□ 陶玉霞

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

權力制約與監(jiān)督機制問題芻議

□ 陶玉霞

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

權力制約和監(jiān)督機制是我國政治文明建設的關鍵。失去制約和監(jiān)督的權力必然導致腐敗，對權力的制約和監(jiān)督是反腐倡廉制度體系的核心，只有建立有效的權力制約和監(jiān)督機制才能保證權力的正確運行。因此，權力制約和監(jiān)督機制的建設具有根本性和全局性。制約是基礎，監(jiān)督是手段，機制是關鍵。

權力制約；監(jiān)督機制；運行機制

黨的十七屆四中全會提出要 “健全權力運行制約和監(jiān)督機制，推進權力運行程序化和公開透明”。這是我們黨對權力本質認識的進一步深化，是在加強權力運行制約和監(jiān)督方面的重要探索。

一、加強對權力的制約和監(jiān)督是事關黨和國家全局的重大課題

權力一般是指在國家范圍內由政權機構統一掌握行使，對社會具有普遍約束和強制的影響力或支配力。權力是一柄“雙刃劍”。執(zhí)政權力既為我們黨和國家實現政治綱領提供了重要條件，同時也帶來了被權力腐蝕的危險。因此，能否對權力加以有效的制約和監(jiān)督，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，直接關系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗。加強權力制約和監(jiān)督是政治文明建設的制度保障。權力制衡思想是由近代資產階級思想家在反對封建專制主義的斗爭中提出來的，是人類政治文明的有益成果，具有一定的進步意義。因為權力是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”，［1］（p166）它一開始就隱含了同公民意志和利益相脫離的可能性，在本質上是一種支配他人的力量。權力的這種特性決定了它具有無限擴張的傾向，一旦超出一定的界限和范圍，就會侵犯公共利益和公民的權利。人類政治文明的發(fā)展歷程表明：權力制衡是防止權力被濫用和權力腐敗的鐵的規(guī)律，是政治文明的制度之魂。權力制衡體制的構建就是使掌權者能夠循著權力授予者的意愿行使手中的權力。因此，加強對權力的制約和監(jiān)督，構建科學的權力制約機制，是跳出歷代王朝“其興也勃焉，其亡也忽焉”周期率的制度之路，也是政治文明的制度保障。

加強對權力的制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的必然要求。人類政治文明的歷史發(fā)展進程證明了這樣一個事實：即在政治社會中，政治的核心問題是公共權力的構成形式問題。長期以來，我們對權力問題的分析往往只注意權力掌握在誰手里。一般認為，權力掌握在好人手里就會做好事，掌握在壞人手里就會做壞事，對權力的雙重性認識不足。從近年來黨內出現的腐敗現象看，權力不論掌握在誰手里，如果得不到有效的制約和監(jiān)督，都易導致權力的濫用進而產生腐敗。因此，只有將公共權力置于一個有效制約的體制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌權者因濫用權力而導致民主制度被破壞。機制比人的道德更可靠。在我國，一切權力屬于人民，各級領導干部的權力是人民賦予的，但權力的易腐性和擴張性往往容易使掌權者違背權力授予者即人民的意愿行使手中的權力，以掌權者個人意志代替人民的意志，其結果必然是嚴重破壞社會主義民主制度。因此，加強對權力的制約和監(jiān)督是社會主義民主政治的必然要求。

加強對權力的制約和監(jiān)督是依法治國的內在要求。我國政治文明的標志是依法治國目標的實現。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主政治的制度化、法律化、規(guī)范化、程序化。但治理國家不可能讓所有公民都掌握公共權力，只有把公共權力的管理職能委托給某些特定的人和機構，讓他們依照法律規(guī)定代行管理國家的權力。因此，在我國，要實現依法治國，必須加強對權力的制約和監(jiān)督，使權力的運行置于廣大人民群眾的制約和監(jiān)督之下，以確保黨和政府及各級領導干部依照憲法和法律規(guī)定，履行人民賦予的權力，體現人民的意志。保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

加強對權力的制約和監(jiān)督是從嚴治黨、從源頭上治理腐敗的治本之策。中國共產黨的性質、黨在國家和社會生活中所處的地位和黨所肩負的歷史使命，要求我們治國必先治黨，治黨務必從嚴。失去制約和監(jiān)督的權力必然導致腐敗。黨內腐敗現象存在的一個根本原因就是缺乏有效的制約和監(jiān)督機制。從近幾年查處的黨員領導干部違法、違紀案件看，大多數是群眾舉報或查辦其他案件時牽帶出來的，在一定程度上反映出對黨員領導干部的監(jiān)督軟弱乏力，對干部行使權力缺少制約。因此，加強對權力的制約和監(jiān)督是從源頭上預防和解決腐敗問題的治本之策，也就是說，只有堅持黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，才能增強監(jiān)督合力。

二、權力異化的原因分析

權力失去制約和監(jiān)督必然導致腐敗。法國著名思想家孟德斯鳩有一句名言：“絕對的權力將導致絕對的腐敗，……一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”。［2］（p162）鄧小平同志也曾經說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！贫葐栴}更帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性?！保?］（p333）長期以來，由于我們對健全的權力制約和監(jiān)督機制認識不足、重視不夠，制度上存在“弱制”、“弱監(jiān)”的空間，使得某些領導干部突破了道德和法紀的防線，不擇手段地去追逐權、錢、色，以致喪德、喪志甚至喪命。據中紀委的統計數據看，2009年黨員領導干部因違紀違法貪污腐化而查處的縣處級有4433人、廳局級有412人、省部級有17人，一些領導干部所犯錯誤之嚴重使人觸目驚心。由此可見，我們對權力的“弱制”與“弱監(jiān)”是造成權力異化、個別領導干部腐化墮落的重要原因。

一是制約與監(jiān)督意識淡薄。一些地方或部門存在重提拔、輕培養(yǎng)、弱監(jiān)督和重使用、輕管理以及重案件查處，輕制度建設的現象。長期以來，權力至上，情大于法的傳統觀念嚴重地干擾著對領導干部的監(jiān)督，無論是自上而下的監(jiān)督還是自下而上的監(jiān)督，往往存在著寧寬勿嚴、寧少勿多、寧精勿細、寧軟勿硬的傾向，使本來就不夠系統的監(jiān)督在強大的權力體系面前顯得軟弱無力，對領導干部的監(jiān)督約束往往難以到位。有的則片面地認為監(jiān)督過嚴就是對他們的不信任，不利于調動他們的工作積極性。由于監(jiān)督制約環(huán)節(jié)的空檔和誤區(qū)，使一些本該受嚴格監(jiān)督的領導干部往往得不到有效監(jiān)督。

二是對“一把手”監(jiān)督流于形式。領導干部手中的權力以及他們在工作中的重要地位和作用決定了他們應當是受監(jiān)督的重點。對領導干部特別是“一把手”的政治思想、領導能力、勤政廉政等最有發(fā)言權的是班子成員和下屬干部群眾，但由于他們的前途命運為領導左右，很難形成真正的監(jiān)督。有的人在行使監(jiān)督權的時候非常謹慎，有的根本就不敢監(jiān)督，有的“一把手”不能正確對待自己的權力，搞“家長制”、“一言堂”，大事小事說了算，對提不同意見的同志冷嘲熱諷甚至打擊報復，致使班子其他成員及下屬不敢監(jiān)督。原泰安市委書記胡建學，他在1996年被判處了死緩，他說過這樣一句話：“官當到了我這一級的時候，就沒人監(jiān)督了”。這樣推論下去后果可想而知。因此，對“一把手”過分集中的權力如果不進行分解，難免會帶來后患。

三是執(zhí)行制度不嚴。有章不循，執(zhí)法不嚴問題仍然存在。有的制度過于籠統，監(jiān)督的針對性不強，缺乏可操作性，弱化了監(jiān)督的約束力。有的執(zhí)行制度不嚴，講感情不講原則，講私情不講黨性，搞上有政策下有對策，不按規(guī)定的程序辦事。有的看領導眼色行事，使一些錯誤意見成為合法的程序，導致了權力的濫用。原廣西壯族自治區(qū)玉林市委書記李成龍曾說過這樣的話：“我的權力太大了，稍不注意，權力就會轉化成金錢，監(jiān)督機構對我是形同虛設。”一語道破了權力異化的根本原因。胡長清在反省犯罪原因時承認，原有的監(jiān)督制度對他來說就像“牛欄里關貓，進出自由”。這種監(jiān)督本身已失去了它的效力。

四是權力運作缺乏規(guī)范。一些決策往往處于封閉運行狀態(tài)，透明度低，外部無法監(jiān)督。特別是握有重權的領導干部缺少與之相適應、便于操作的明確規(guī)定，使權力運作留下了任意可為的空間。有的在一些重大問題的決策上不按民主集中制的原則辦事，完全是個人說了算；有的搞假民主，走形式，對不同意見置之不理，硬性通過；有的事前不打招呼，事后不通氣，內情無人知曉；有的將本應公開的事項以需要保密為擋箭牌，人為地阻塞群眾監(jiān)督的渠道，使權力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。

三、強化和完善權力運行制約與監(jiān)督機制的路徑

近年來，我們黨在健全權力運行制約與監(jiān)督機制方面進行了積極的探索，取得了明顯成效。黨的十六大提出：“加強對權力的制約和監(jiān)督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。黨的十七大將其擴展為“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。黨的十七屆四中全會又進一步強調，要“健全權力運行制約和監(jiān)督機制。以加強領導干部特別是主要領導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明”。這一系列變化是我們黨對權力本質認識的進一步深化，是在加強權力運行制約和監(jiān)督方面的重要探索。

建設學習型政黨、學習型社會，增強監(jiān)督意識。黨內相互監(jiān)督是黨員的權利和義務。但是，“人治”傳統導致對權力的極度推崇和“官本位”思想在很多人的頭腦中根深蒂固，很難消除。一些領導干部缺乏正確的權力觀，甚至把這種觀念帶進黨內，不愿意也不習慣接受監(jiān)督。一部分群眾認識不到自己有做主人的“天賦人權”，把自己定位于受支配地位的“被領導者”，缺乏監(jiān)督領導干部的自覺性。公仆和主人意識的錯位，黨內平等意識的淡薄，是影響監(jiān)督的深層次原因。因此，領導干部要不斷加強政治理論學習，因為理論上的成熟是政治上成熟的基礎。只有不斷加強自身的政治理論學習和黨性鍛煉，逐步強化宗旨意識和群眾觀念，才能在靈魂深處筑起一道防腐堤壩，才能自覺接受他人監(jiān)督。只有不斷增強人民群眾的民主意識和平等意識，才能形成自覺參與監(jiān)督的良好局面。

積極發(fā)展和完善黨內民主。從長遠來看，以權利制約權力是健全權力運行制約和監(jiān)督機制的根本途徑。具體而言，要以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內生活中的主體作用。要健全黨內情況通報制度，暢通黨內信息上下互通渠道，提高工作的透明度和公信力。要進一步拓寬黨員意見表達渠道，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，營造黨內民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境。完善黨代表大會制度和黨內選舉制度，落實和完善黨代表大會代表任期制，保障黨代表充分行使各項權利。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。完善黨內民主決策機制，推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，健全黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督制度。完善集體領導和個人分工負責相結合制度，防止個人或少數人說了算。要重點加強對領導干部特別是主要領導干部在人財物管理和使用以及關鍵崗位上的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，落實黨內監(jiān)督條例。

進一步完善權力結構。保證權力健康運行的基礎是權力的科學配置，這就意味著我們的權力結構需要轉型，即從傳統的集權結構向合理適度的制衡結構轉變。權力制約與監(jiān)督重在制約，長期以來，我們比較依賴于用強化監(jiān)督的方式解決腐敗問題，現在要更加重視和突出權力制約的地位。制約是權力主體之間的相互鉗制，以防止任何一方濫用權力，具有權力運行的雙向性。而監(jiān)督往往是權力的單向運行，是權力授予主體控制被授予權力的行使，以保障權力行使符合授予意圖。制約與監(jiān)督的共同點都是為了防止權力的濫用，都體現了對權力的控制。權力制約機制既是權力正確行使的保證，也是對權力進行監(jiān)督的基礎。因此，要按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，進一步劃分和配置各部門、各系統及其內設機構的權力和職能，加強對權力的行使特別是直接管理人、財、物的權力行使的規(guī)范和限制，建立健全科學有效的權力制約和協調機制。繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協調的要求，優(yōu)化政府組織機構，克服職能交叉、責權脫節(jié)和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相脫離的弊端，合理調整政府部門內部決策職能和執(zhí)行職能，切實履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責。

改革和完善人大監(jiān)督、司法監(jiān)督制度。全國人民代表大會不僅是最高國家權力機關，而且是國家最高監(jiān)督機關，在擁有和行使國家立法權、重大事項決定權的同時擁有最高監(jiān)督權。改革開放以來，我國的人民代表大會制度建設取得了豐碩成果，但在新的歷史條件下，需要在總結經驗的基礎上進一步改革和完善。具體而言，一是建立隸屬于人大的專門監(jiān)督機構。在各級人大常委會設立監(jiān)察委員會或監(jiān)察專員，重點加強各級人大對“一府兩院”及其領導成員的有效制約和監(jiān)督。同時，要制定配套的監(jiān)督法規(guī)，明確監(jiān)督的具體權限、組織形式、程序和手段，明確質詢、彈劾、調查、罷免等方法和程序，使人大專門監(jiān)督機構的監(jiān)督法律化、程序化、規(guī)范化，以保障人大在國家權力制約和監(jiān)督中的最高地位。二是推進司法體制改革。打破法院按行政區(qū)劃設置的格局以及法官的任免、財政開支、人員配備等一系列問題均受制于同級黨委和政府的狀況。按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上支持和保證司法機關依法獨立公正地行使司法監(jiān)督職能，無論哪一級領導干部，只要違反法律就要受到制裁。

堅持黨內監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結合。加強黨內監(jiān)督是對權力進行監(jiān)督的首要任務。要對紀檢監(jiān)察派駐機構進行統一管理，嚴格執(zhí)行派駐機構直接向派出紀檢監(jiān)察機關報告重要情況的規(guī)定，健全對所駐部門領導干部及其成員監(jiān)督制度，充分發(fā)揮派駐機構的作用。要認真貫徹落實《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》、《中國共產黨巡視工作條例 （試行）》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。加大審計專門機關的監(jiān)督力度，加強對行政權力和行政違紀的監(jiān)控，尤其對容易發(fā)生以權謀私、權錢交易部門和環(huán)節(jié)的重點監(jiān)督檢查，防止權力越軌和濫用。支持和保證人民政協依照章程開展民主監(jiān)督，使民主黨派人士和政協委員通過獻言獻策，更好地發(fā)揮參政議政作用。確立人民群眾在權力制約和監(jiān)督機制中的主體地位，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等基本政治權利。正如毛澤東同志所說：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息”。［4］（p149）要充分發(fā)揮新聞媒體輿論的監(jiān)督作用，通過全社會的共同努力，切實增強監(jiān)督的整體合力?？傊挥袑⒆陨隙碌谋O(jiān)督和自下而上的監(jiān)督有機結合起來，把領導干部置于各方面的監(jiān)督之下，才能從根本上遏制權力濫用和權力腐敗，保證權力的正確運行。

［1］馬克思恩格斯選集（第4卷）［M］.人民出版社，1994.

［2］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京出版社，2007.

［3］鄧小平文選（第二卷）［M］.人民出版社，1994.

［4］黃炎培.八十年來［M］.文史資料出版社，1982.

（責任編輯：高 靜）

Power Constraints and the Problem of Oversight Mechanisms

Tao Yuxia

Power control and supervision mechanisms are key to the construction of political civilization in China.Loss of control and supervision of power will inevitably lead to corruption，power control and supervision system is the core of anti－corruption regime，only the power to establish an effective mechanism of checks and supervision to ensure proper operation of power.Therefore，power control and supervision mechanism for the construction of a fundamental and global.Constraint is the basis，and supervision is the means， mechanism is the key.

power constraints；oversight mechanisms；operating mechanism

D523.4

A

1007－8207（2010）12－0019－03

2010－10－12

陶玉霞 （1961—），女，吉林長春人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）黨史黨建教研部教授，研究方向為政治學、黨建理論。