周建設

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

資源型農村應在解決耕地拋荒問題上率先作為
——以湖南省冷水江市中連鄉(xiāng)為例

周建設

(中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083)

資源型農村具有基礎條件較好、村民思想活躍、創(chuàng)新精神較強、當地政府財力相對雄厚、轉移農村富余勞動力空間較大等優(yōu)勢,理應通過創(chuàng)造就業(yè)機會,促進勞動力合理分流,推進土地流轉,實現土地規(guī)模化經營,獎扶農業(yè)生產,改善耕作條件,普及先進農技,調整產業(yè)結構等措施,率先解決耕地拋荒問題,實現經濟社會健康協(xié)調發(fā)展。

耕地拋荒;資源;農村;土地流轉

隨著生產力的發(fā)展與農民物質需求的提高,全國范圍內出現了不同程度的耕地拋荒現象。耕地拋荒現象加劇了我國本已極度緊張的人地矛盾,危及國家的糧食安全,影響社會的和諧穩(wěn)定。這一現象已引起了黨和政府的高度重視。自 2004年始,政府推出農業(yè)稅減免直到免征、進一步增大農業(yè)投入、提高農業(yè)補貼、保持農產品價格合理水平、增強農村金融服務、推進農村土地流轉等政策,旨在鞏固農業(yè)地位,促進農民增收,遏制耕地拋荒,加速農村發(fā)展。同時,學術界也進行了諸多研究,認為農民耕種規(guī)模偏小、農業(yè)比較效益低下、地方政府重視引導不夠、農業(yè)生產技術落后等是導致耕地拋荒的主要原因。要想從根本上遏制耕地拋荒現象,必須加大政策扶持力度,推進農村土地流轉、擴大農民耕種規(guī)模,普及先進農業(yè)技術等。作為資源型農村而言,村民思想觀念、地方經濟實力和交通基礎設施等方面較其它農村地區(qū)有一定優(yōu)勢,理應在解決拋荒問題上率先突破,積極作為。

一 資源型農村耕地拋荒原因分析

資源型農村,就是以礦產品采掘、初加工為主導產業(yè)的農村地區(qū)[1]。為深入了解資源型農村耕地拋荒原因,我們選取冷水江市中連鄉(xiāng)為例研究。該鄉(xiāng)南接冷水江城區(qū),北鄰世界銻都――錫礦山,境內有煤炭、天然氣、白云石、氧化鎂等礦產資源。2008年,該鄉(xiāng)煤炭年產值占 GDP總量的42.7%,屬典型的資源型農村。中連鄉(xiāng)四季分明,雨水豐沛,適宜耕種,且農產品銷售便利,耕地理應成為農民發(fā)家致富的“農家寶”,但是,該鄉(xiāng) 2007年耕地拋荒率達 9.9%,比 2002年、1997年分別高出 7.4%、8.83%,呈愈演愈烈之勢 (見附表)。

附表 中連鄉(xiāng)耕地拋荒總量

(一)比較效益低下是耕地拋荒的根本原因

比較效益低下是資源型農村耕地拋荒的根本原因。據統(tǒng)計,2007年該鄉(xiāng)務農人員平均年收入為 2185元,而外出打工經商人員平均年收入達 17617元,在煤礦投資占股平均年收入達 51341元,在煤礦打工平均年收入為 13516元,分別為務農人員的 5.81倍、16.93倍、4.46倍。農業(yè)生產比較效益的巨大差距令許多年富力強、素質較高的農民棄田拋荒、另謀職業(yè)。調研中不少村民反映,即便不想離家到外頭打工經商,在鄉(xiāng)里的煤礦挖煤,也比種田強得多。

(二)從事非農產業(yè)是農民的首要選擇

為了更深入地了解該鄉(xiāng)村民對種地的態(tài)度,我們在該鄉(xiāng)從不同層面、不同角度選取 260戶農戶進行抽樣調查,發(fā)現愿意耕種土地的農民只占被調查農戶的 15%,有 58.8%的農戶表示種地不掙錢,不愿耕種田地,18.3%的農戶表示只想種點口糧田,也有 6.9%的農戶期望得到更多的土地成規(guī)模耕種。

中連鄉(xiāng) 2007年適齡勞動力就業(yè)方式分布情況真實地再現了該鄉(xiāng)農民的就業(yè)傾向:一是外出打工或經商,占 37.9%;二是在家務農,占 35.7%;三是到煤炭投資或打工,占18.3%。調查結果還表明,外出打工經商人員中,50歲以下的占 78.3%,高中以上文化程度的占 61.4%;在家務農人員中,50歲以下的占 17.7%,高中以上文化程度的占 11.5%。這些數據反映出廣大農民不再單純地迷戀土地,許多農民渴望離開耕地創(chuàng)業(yè),實現自身價值,這種傾向在青年農民與文化水平較高的農民身上表現得更為突出。

(三)政府重視引導不夠是導致耕地拋荒的重要原因

處于基礎地位與弱勢層面的農業(yè)生產,需要政府給予更多的關注與扶持。近年來,中連鄉(xiāng)黨委政府把發(fā)展農業(yè)生產、遏制耕地拋荒列入重要議事日程,采取了系列措施,取得了一定成效,但從 2007年中連鄉(xiāng)財政收入分布情況,在除上級撥款外,煤炭稅費收入占財政總收入的 52.21%。煤炭稅收是該鄉(xiāng)保運轉、保支出的主要來源,煤炭產業(yè)也是該鄉(xiāng)黨委政府的支柱產業(yè)。

中連鄉(xiāng)本級政府對農業(yè)和工業(yè)的投入兩相比較,也可深切感受到農業(yè)的弱質性。就人員力量而言,2007年該鄉(xiāng)干部職工中僅有農業(yè)管理和農業(yè)技術類人員 7名,而工業(yè)管理與工業(yè)技術類人員有 18名;就鄉(xiāng)本級財政對農業(yè)的投入占財政總支出的占比而言,2007年與 1997年相比,10年時間僅增長 0.6個百分點,增長速度遠遠落后于 GDP的增幅,說明農業(yè)在該鄉(xiāng)政府的視野里處于邊緣化地位。

(四)政策不活、扶持乏力是導致耕地拋荒的關鍵因素

國家土地法規(guī)和相關政策鼓勵“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”[2]。但是,這一政策的貫徹執(zhí)行缺乏地方配套政策的支撐和引導,廣大農民不敢輕易將具有就業(yè)、養(yǎng)老職能的土地流轉給他人。如在抽樣調查時,65.5%的村民表示愿意將拋荒土地進行流轉;在不愿意進行土地流轉的34.4%的村民中,有的擔心失去土地使用權 (12.6%),有的不知道如何流轉 (9.5%)。盡管大部分農民愿意流轉自家的拋荒土地,但現實情況卻是,2008年全鄉(xiāng)僅有 240余畝土地由承包經營者轉交他人耕種,并且這些流轉土地都是農民私下達成的口頭約定,而沒有鄉(xiāng)政府的積極參與。這說明土地流轉政策遭遇“兩頭熱、中間冷”的尷尬局面。

同時,推進農產品深加工、提高農業(yè)產業(yè)化水平是解決農業(yè)比較效益低下、富余勞動力轉移難、農業(yè)競爭力和抗風險能力差的有效途徑。發(fā)達國家農產品加工經驗表明,農產品經過加工環(huán)節(jié)后可以增值 1—3倍,有的甚至更高。發(fā)達國家農產品加工率為 80—90%,湖南省為 40%,婁底市為 27%,而中連鄉(xiāng)不足 10%。全鄉(xiāng)沒有一家農業(yè)產業(yè)化企業(yè),沒有一家農產品加工企業(yè),農民僅僅依靠毗鄰城區(qū)的優(yōu)勢,將富余的農產品銷售變現。對于國家的種糧補貼,該鄉(xiāng)僅按承包田畝數予以兌現,拋荒者亦能領取種糧補貼,讓國家的農業(yè)扶持政策不能發(fā)揮應有效用。

三 資源型農村遏制耕地拋荒的比較優(yōu)勢

(一)方式靈活,經濟實力較強

其它農村地區(qū)大多從事傳統(tǒng)的農、林、牧、副、漁業(yè),經濟增長速度較慢,對外依存度相對較低。資源型農村有資源作基礎,有工業(yè)為支撐,礦山采掘業(yè)、礦產品加工與銷售,以及由此衍生的物流、餐飲等第三產業(yè)快速發(fā)展,經濟外向度相對較高,區(qū)域經濟不斷發(fā)展壯大。同時,就個人就業(yè)方式而言,資源型農村村民既可從事農業(yè)生產,又可到礦山投資占股、打工經商,還可從事運輸、餐飲等工作,因而個人收入水平較其它農村地區(qū)相對較高。如同屬湖南省婁底市且緊緊毗鄰的冷水江市與新化縣,作為全省重要能源原材料基地的冷水江市 2005年、2006年、2007年農民人均純收入分別為 3427元、3838元、4376元,而傳統(tǒng)農業(yè)大縣新化縣2005年、2006年、2007年農民人均純收入分別為 2422元、2766元、3250元[3]。特別是資源型農村中的部分村民,憑借資源開采與經營,迅速發(fā)財致富,成為“先富起來的一部分”。這對資源型農村遏制耕地拋荒具有三個方面的有利因素:一是當地政府財政實力較強,有扶持農業(yè)生產、遏制耕地拋荒的經濟基礎。二是民間資本相對充裕,易于推進土地的規(guī)?；洜I,提升農業(yè)產業(yè)化水平。三是為農村勞動力轉移就業(yè)創(chuàng)造了一定空間,有利于消化土地規(guī)模經營后產生的大量的富余勞動力。

(二)觀念開放,市場意識較濃

資源開采加速了資源型農村與外界信息、技術、人才及資金的交流,同時也為農村帶來了新思想、新觀念、新風貌。大多數村民不安于現狀,渴望發(fā)家致富,接受新事物能力較強。他們敢于冒險,敢于嘗試,敢于創(chuàng)新。同時,他們在與外界的交往中培育了市場意識,積累了經營經驗,感受了市場風險。所有這些,一方面促使農民不滿足于溫飽,不安心于種田,另一方面也為實行農村改革、推進土地流轉奠定了思想基礎,減輕了工作阻力。

(三)設施較好,發(fā)展成本較低

礦產資源的采掘加工無疑會帶來資源型農村基礎設施的大力改善。相對其它農村地區(qū)而言,資源型農村在交通、電力、通訊、信息、金融等方面發(fā)展較快。所有這些,有利于資源型農村在遏制耕地拋荒過程中降低生產成本、建立市場體系、壯大經營規(guī)模、提升產業(yè)水平。

(四)承載超重,期盼協(xié)調發(fā)展

資源型農村發(fā)展具有高速度,勞動具有高回報,投資具有高收益,但發(fā)展的持續(xù)性、勞動的安全性與投資的可靠性遠遠不如其它農村地區(qū)。因資源的不可再生性,任何一種資源都會有資源枯竭的時候,不可能持續(xù)永恒開采。并且,資源型農村礦產資源采掘機械化程度低,初級產品多,加工方式原始簡單,許多礦山廢棄物隨處堆放,礦毒水四處橫流,加工廠到處冒煙,環(huán)保設施基本處于空白狀態(tài),因而對環(huán)境的破壞比較明顯。同時,資源型農村礦山安全投入不足,農民安全意識不強,資源采掘過程中安全事故較多,給人民群眾生命財產安全帶來了嚴重影響。在此情況下,廣大村民期望尋求安全、持續(xù)、協(xié)調的發(fā)展方式。只要各級政府引導得當、措施得力,一方面促使礦山采掘加工業(yè)做大做強,為村民提供更多的就業(yè)機會,另一方面引導村民在農業(yè)這一“老本行”中大展身手、創(chuàng)造財富,真正實現資源型農村的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

四 資源型農村遏制耕地拋荒的對策建議

(一)利用資源優(yōu)勢,創(chuàng)造就業(yè)機會,完善保障體系

作為資源型農村,資源開發(fā)中隱藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?蘊含著大量的就業(yè)機會。為此,一要做足資源產業(yè),創(chuàng)造就業(yè)機會。徹底扭轉資源開發(fā)過程中產業(yè)鏈條不長、產品附加值不高、科技含量較低的落后狀況,扶持一批重點企業(yè)做大做強,提升采冶能力,加強對初級礦產品的深加工、精加工力度,最大限度地發(fā)揮礦產資源對當地經濟的拉動作用,為當地農民提供更多的就業(yè)機會。針對我國目前資源補償費與資源稅征收標準偏低的現狀,可從采礦企業(yè)中適量提取礦山環(huán)境治理恢復保證金,用以對礦山采空區(qū)、沉陷區(qū)及環(huán)境污染區(qū)域進行綜合治理,有效解決礦產開采過程中“先污染、再治理”,“先破壞、再恢復”的惡性循環(huán),確保在增加勞動力就業(yè)的同時實現經濟與社會、人與自然的協(xié)調發(fā)展。要積極發(fā)展第三產業(yè),在礦山產業(yè)的帶動下,引導一批人從事商貿流通、餐飲娛樂等,并拉動農產品的消費需求。二要加強技能培訓,提高創(chuàng)業(yè)能力。按照財政投資、企業(yè)出資、農民自費等籌資方式,進一步加大對農民的創(chuàng)業(yè)技能培訓,培養(yǎng)一大批善決策、懂經營、會管理的企業(yè)管理者,精通礦山采掘、有色冶煉、安全監(jiān)管的企業(yè)技術人才,掌握先進農技的農業(yè)工作者,擁有一技之長、能夠吃苦耐勞的普通勞動者,從就業(yè)技能上實現農村勞動力的合理分流。三要完善保障體系,解除后顧之憂。可按照“國家補一點、企業(yè)繳一點、個人出一點”的籌資模式,組織礦山企業(yè)中的勞動者參加養(yǎng)老保險,并逐步擴大農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的覆蓋面,真正讓廣大農民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī),進一步弱化耕地對農民的就業(yè)、養(yǎng)老職能。

(二)健全服務體系,推進土地流轉,實現農業(yè)規(guī)?；洜I

資源型農村有做強第二產業(yè)的優(yōu)勢,有做活第三產業(yè)的條件,有轉移農村勞動力的空間,我們必須把握契機,創(chuàng)新體制,加快土地流轉,發(fā)展規(guī)模農業(yè),實現中國特色農業(yè)現代化。一要落實相關政策,解決土地流轉的問題。中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。加強農村土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”。這為推進土地流轉、實現規(guī)模經營清除了體制障礙,提供了政策依據。各級政府關鍵在于抓緊制訂相關配套措施,抓好政策落實。二要強化權益保障,解決農民不愿流轉的問題。當前,種糧補貼按農戶承包的田畝數發(fā)放,造成了耕地拋荒者也能領取種糧補貼的尷尬局面。這種天女散花、見者有份的補貼方式分散了財政的調控能力,不利于調動種田農民的耕種積極性。對此,可采取“常年性拋荒一律不補,季節(jié)性拋荒少補或不補”的辦法予以改進。同時,按照依法自愿有償的原則,對流轉土地實行有償使用,讓農戶的拋荒土地獲益為零,而將土地進行流轉卻能有所回報。另外,政府要出臺配套政策并加強監(jiān)管,確保農民的土地使用權轉得出、收得回、保得住,確保流轉土地用途不會改變,確保流轉土地的征地補償除土地流轉期間在土地上的投資補償、土地產出補償歸受讓方以外,其余的補償原則上應歸原土地承包者。三要健全服務體系,解決土地不便流轉的問題。針對農村勞動力大量轉移、耕地流轉數量大幅增加的現實情況,資源型農村所在地鄉(xiāng)政府應在縣級農業(yè)部門的統(tǒng)一組織下,建立農村耕地流轉服務中心,負責轄區(qū)內農村耕地流轉信息的收集與發(fā)布、耕地流轉糾紛的調和與處理、耕地流轉合同的印制、大宗耕地流轉合同簽訂的監(jiān)督、耕地流轉合同的保管與使用、加強對農民新型合作組織的指導與服務等,村委會應建立農村耕地流轉服務站。對于鄉(xiāng)、村兩級耕地流轉服務機構的工作經費,財政應予足額保障。四要引入市場機制,解決土地流轉不出的問題。通過扶植種養(yǎng)大戶、引導建立農業(yè)專業(yè)合作組織、引進農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、鼓勵民間資本投資農產品深加工產業(yè)等,進一步凸顯土地的使用價值,強化土地作為市場要素的重要作用,為待流轉土地解決“嫁不出”的問題。

(三)加大獎扶力度,改善耕種條件,提高農業(yè)回報率

我國農業(yè)支持與保護水平還較低,與財力增長狀況不相匹配。如財政支農資金占中央財政收入的比重,“六五”時期為 8.69%,“七五 ”為 9.38%,“八五 ”為 9.75%,“九五 ”為 9.29%,“十五 ”約為 7.4%,2006年為 7.85%[4]。對于財政支農問題,《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“要健全農業(yè)投入保障制度,調整財政支出、固定資產投資、信貸投放結構,保證各級財政對農業(yè)投入增長幅度高于經常性收入增長幅度,大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入”。資源型農村要用好用足這一政策,加大農業(yè)投入,推進農業(yè)生產。一要加強土地整理與改良。利用農村勞動力大量轉移、農民對耕地產出期望值相對較低的現實情況,引導農民積極進行土地互換,盡量將分散的小塊地整合成連片地。同時,要積極爭取上級專項資金,并從資源開發(fā)收益中提取適當比例,用于幫助廣大農民與農業(yè)種植大戶開展土地整理,推進測土配方,加快中低產田改造,完善水利灌溉設施,修建機耕道,為實現農業(yè)的規(guī)?；洜I、高效化回報奠定現實基礎。二要獎扶農業(yè)生產。在國家各項農業(yè)補貼與獎扶措施的基礎上,資源型農村所在地政府應從資源收益中拿出部分資金,對種養(yǎng)大戶、種田能手、遏制耕地拋荒成效顯著的村委會干部進行獎勵,對積極調整農業(yè)結構、帶動農民增收致富的種養(yǎng)大戶和農業(yè)開發(fā)公司進行扶持,真正讓農民在種田中獲得實惠。三要加大金融支農力度。我國許多小規(guī)模農戶和種養(yǎng)大戶的金融需求具有期限短、頻率高、數額小、大多缺乏抵押品等特點,屬微型金融服務。對此,國家要綜合運用財政杠桿和貨幣政策,引導各類金融機構延伸和發(fā)展對農村的金融服務,大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行,加大金融支農力度。積極開展小額信貸支農工作,在服務農業(yè)生產和推進自身發(fā)展中找到一個合理平衡點。

(四)普及先進農技,調整產業(yè)結構,加快推進農業(yè)現代化步伐

資源型農村所在地政府要憑借相對較充裕的財政實力,大力引進農業(yè)專業(yè)人才,進一步充實農業(yè)技術力量;通過舉辦農技培訓班、開展農技下村服務活動、開通農技咨詢“110”,種植高產高效農業(yè)示范田等形式,大力推廣先進農業(yè)技術,加速推進優(yōu)良品種和農業(yè)機械的普及程度。二要緊貼市場需求,調整種植結構。針對資源型農村第二、三產業(yè)相對較發(fā)達、非農人口相對較多的現狀,小型農戶可大量種植蔬菜等作物,應該可以獲得比種植糧食更高的經濟收入。當地政府要引導當地“先富起來的一部分人”投資農業(yè)生產,積極引進農業(yè)生產企業(yè),發(fā)展“公司 +基地 +農戶”的“訂單農業(yè)”,確保農民在農業(yè)生產中“種得好、賣得出、賺得了”。三要深化產品加工,提升農業(yè)效益。積極培育農產品深加工企業(yè),大力提升農業(yè)組織化程度,使廣大農民能夠分享加工、流通環(huán)節(jié)的利潤,有效避免和減少市場風險,增加農業(yè)效益,充分調動農民的生產積極性。

(五)著眼和諧共贏,注重整體推進,實現資源型農村健康協(xié)調發(fā)展

資源型農村所在地政府要利用國家的政策優(yōu)勢與自身的經濟優(yōu)勢,加快推進基礎設施建設、文化需求供給與生態(tài)環(huán)境保護,逐步改變城鄉(xiāng)分治狀況,促進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。一要編制并落實好發(fā)展規(guī)劃。在產業(yè)規(guī)劃上,要因地制宜,揚長避短,促進第一二三產業(yè)協(xié)調發(fā)展,堅決糾正“重工輕農”、“重商輕農”的不良傾向。在用地規(guī)劃與用地控制上,執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度,防止工業(yè)生產隨意侵占農業(yè)用地,確需占用的必須搞好耕地占補平衡。對村民居住區(qū)實行整體規(guī)劃,引導他們建設多層建筑,實現集中居住。二要完善基礎設施。抓住國家擴大國內需求、加強基礎設施建設的良好機遇,抓好鄉(xiāng)村路網建設、飲水工程建設、農村電網改造、通訊網絡建設、農貿市場建設等,加快縮短城鄉(xiāng)之間公共設施配套上的差距。三要建設生態(tài)文明。對工業(yè)企業(yè)嚴格執(zhí)行“環(huán)保三同時”制度,堅決遏制嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方式;對被礦山企業(yè)破壞的基本農田要搞好綜合治理,及時進行復墾復耕;積極開展植樹造林活動,真正做到“既要金山銀山,又要綠水青山”。四要積極推進精神文明建設。大力改善辦學條件,發(fā)展教育事業(yè),有序推進農村通訊事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不斷向前發(fā)展,通過興建農家書屋、組建農家樂隊、發(fā)展數字電視與網絡傳媒、組織健康有益的文娛體育活動,不斷豐富農民群眾的文化生活質量,切實增強資源型農村對農民群眾的吸引力。

[1]欒華賀,王六芳.我國資源型城市產業(yè)轉型問題初探[J].技術經濟與管理研究,2000(12):28.

[2]中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定[EB/OL].新華網,2008-10-12.

[3]婁底統(tǒng)計年鑒編輯部.婁底統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2008:205.

[4]韓俊.制約農民收入增長的制度性因素[J].求是,2009(5):35-36.

Resource Type of Countrysides should Have Achievements in Solving Problems which Plowlands are Laid Idle—Example for Zhonglian Countryside in Lengshuijian

ZHOU Jian-she
(Public Administration Institute,Central South University,Changsha,410083,China)

Resource type of countrysides have some superiorities that basic conditions are good,villagers thought is active,innovative spirit is strong,Local government financial resource is relatively abundant,the space of shifting the countryside extra labor force is big.Through creation employment opportunity,promotion labor force diverge reasonably,advancement land circulation,they can realize land formalization management,hold agricultural production, improve cultivation condition,popularize advanced agricultural technology,adjust industrial structure,take the lead to solve the farming to go outof cultivation question,realize economic society health coordinated development.

Plowlands are laid idle;resources;countryside;land circulation

(責任編校:光明)

F301

A

1673-0712(2010)01-0017-04

2009-12-22.

周建設 (1969-),男,湖南新邵人,中南大學公共管理學院在讀碩士,研究方向:公共管理。