠合理。由于部門利益糾葛等原因，這一行政管理“頑癥”至今尚未根本解決。職責(zé)不明不僅造成了行政管理運(yùn)作的不暢，而且使責(zé)任追究異常艱難。由于職權(quán)不清，難以確定責(zé)任人，最終的處理極有可能是行政問責(zé)制歸之無效和不公平。因此，必須進(jìn)一步加快行政管理改革，科學(xué)合理地明確機(jī)構(gòu)職能及其工作人員的職責(zé)，進(jìn)一步推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)工作的規(guī)范化、科學(xué)化和流程化管理。

2.要強(qiáng)化對履行職責(zé)的考核與監(jiān)督。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的指標(biāo)體系大多局限于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及當(dāng)年任務(wù)的完成情況等方面，存在重結(jié)果輕過程、重現(xiàn)實(shí)輕基礎(chǔ)等弊端，缺乏社會公眾參與政績考核的保障機(jī)制。同時(shí)，在現(xiàn)有的體制框架下，對黨政“一把手”決策權(quán)的監(jiān)督往往流于形式。由于缺乏對權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督，掌握它的人能夠?qū)€人利益、眼前利益，置于群眾的整體利益、當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)發(fā)展的利益之上，使一些立足長遠(yuǎn)、踏實(shí)干事、不圖虛名的人得不到重用，而一些好大喜功、嘩眾取寵、沽名釣譽(yù)的人卻得到升遷。針對于此，必須嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項(xiàng)報(bào)告、述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和質(zhì)詢制等制度，切實(shí)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的監(jiān)督。要充分發(fā)揮各級信訪、政風(fēng)行風(fēng)熱線、投訴中心等載體的作用，建立和完善各級行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的民意調(diào)查制度。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評指標(biāo)體系的設(shè)置上要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展情況，不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核干部。在考核干部實(shí)績時(shí)，既要看發(fā)展的速度，也要看發(fā)展的質(zhì)量，更要看解決民生問題的效果。要把黨組織的考核與群眾的評價(jià)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，將老百姓滿意不滿意、高興不高興作為評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的根本標(biāo)準(zhǔn)。

3.要完善責(zé)任落實(shí)保障機(jī)制。作為黨和國家事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動者，各級領(lǐng)導(dǎo)干部對于一個地方、部門或單位守土有責(zé)、富民有責(zé)、興業(yè)有責(zé)，肩上的責(zé)任可謂重大。對于各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說，就應(yīng)當(dāng)履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)，對人民群眾的利益負(fù)責(zé)。因此，行政問責(zé)制建設(shè)必須注重通過有效的機(jī)制保證各種責(zé)任的真正落實(shí)。要加強(qiáng)信息公開，建立“透明政府”，讓老百姓知曉政府運(yùn)作的狀況，了解事件的來龍去脈、發(fā)生原因、處理進(jìn)程和結(jié)果及政府的改進(jìn)措施和落實(shí)情況，便于群眾評價(jià)和監(jiān)督，通過民眾的廣泛參與落實(shí)行政問責(zé)制。要加大各種要素交易監(jiān)管力度，特別是要增加各項(xiàng)預(yù)算管理的透明度，完善政府投資、政府采購制度和監(jiān)管辦法。要進(jìn)一步完善決策民主程序，對事關(guān)群眾利益的重大事項(xiàng)實(shí)行公示、聽證、咨詢制度。要加強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，規(guī)范公務(wù)接待，簡化公務(wù)禮儀，進(jìn)一步精簡文件和會議,從而提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識、風(fēng)險(xiǎn)意識、節(jié)儉意識、民本意識，切實(shí)依法行政，杜絕亂作為、不作為。

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2010）08－0058－02

朱文鴻（1973－），男，江西峽江人，中國井岡山干部學(xué)院干部，主要研究方向是人力資源管理及黨的建設(shè)理論。