黃梅波 胡建梅

八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果及對(duì)策
——基于遵約率角度的分析

黃梅波 胡建梅

對(duì)非援助是八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)的主要議題之一,歷次峰會(huì)在該領(lǐng)域做出了較多承諾。本文探討了八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾的執(zhí)行情況,對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)的實(shí)際影響,以及對(duì)非援助效果對(duì)八國(guó)集團(tuán)合法性的影響。提出建立合適的援外監(jiān)管機(jī)制、改善對(duì)非援助總量與結(jié)構(gòu)、制定合理的良政水平要求、加強(qiáng)對(duì)外援助政策的協(xié)調(diào)等四條政策建議,以提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果。

八國(guó)集團(tuán) 非洲 援助效果 遵約率

發(fā)展援助是八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)的重要議題之一,對(duì)外援助尤其是官方發(fā)展援助(Official Development Assistance,ODA)對(duì)于促進(jìn)非洲國(guó)家發(fā)展、解決全球經(jīng)濟(jì)失衡以及應(yīng)對(duì)其他全球性問題具有重要意義。因此,分析八國(guó)集團(tuán)對(duì)外援助效果,深入探討其成敗得失,商議問題解決之道,不僅可以提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)外援助效果,而且也是提高八國(guó)集團(tuán)合法性的重要途徑。八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果的提高,需要摒棄傳統(tǒng)的管理理念和治理模式,探索全新的對(duì)非援助模式。時(shí)至今日,八國(guó)集團(tuán)在多大程度上履行了其對(duì)非援助承諾,是否遵約對(duì)捐助國(guó)與受援國(guó)有何影響,以及如何提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果是本文關(guān)注的重點(diǎn)問題。

八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助發(fā)展歷程

1.八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助歷史回顧

二戰(zhàn)后,國(guó)際援助與國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資一起構(gòu)成了國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的三大支柱,形成制度化、經(jīng)常性、大規(guī)模的國(guó)際體系。①林曉光.國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系:以國(guó)際援助為視點(diǎn).世界經(jīng)濟(jì)研究,2002(5)對(duì)外援助是八國(guó)集團(tuán)自成立之初就開始關(guān)注的領(lǐng)域。

從峰會(huì)議題看,在1975年法國(guó)朗布依埃召開的第一次峰會(huì)上,參會(huì)的六個(gè)國(guó)家就注意到發(fā)展中國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)中的作用,之后歷次峰會(huì)發(fā)展中國(guó)家問題常出現(xiàn)在峰會(huì)議題中。1977年七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)開始討論南北關(guān)系問題, 1981年蒙特貝羅峰會(huì)首次提出對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助。冷戰(zhàn)期間七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)主要關(guān)注東西關(guān)系問題,1988年多倫多峰會(huì)制定了對(duì)最貧窮發(fā)展中國(guó)家減免債務(wù)的“多倫多宣言”。1991年倫敦峰會(huì)確立了建立全球伙伴關(guān)系計(jì)劃, 1996年重點(diǎn)關(guān)注南北經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題。20世紀(jì)末,非洲各國(guó)面臨嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)、恐怖主義、與發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)字鴻溝、流行病肆虐等問題,嚴(yán)重阻礙了發(fā)達(dá)國(guó)家倡導(dǎo)的全球化進(jìn)程,因此自1997年起八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)成立了專門的對(duì)非工作組,并在2001年熱那亞峰會(huì)上確定了首腦的非洲事務(wù)私人代表制度,確定由較高級(jí)別官員專門負(fù)責(zé)八國(guó)集團(tuán)的對(duì)非事務(wù),顯示出八國(guó)集團(tuán)對(duì)非洲發(fā)展的重視程度。

從歷次峰會(huì)對(duì)非援助承諾看,早期對(duì)非援助承諾主要蘊(yùn)含在八國(guó)集團(tuán)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助承諾內(nèi)。早在1978年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)時(shí),與會(huì)各國(guó)就承諾要加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家能源領(lǐng)域的援助。1981年七國(guó)集團(tuán)首腦決定維持并不斷提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家的ODA水平,增強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的聯(lián)系。1982年發(fā)展援助開始作為獨(dú)立議題出現(xiàn)在八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)宣言中。1985年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)首次作出對(duì)非援助承諾,即繼續(xù)八國(guó)集團(tuán)對(duì)非洲國(guó)家的緊急糧食援助,加強(qiáng)與非洲國(guó)家在長(zhǎng)期糧食政策領(lǐng)域的合作,消除非洲大陸普遍存在的貧困現(xiàn)象。之后歷屆峰會(huì)基本都有援助非洲的承諾,包括對(duì)非技術(shù)援助、糧食援助、司法及人權(quán)領(lǐng)域的援助和債務(wù)減免。2000年9月聯(lián)合國(guó)確立千年發(fā)展目標(biāo),對(duì)非發(fā)展援助正式成為八國(guó)集團(tuán)的中心議題。2001年熱那亞峰會(huì),八國(guó)集團(tuán)承諾為23個(gè)發(fā)展中國(guó)家減免530億美元的債務(wù);2004年佐治亞海島峰會(huì)承諾為27個(gè)國(guó)家減免310億美元的債務(wù);2005年格倫伊戈?duì)査狗鍟?huì)承諾2010年對(duì)非援助將在2004年基礎(chǔ)上增加250億美元,同時(shí)減免非洲和拉美37個(gè)國(guó)家共計(jì)550億美元的債務(wù),其中非洲18國(guó)占400億美元,為歷年之最;2007年八國(guó)集團(tuán)重申2005年對(duì)非援助承諾,并重申當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行的總額達(dá)600億美元的多邊債務(wù)減免;2008年洞爺湖峰會(huì)再次重申格倫伊戈?duì)査狗鍟?huì)的對(duì)非援助承諾,并承諾向非洲有關(guān)國(guó)家提供100億美元以上的農(nóng)業(yè)援助;2009年拉奎拉峰會(huì)八國(guó)集團(tuán)承諾在此后五年內(nèi)為窮國(guó)提供總額達(dá)200億美元的農(nóng)業(yè)和糧食安全援助。

2.八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾及其執(zhí)行

承諾是指八國(guó)集團(tuán)會(huì)議文檔中規(guī)定的、由各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人公開表示、一致同意、將要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)、許諾或保證,成員國(guó)將采取必要行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。①K okotsis.Background on Compliance Assessments.2004.http://www.g8.utoronto.ca/evaluations/ methodology/g7c2.htm承諾必須是獨(dú)立的、具體的、面向未來的。自1996年起,加拿大多倫多八國(guó)集團(tuán)研究中心開始研究歷屆峰會(huì)八國(guó)集團(tuán)承諾的履行情況,自2002年起,開始總結(jié)兩屆峰會(huì)期間的承諾執(zhí)行情況。

據(jù)八國(guó)集團(tuán)研究中心統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)八國(guó)集團(tuán)每年對(duì)非援助承諾數(shù)較少, 1997年數(shù)量最多為10個(gè)。進(jìn)入21世紀(jì)后,八國(guó)集團(tuán)對(duì)非承諾數(shù)顯著提高, 2002年可以說是八國(guó)集團(tuán)的非洲年,對(duì)非援助承諾數(shù)達(dá)到107個(gè),2005年、2007年在40個(gè)左右。②根據(jù)G8 Research Group.All G7/8 Commitments,1975—2009.www.g8.utoronto.ca整理。

八國(guó)集團(tuán)研究中心對(duì)歷次峰會(huì)遵約情況的數(shù)量化分析表明,①對(duì)遵約進(jìn)行數(shù)量化衡量的奠基之作是George Von Furstenberg和Joseph Daniels的The Meaning and Reliability of Economic Summit Undertakings,1975—1989.Ella K okotsis和John K irton在他們的文章National Compliance with Environmental Regimes:The Case of the G7,1988—1995中使用了這一方法,將遵約情況分為三個(gè)等級(jí),完全遵守或接近完全遵守得分為+1;完全失效或接近完全失效得分為-1;未能執(zhí)行或正在執(zhí)行過程中得分為0。對(duì)1996—2008年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)期末遵約率的具體情況可參見G8 Research Group.2009 L’Aquila G8 Summit Interim Compliance Report,11 July 2009 to 22 February 2010,2010-3-22:7整體來看,各國(guó)的承諾履行情況并不好。具體到八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾的履行情況。八國(guó)集團(tuán)研究中心對(duì)2000年、2002年ODA遵約率的評(píng)分等級(jí)分別為C和B。②G8 Research Group.G8 Performance Assessments by Issue,1996—2004.http://www.g8.utoronto.ca/ evaluations/assessments.htm.根據(jù)“貝恩-普特南”評(píng)估法,將首腦峰會(huì)的表現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力、效率、團(tuán)結(jié)性、持久性、可接受性、一致性六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分為A、B、C、D、F五層,其中前四層中又分為三個(gè)小等,因此共有13個(gè)等級(jí)。若按百分制計(jì),這兩年的得分在64—66、74—76之間,雖及格但仍有較大上升空間。對(duì)八國(guó)集團(tuán)2008年洞爺湖峰會(huì)對(duì)非ODA遵約情況的分析發(fā)現(xiàn),洞爺湖峰會(huì)到拉奎拉峰會(huì)期間,八國(guó)集團(tuán)在該問題上的遵約情況不容樂觀,平均得分僅0.44,其中6個(gè)成員國(guó)履行了對(duì)非ODA承諾,2個(gè)成員國(guó)和EU未能履行其承諾。③6個(gè)完全遵約成員國(guó)包括加拿大、德國(guó)、日本、俄羅斯、英國(guó)、美國(guó),而法國(guó)、意大利和EU未能遵約。2010年3月,八國(guó)集團(tuán)拉奎拉峰會(huì)中期執(zhí)行報(bào)告④G8 Research Group.2009 L’Aquila G8 Summit Interim Compliance Report.www.g8.utoronto.ca顯示,八國(guó)集團(tuán)仍未全部?jī)冬F(xiàn)格倫伊戈?duì)査狗鍟?huì)的援非承諾,該階段的總體執(zhí)行情況比前一階段更差,平均得分僅-0.11。

八國(guó)集團(tuán)遵約率受多種因素影響,如成員國(guó)實(shí)力、不同時(shí)期的國(guó)家利益焦點(diǎn)、國(guó)家偏好等。其中,國(guó)家偏好既受國(guó)內(nèi)政治力量和利益集團(tuán)的影響,也與民選領(lǐng)導(dǎo)人的意愿及個(gè)人作風(fēng)有關(guān)。

八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果分析

雖然援助非洲早已成為八國(guó)集團(tuán)的中心議題之一,對(duì)非援助的承諾數(shù)量也呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì),但總體來看八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾的遵守情況不容樂觀,這從援助供給方角度顯示出八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果欠佳。八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助的實(shí)際效果需從對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響以及對(duì)八國(guó)集團(tuán)的影響兩方面展開。

1.八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助的實(shí)際效果

對(duì)外援助雖常伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、人道主義等多重目的,但促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高受援國(guó)社會(huì)福利水平應(yīng)是對(duì)外援助的主要目的。

理論界對(duì)于對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響并沒有達(dá)成一致看法,一些學(xué)者認(rèn)為對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)是無效的,甚至是有害的,而另一派觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用,認(rèn)為對(duì)外援助能夠改善受援國(guó)政策環(huán)境、解決受援國(guó)儲(chǔ)蓄和外匯雙缺口問題、有利于受援國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

從非洲情況看,外國(guó)援助在一定程度上提高了非洲國(guó)家的福利水平。1970年代初到1980年代中期,南部非洲人均G NI與世界的平均水平相差不多,但自1980年代中后期以來,兩者差距越來越大,2002年南部非洲人均G NI還不足世界平均值的一半。造成這一現(xiàn)象的原因與1990年代的“援助疲勞”不無關(guān)系,該時(shí)期主要援助國(guó)對(duì)外援助的絕對(duì)量和相對(duì)量都明顯下降。而進(jìn)入21世紀(jì)后,八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助開始擺脫上世紀(jì)90年代的“援助疲勞”,南部非洲人均G NI與世界人均G NI的差距開始縮小。與此同時(shí),對(duì)外援助降低了非洲國(guó)家對(duì)外債的依賴性。上世紀(jì)90年代,撒哈拉以南非洲地區(qū)外債占G NI的比例處于較高水平的60%—80%之間,進(jìn)入21世紀(jì)后,這一比例呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì),2006年下降到只有25%。八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助一方面為非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了必要資金,減少了其在國(guó)際市場(chǎng)的借貸;另一方面,八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助提高了該地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力,減少了其資金缺口及對(duì)外部資金的依賴性。但是我們也應(yīng)該看到,作為非洲主要外部資金來源之一的外援長(zhǎng)期以來呈現(xiàn)不穩(wěn)定、不平衡、具有約束性的特點(diǎn)。①安春英.非洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧發(fā)展的悖論——兼論非洲從貧困化增長(zhǎng)到益貧式增長(zhǎng)范式的轉(zhuǎn)變.西亞非洲,2010(3)

雖然八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助提高了非洲國(guó)家的福利水平,但對(duì)八國(guó)集團(tuán)發(fā)展援助的非議仍然存在,主要體現(xiàn)在八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾的履行上,目前爭(zhēng)議最多的是八國(guó)集團(tuán)2005年格倫伊戈?duì)査狗鍟?huì)作出的援非承諾的履行情況。該承諾旨在到2010年實(shí)現(xiàn)對(duì)非援助目標(biāo)而非馬上兌現(xiàn),當(dāng)時(shí)一些國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人就對(duì)八國(guó)集團(tuán)是否能真正履行其承諾表示過擔(dān)憂,①如時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南、“呼吁反貧困行動(dòng)全球聯(lián)盟”負(fù)責(zé)人庫米·奈杜等。見新浪新聞,八國(guó)集團(tuán)2010年對(duì)非洲援助將增加至500億美元.http://news.sina.com.cn/w/2005-07-10/02196394420s. shtml目前情況表明這些擔(dān)憂是合理的。非洲國(guó)家已在多個(gè)場(chǎng)合呼吁八國(guó)集團(tuán)切實(shí)履行對(duì)非援助承諾,如2008年7月非洲國(guó)家與八國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話、2009年12月哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)等。國(guó)際社會(huì)也對(duì)八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾的履行情況給予了高度關(guān)注,世界銀行行長(zhǎng)佐利克、聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文、國(guó)際貨幣基金組織等均在不同時(shí)間不同場(chǎng)合呼吁西方國(guó)家盡快兌現(xiàn)對(duì)非援助承諾。

2.對(duì)非援助效果對(duì)八國(guó)集團(tuán)的影響

對(duì)非援助效果對(duì)八國(guó)集團(tuán)的影響主要體現(xiàn)在八國(guó)集團(tuán)作為國(guó)際組織的合法性方面,對(duì)這一問題的理解可以從如下兩個(gè)角度展開,即八國(guó)集團(tuán)作為全球治理中心的地位和對(duì)外援助的國(guó)際公共物品性質(zhì)。

從八國(guó)集團(tuán)全球治理中心的地位角度看,對(duì)非援助效果對(duì)八國(guó)集團(tuán)的合法性有著重要影響。國(guó)際機(jī)制的合法性與其全球政治經(jīng)濟(jì)治理的成效緊密相關(guān),且在很大程度上取決于非主導(dǎo)國(guó)家或貧弱國(guó)家在國(guó)際機(jī)制的共同利益分配過程中所能獲得的份額。②門洪華.論國(guó)際機(jī)制的合法性.國(guó)際政治研究,2002(1)因此,維持八國(guó)集團(tuán)的合法性需要確保非洲受援國(guó)能夠切實(shí)從八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助中獲得好處,需要切實(shí)提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果。

從對(duì)外援助作為國(guó)際公共物品的角度看,對(duì)非援助作為八國(guó)集團(tuán)提供的一種國(guó)際公共物品,要求具備較好成效,以維持并提高八國(guó)集團(tuán)的合法性。這是因?yàn)?國(guó)際組織合法性要求中的利益需求主要體現(xiàn)為國(guó)際組織提供國(guó)際公共物品的績(jī)效或有效性。若國(guó)際組織不能有效提供國(guó)際公共物品,將對(duì)其合法性造成嚴(yán)重的負(fù)面影響,并將進(jìn)一步危及該組織的存在與發(fā)展。因此,八國(guó)集團(tuán)能否有效提供對(duì)外援助,遵守其對(duì)非援助承諾,是影響其作為國(guó)際制度合法性的重要因素。

提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果的政策建議

八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果對(duì)非洲受援國(guó)和集團(tuán)本身及其各成員國(guó)都有較大影響,八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果的提高可從以下幾個(gè)方面展開。

1.建立合適的援外監(jiān)管機(jī)制

對(duì)八國(guó)集團(tuán)援助非洲的最大詬病是其承諾的執(zhí)行力度較差,這一點(diǎn)在本文第一部分也有所體現(xiàn)。其實(shí)早在1977年倫敦峰會(huì)時(shí),各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就意識(shí)到應(yīng)加大對(duì)已達(dá)成援助承諾的執(zhí)行力度。峰會(huì)制度化程度的加強(qiáng)和峰會(huì)進(jìn)程內(nèi)體制框架的不斷完善在一定程度上促進(jìn)了八國(guó)集團(tuán)承諾的履行。

2007年海利根達(dá)姆峰會(huì)的一項(xiàng)主要進(jìn)展即確保八國(guó)集團(tuán)實(shí)現(xiàn)對(duì)核心問題的承諾,加強(qiáng)八國(guó)集團(tuán)的制度化監(jiān)督機(jī)制,激勵(lì)八國(guó)集團(tuán)履行承諾,為此可借鑒OECD/DAC、世界銀行、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn),而且八國(guó)集團(tuán)成員數(shù)目少,比其他機(jī)構(gòu)更容易協(xié)調(diào)和統(tǒng)一立場(chǎng)。①?gòu)埡１?八國(guó)集團(tuán)框架下的對(duì)非援助.社會(huì)科學(xué),2009(7)監(jiān)管機(jī)制的建立將顯著提高八國(guó)集團(tuán)的援助效果,同時(shí)這一機(jī)制也應(yīng)具備較高的兼容性,能將新興援助國(guó)如中國(guó)等納入其中,從而更好地發(fā)揮對(duì)外援助全球公共物品的職能。監(jiān)管機(jī)制的建立需要做好資金和人力資源的準(zhǔn)備,以便能切實(shí)履行八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助承諾;為HIPC倡議和MDRI倡議提供資金,保證國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)和非洲發(fā)展基金的安全;提高援助質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)巴黎宣言目標(biāo)等。

2.改善對(duì)非援助總量和結(jié)構(gòu)

援助效率與援助總量與結(jié)構(gòu)都有密切關(guān)系。從總量看,對(duì)外援助存在邊際報(bào)酬遞減規(guī)律,援助量與援助效果呈現(xiàn)倒U曲線關(guān)系,適度援助可提高援助效果,援助過多則會(huì)影響援助效果的發(fā)揮。為提高援助效率,援助分配須與受援國(guó)某種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如G DP成比例。最佳援助量應(yīng)占受援國(guó)G DP的20%—30%,而非洲國(guó)家普遍存在援助額過多現(xiàn)象,已超出最優(yōu)援助量19%的臨界值甚至更多。①Jensen P S,Paldam M.Can the Two New Aid-growth Models be Replicated?Public Choice,2006,127: 147-175此時(shí)就出現(xiàn)一個(gè)理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的兩難問題:一方面,理論研究表明非洲國(guó)家接受的援助額超過了理論值;另一方面,非洲國(guó)家又對(duì)G8未能完全履行其對(duì)非援助承諾多有抱怨。對(duì)此我們的理解是,理論研究是從總量角度展開的,未分析援助資金在各領(lǐng)域的分配情況,相比于其他投資領(lǐng)域,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資能帶來更大社會(huì)收益。當(dāng)然,理論研究為現(xiàn)實(shí)問題提出警示,即對(duì)外援助應(yīng)考慮受援國(guó)的接受和吸納能力,避免援助資金的浪費(fèi),同時(shí)也要避免由于受援國(guó)接受援助過多而無法最終償還的問題。②根據(jù)OECD的定義,ODA是指官方機(jī)構(gòu)為促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善,向發(fā)展中國(guó)家提供的贈(zèng)與或贈(zèng)與成分(GE,Grant Element)不少于25%的貸款。我們這里也認(rèn)為對(duì)外援助中的一部分是需要受援國(guó)償還的。

改進(jìn)援助結(jié)構(gòu)可明顯提高援助有效性。從援助資金的接受主體看,援助結(jié)構(gòu)是指針對(duì)國(guó)家的援助和針對(duì)項(xiàng)目的援助兩種;從援助資金的使用領(lǐng)域看,包括經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)、國(guó)防安全等各領(lǐng)域。每個(gè)受援國(guó)政府對(duì)不同類型援助資金的期望不同,花費(fèi)在不同援助方式上的精力也有所差異,從而導(dǎo)致援助效果的不同。因此,八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助應(yīng)充分了解各受援國(guó)實(shí)際情況,制定合理的國(guó)家-項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與援助資金分配領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。同時(shí),不同援助形式效果本身存在較大差異,各受援國(guó)接受的援助資金在構(gòu)成比例上也不是一成不變的,因此,有必要分析不同援助方式對(duì)處于不同狀態(tài)的國(guó)家的實(shí)際影響,在此基礎(chǔ)上確定合適的援助方式,提高援助效率。

3.制定合理的良政水平要求

西方國(guó)家從自身利益出發(fā),往往將非洲國(guó)家實(shí)行民主化和經(jīng)濟(jì)改革作為提供援助的前提條件,這與上世紀(jì)90年代以來流行于非洲的“良政”概念密切相關(guān)。2005年聯(lián)合國(guó)非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)表的“為非洲良政而努力”的非洲治理報(bào)告從民主轉(zhuǎn)型、政治包容、群眾呼聲、責(zé)任心和經(jīng)濟(jì)管理等方面界定了良政。良政已成為目前全球發(fā)展領(lǐng)域的主要議題之一,八國(guó)集團(tuán)在推動(dòng)良政發(fā)展過程中起著主導(dǎo)作用。2000年7月,七國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議將“基于表現(xiàn)的分配制度”引入多邊開發(fā)銀行業(yè)務(wù),以提高受援資金使用的有效性。2007年5月八國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議通過了“非洲優(yōu)良金融治理”行動(dòng)計(jì)劃,以支持非洲國(guó)家為提高公共金融管理能力和效率作出的努力。2007年海利根達(dá)姆進(jìn)程強(qiáng)調(diào)良政的必要性,認(rèn)為對(duì)非洲來說,要想在全球化進(jìn)程中取得更大進(jìn)展,必須實(shí)行良政,呼吁國(guó)際社會(huì)在對(duì)非援助上達(dá)成良治共識(shí)。①[加]約翰·柯頓.強(qiáng)化全球治理:八國(guó)集團(tuán)、中國(guó)與海利根達(dá)姆進(jìn)程.國(guó)際觀察,2008(4)

顯然,良好施政能顯著提高發(fā)展援助的總體效能。但是,良政要求帶來受援國(guó)家選擇上的兩難困境:對(duì)受援國(guó)較高的良政要求將使援助資金集中在幾個(gè)已取得較好援助效果的國(guó)家,但這些國(guó)家往往并不是最需要援助資金的;若從資金需求角度出發(fā),援助資金將被用于管理較差、效率較低而且可能不會(huì)產(chǎn)生任何援助效果的國(guó)家,這又破壞了力圖使援助發(fā)揮最大作用的援助國(guó)的積極性。對(duì)外援助中良政水平要求具有的倒U曲線效應(yīng)促使八國(guó)集團(tuán)重點(diǎn)研究如何對(duì)不成功的政權(quán)或治理水平較差的國(guó)家提供援助,這是提高八國(guó)集團(tuán)援助有效性的重要議題。從目前對(duì)外援助的發(fā)展形勢(shì)看,基于受援國(guó)績(jī)效指標(biāo)的選擇性援助正在增加。

4.加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)對(duì)外援助政策協(xié)調(diào)力度

各國(guó)的對(duì)外援助政策與他國(guó)對(duì)外援助政有著緊密聯(lián)系,各成員國(guó)各自為政的對(duì)外援助政策是造成八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果不佳的原因之一。美國(guó)對(duì)外援助具有典型政治援助特點(diǎn),而西歐國(guó)家則以經(jīng)濟(jì)開發(fā)型援助為主,而北歐則是人道主義援助的典型代表,日本ODA集投資、貿(mào)易和開發(fā)三位于一體,但帶有政治安全因素。對(duì)外援助宗旨的差異造成各成員國(guó)在援助資金的地理分配、部門分配上缺乏協(xié)調(diào),影響了援助效果的發(fā)揮。

雖然千年發(fā)展目標(biāo)差距問題工作組2008年的報(bào)告指出,加強(qiáng)援助協(xié)調(diào)的最佳做法還未產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,②千年發(fā)展目標(biāo)差距問題工作組2008年報(bào)告.http://www.un.org/chinese/millenniumgoals/gap08/1-8.html當(dāng)就目前情況而言,八國(guó)集團(tuán)在對(duì)非援助的多個(gè)領(lǐng)域展開協(xié)調(diào)工作,可提高對(duì)非援助的遵約率,增強(qiáng)對(duì)非援助有效性。同時(shí),為體現(xiàn)發(fā)展援助的發(fā)展特性,應(yīng)減少雙邊援助而增加多邊援助,以更加集中、一致的方式使用援助資金。鑒于八國(guó)集團(tuán)在各種多邊援助組織中的重要地位,協(xié)調(diào)集團(tuán)內(nèi)部對(duì)外援助政策,必將影響多邊援助組織援外政策的制定與實(shí)施,從而使發(fā)展援助真正發(fā)揮應(yīng)有作用。其實(shí)早在20世紀(jì)50年代末,發(fā)達(dá)國(guó)家就已開始對(duì)外援助政策的協(xié)調(diào)工作。1959年末,美、英、法、聯(lián)邦德國(guó)四國(guó)首腦舉行會(huì)議,一致同意成立專門的開發(fā)援助機(jī)構(gòu),以避免重復(fù)援助,提高援助效率。1961年1月西方國(guó)家成立的專門協(xié)調(diào)ODA的機(jī)構(gòu)發(fā)展援助集團(tuán)及其繼任者發(fā)展援助委員會(huì)在協(xié)調(diào)對(duì)外援助政策領(lǐng)域做出較多貢獻(xiàn)。

為提高八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助的有效性,還需加強(qiáng)與其他國(guó)際組織以及新興援助國(guó)家的合作。八國(guó)集團(tuán)歷來在世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)合組織等援外政策的制定和執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用,2000年八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)承諾為提高ODA的有效性,將對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的援助放在OECD框架下進(jìn)行,并建立了一個(gè)公平的負(fù)擔(dān)分擔(dān)機(jī)制,加強(qiáng)與OECD其他成員國(guó)的合作。八國(guó)集團(tuán)研究中心的相關(guān)研究表明,發(fā)展中五國(guó)的加入改善了八國(guó)集團(tuán)遵約率,新興援助國(guó)如中國(guó)、巴西等在對(duì)非援助領(lǐng)域與八國(guó)集團(tuán)展開激烈競(jìng)爭(zhēng),八國(guó)集團(tuán)對(duì)非援助效果的提高不能忽視新興力量的出現(xiàn)。

結(jié) 論

國(guó)際社會(huì)對(duì)待對(duì)外援助的態(tài)度已從孤立做法向提高援助效率方向轉(zhuǎn)變。2002年聯(lián)合國(guó)發(fā)展籌資蒙特雷會(huì)議最早提出援助有效性問題,2004年和2007年又分別在馬拉喀什和河內(nèi)召開了有關(guān)援助效率的國(guó)際圓桌會(huì)議,2003年、2005年和2008年分別在羅馬、巴黎和阿克拉舉行了有關(guān)援助效率的高級(jí)論壇。這些國(guó)際會(huì)議本身及其宣言都對(duì)國(guó)際發(fā)展援助產(chǎn)生了重大影響,為改善援助供給、提高援助管理方法確立了框架。援助數(shù)量的增加和援助質(zhì)量的提高也是實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)千年發(fā)展目標(biāo)的要求。因此,八國(guó)集團(tuán)提高對(duì)非援助效果不僅順應(yīng)了國(guó)際社會(huì)的要求,而且也是提高其組織有效性的重要途徑。

(責(zé)任編輯:張曉薇)

F114·44

A

1007-1369(2010)4-0163-10

2010.6.15

黃梅波,廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系教授,博士生導(dǎo)師;胡建梅,廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系世界經(jīng)濟(jì)博士研究生,361005。