申相臣

地方政府債務(wù)風險，這把“達摩克利斯之劍”到底什么時候?qū)湎拢赡苓€沒有人能夠真正說得清楚。但當前圍繞地方債務(wù)管理所進行的熱點爭論和觀點交鋒，國家政策與地方利益之間的博弈，以及管理控制與尋機突破的沖突，已經(jīng)現(xiàn)實發(fā)生。財政部門尤其首當其沖，在地方債務(wù)管理上處在矛盾的焦點，如何管債？如何用債？如何償債？為此，焦作市財政部門積極探索提高政府債務(wù)管理水平的方法和防范化解政府債務(wù)風險的新思路，對內(nèi)外債統(tǒng)管、債務(wù)清理和試編政府債務(wù)預(yù)算進行了創(chuàng)新式探索。

試行政府債務(wù)預(yù)算的主要做法

截止2009年底，焦作市本級（不含高新區(qū)）政府性債務(wù)余額比2008年底增長20.65%，其中：直接債務(wù)余額占債務(wù)總額的83.87%；擔保債務(wù)余額占債務(wù)總額的16.13%。結(jié)合焦作市目前政府性債務(wù)實際情況，經(jīng)過慎重分析研究并報市領(lǐng)導(dǎo)確定，出臺了《焦作市政府債務(wù)管理暫行辦法》等相關(guān)文件，制訂了具體工作步驟，概括起來就是“清理、歸口、甄別、對接、還付”。預(yù)算是一個完整的過程，這幾個環(huán)節(jié)基本體現(xiàn)了編制政府債務(wù)預(yù)算的客觀要求。

（一）歸口試編政府性債務(wù)預(yù)算

1清理。是指對政府性債權(quán)債務(wù)構(gòu)成分布，實施和償債情況進行一次全面清查。2003年焦作市用了兩個月時間，組織力量對過去由財政部門內(nèi)部各口管理的各類政府性債務(wù)進行了認真的調(diào)查統(tǒng)計，理清了項目，整理了檔案，進行了分類，澄清了底數(shù)。

2歸口。在清理債務(wù)基礎(chǔ)上，焦作集中政府性債務(wù)統(tǒng)一管理職能，改變財政內(nèi)部預(yù)算、國庫、經(jīng)建、綜合、債務(wù)都管債務(wù)而債務(wù)科只管外債的狀況，實行由債務(wù)科內(nèi)外債務(wù)統(tǒng)管。為此，特下發(fā)了《關(guān)于焦作市政府內(nèi)外債歸口管理的通知》（焦財辦〔2003〕27號），規(guī)定將分散在財政部門不同科室的政府債務(wù)的舉借、使用、償還、監(jiān)督全過程監(jiān)管職能統(tǒng)一歸口債務(wù)科管理，并于2003年5月31日前完成了交接工作。焦作市政府性債務(wù)管理基本實現(xiàn)了內(nèi)外債統(tǒng)一歸口管理。

3甄別。在清理統(tǒng)管基礎(chǔ)上，對政府性債務(wù)類別進行區(qū)分，分類管理。焦作財政將政府性債務(wù)分為三類：一類是財政作為直接借款人的債務(wù)，如：日元貸款廣電項目等；二類是財政作為第一擔保人的債務(wù)，如：國家開發(fā)銀行城建貸款等；三類是通過財政渠道申報由單位實施并還貸的公益或公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。對第一類債務(wù)，公益項目其所需償債本息全額打入本級預(yù)算；對第二類債務(wù)，首先要求承債人制定償債計劃，并按計劃組織清收償債資金；對第三類債務(wù)，則由財政部門負責統(tǒng)計，告知，催繳，財政預(yù)算不予安排。

4對接。政府性債務(wù)預(yù)算編制按照“兩上兩下”程序，對償債資金安排進行對接。一是下發(fā)關(guān)于編制年度本級政府性債務(wù)預(yù)算的通知，明確編制焦作市本級政府債務(wù)預(yù)算的目的、范圍、口徑、報表構(gòu)成和編制政府性債務(wù)預(yù)算的具體要求。二是各預(yù)算單位根據(jù)本部門的實際情況預(yù)測年度舉借的項目、數(shù)額和償還本息的計劃。三是預(yù)算編制局對預(yù)算單位報來的債務(wù)預(yù)算進行認真審核，并對需政府財政歸還的項目舉借數(shù)額和償還資金來源進行預(yù)測。四是根據(jù)財政支付能力確定預(yù)計舉借政府性債務(wù)的規(guī)模、數(shù)額和償還本息的資金來源，提交政府，人大備案后執(zhí)行。

5還付。償債資金的歸還與支付實行專戶管理。在國庫科開設(shè)“焦作市政府性債務(wù)資金專戶”，所有政府性債務(wù)資金收付均在此賬戶統(tǒng)一核算，債務(wù)資金借入、配套資金安排、債務(wù)本息償付統(tǒng)一進入該賬戶核算。在資金還付過程中，焦作還加強了“三監(jiān)管”。一是協(xié)議監(jiān)管，按照有關(guān)貸款協(xié)議規(guī)定向有關(guān)縣市區(qū)和市直單位下達到期政府債務(wù)本息的償還計劃通知單，督促有關(guān)部門積極籌備資金，按時歸還到期本息；二是財務(wù)監(jiān)管，財政擔保或承諾的政府債務(wù)，由債務(wù)資金的使用單位進行會計核算，財政部門根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，項目單位的資金使用及歸還情況設(shè)立備查賬進行明細核算，并可隨時對使用單位相關(guān)財務(wù)進行核查；三是財政監(jiān)管，項目單位必須定期向財政部門報送項目資金使用情況和償債資金來源計劃表，反饋落實償債資金情況。

（二）政府性債務(wù)預(yù)算包含的主要內(nèi)容

焦作市政府性債務(wù)預(yù)算編制的主要內(nèi)容包括：政府性債務(wù)當年整體情況和預(yù)算年度舉債規(guī)模、償還情況；政府性債務(wù)收支預(yù)算；政府性債務(wù)還本付息資金來源預(yù)算；政府性債務(wù)項目支出資金來源及明細。

具體報表有：焦作市政府性債務(wù)收支預(yù)算平衡表、焦作市政府性債務(wù)收入預(yù)算明細表、焦作市政府性債務(wù)支出預(yù)算明細表、焦作市政府性債務(wù)還本付息預(yù)算明細表、焦作市政府性債務(wù)余額變動情況表、焦作市政府性債務(wù)分項目收入預(yù)算明細表、焦作市政府性債務(wù)分項目支出預(yù)算明細表、焦作市政府性債務(wù)分項目還本付息預(yù)算明細表、焦作市滾動（三年）債務(wù)預(yù)算項目支出計劃表、焦作市滾動（三年）債務(wù)預(yù)算資金還款計劃表。

（三）完善規(guī)范政府性債務(wù)預(yù)算

1. 為加強政府性債務(wù)管理，規(guī)范焦作各級政府及其所屬部門舉借和償還政府債務(wù)的行為，防范和化解政府債務(wù)風險，出臺了《焦作市政府債務(wù)管理暫行辦法》。《辦法》中對政府債務(wù)舉借的申報程序、政府債務(wù)資金的使用管理、政府債務(wù)的償還和風險管理、政府債務(wù)的監(jiān)管及政府貸款項目的績效評價進行了明確規(guī)范和嚴格要求。

2. 為了進一步完善政府性債務(wù)預(yù)算的編制內(nèi)容和編制方法，使其在實際工作中發(fā)揮有效的作用，在2006年政府性債務(wù)預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，每年對政府性債務(wù)預(yù)算的報表結(jié)構(gòu)和體系不斷加以完善，形成了目前的政府性債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行及決算一套完整的報表體系。同時，為了確保債務(wù)預(yù)算的完整性和真實性，還相應(yīng)設(shè)立了“焦作市政府性債務(wù)資金借入臺賬”、“焦作市政府性債務(wù)資金借出臺賬”、“焦作市政府性擔保債務(wù)臺賬”和“焦作市政府性債務(wù)配套資金臺賬”等，從制度上保障政府債務(wù)預(yù)算的有效實施。

債務(wù)管理改革中存在的問題及其原因分析

編制政府債務(wù)預(yù)算是一項開創(chuàng)性的工作，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗和模式，地方政府還處于初步的試驗階段。用預(yù)算管理的機制和手段將政府性債務(wù)收入和支出規(guī)范化、法制化，保證了償債資金的安排落實，提高了政府償債信譽、化解了或有財政風險。在不斷探索中，焦作市本級沒有再發(fā)生過因政府性債務(wù)到期不還而由省財政預(yù)算扣款的現(xiàn)象。此外，政府債務(wù)資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實完整性也得到了保證，財政部門對債務(wù)宏觀情況的把握能力、預(yù)見能力和可控能力都有所增加。但在探索過程中也遇到了許多問題需要研究和解決：

債務(wù)規(guī)模逐年增長，政府還款壓力大。近兩年焦作已進入還款高峰期。政府舉債資金投向大部分用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，這些投資為提升城市功能、改善民生和培植財源打下了基礎(chǔ)，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，由于這些項目絕大多數(shù)是公益類項目，沒有直接經(jīng)濟效益，需要由財政性資金償還到期債務(wù)，因此給財政造成了較大的還款壓力。

部分政府部門的舉債程序不規(guī)范、債務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模不合理。首先，個別政府部門舉債行為不規(guī)范，沒有按照《焦作市政府債務(wù)管理暫行辦法》等相關(guān)政府規(guī)范要求執(zhí)行，舉借債務(wù)時沒有通過財政部門，并且沒有整體的借債規(guī)劃和還款計劃，導(dǎo)致借債主體分散、還款主體錯位。一旦這些部門無力償還貸款，絕大部分債務(wù)最后就會由財政部門被動兜底，勢必會給財政帶來較大壓力;其次，銀行將貸款資金直接撥付至借款單位，財政部門對各部門借款資金的撥付、使用和項目執(zhí)行情況缺乏有力的監(jiān)督手段。

急劇增長的政府債務(wù)總量與償還機制錯位。一方面是政府債務(wù)急劇增長，另一方面是償債資金渠道單一、還款任務(wù)艱巨，導(dǎo)致財政運行風險加大。由于政府債務(wù)資金投向大部分是社會公益事業(yè)及民生工程，項目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規(guī)定固定的還款來源渠道，大多數(shù)政府債務(wù)償債資金來源都集中在土地出讓收益等渠道上。若遇土地出讓不能達到預(yù)期增值收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會導(dǎo)致債務(wù)不能按期償還，形成債務(wù)風險。

對政府債務(wù)項目的實施監(jiān)督和績效評價還有很大差距。由于人力和手段有限，項目現(xiàn)場監(jiān)督幾乎沒有開展，績效評價難以進行，政府舉債投資建設(shè)的項目經(jīng)濟效益、社會效益得不到及時評價、反饋。

對迅速膨脹的政府債務(wù)還未建立起對包括債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力、否決機制在內(nèi)的預(yù)警體系，經(jīng)濟生活中的亂舉債、擠預(yù)算的潛在風險依然存在。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，首先是債務(wù)管理不夠規(guī)范、完善。目前，國家并沒有出臺相應(yīng)的政府性債務(wù)管理制度和法律法規(guī)，沒有明確的政府性債務(wù)風險預(yù)警指標，沒有明確的債務(wù)償還機制，對于借款的使用、管理、償還也沒有明確的計劃和責任。焦作市雖然出臺了《焦作市政府債務(wù)管理暫行辦法》等政府性債務(wù)管理文件，但是有些部門并沒有嚴格按照要求執(zhí)行，仍然存在多頭舉債等現(xiàn)象。

其次是舉債存在一定的盲目性。一些部門在舉借債務(wù)時對項目建設(shè)的可行性研究、項目建設(shè)資金計劃、項目建設(shè)進度管理、項目資金的適時需求、項目融資到期償還資金來源計劃等方面研究不夠、計劃不周，在無足夠資產(chǎn)作抵押的情況下，依靠政府信譽向銀行提供擔保進行貸款，盲目融入大量資金。

再次是財力增長速度和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共需求增長速度不成正比。一方面，城市建設(shè)規(guī)模在不斷擴大，建設(shè)資金的需求量在迅猛增長；另一方面，財力增長速度有限，不能滿足城市建設(shè)不斷增長的速度，因而導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模逐年擴張。

最后是財政部門缺乏有效的催收手段,無法有效督促貸款單位及時償還到期債務(wù),影響財政正常運轉(zhuǎn)。

做好政府債務(wù)管理改革工作的

對策建議

由于政府債務(wù)管理改革工作處于探索和起步階段，針對改革中存在的問題及其成因，為進一步做好政府性債務(wù)預(yù)算編制工作，焦作市財政局提出如下對策建議：

明確政府性債務(wù)預(yù)算編制的內(nèi)容。焦作目前編制的內(nèi)容僅包括政府債務(wù)，也就是由政府直接借入或擔保的債務(wù)。2009年焦作將政府債務(wù)定義為政府性債務(wù)，是指地方政府及其職能部門、有財政經(jīng)常性撥款的事業(yè)單位、地方政府及其職能部門所屬基礎(chǔ)設(shè)施型投融資公司為提供基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)項目直接借入或依法提供擔保形成的債務(wù)，但在法律上不需要財政性資金直接償還或擔保的債務(wù)、不納入地方政府性債務(wù)范圍。如教育等部門自行舉借的債務(wù)以前因為擔心將這部分納入債務(wù)預(yù)算后，負擔償債責任。從實際情況看，盡管法律法規(guī)對地方政府和部門的舉借債務(wù)限制比較嚴格，但各部門規(guī)避法律規(guī)定舉借債務(wù)已經(jīng)非常普遍。與其任各級政府和部門隱性舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模失控，影響地方經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，不如明確規(guī)范和約束部門舉債行為，同時配套建立規(guī)范的管理制度，開明渠堵暗道，使地方政府性債務(wù)公開化、透明化，實現(xiàn)政府性債務(wù)資金管理的規(guī)范、安全和有效。

確定地方政府性債務(wù)的管理模式。審計及發(fā)改等部門認為，在上級政府批準的債務(wù)規(guī)模內(nèi)，所有政府性債務(wù)均由財政部門統(tǒng)借統(tǒng)還，通過歸口舉借加強管理，降低多頭舉債的管理風險。對此，焦作參考了國際成熟做法，認為，應(yīng)對不同債務(wù)區(qū)別舉借，即對沒有對應(yīng)償債收入來源的一般債務(wù)，如學校的教學設(shè)施舉債，原則上由財政部門統(tǒng)一舉債，再通過預(yù)算安排到相關(guān)部門和單位；有對應(yīng)經(jīng)營性收益或制度性收入作為償債來源的專項債務(wù)，如收費公路等，可以由相關(guān)職能部門或所屬法人主體按規(guī)定程序經(jīng)相關(guān)部門批準后舉債。這樣做，既有利于根據(jù)債務(wù)性質(zhì)區(qū)別管理，理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系，也利于調(diào)動部門加強債務(wù)管理的積極性和責任感，減少債務(wù)人消極還債的現(xiàn)象。但這部分債務(wù)應(yīng)在財政部門登記造策，并編入政府性債務(wù)預(yù)算。

完善政府性債務(wù)預(yù)算正常運行的保障機制。對縣（市）、區(qū)政府性債務(wù)進行預(yù)警。按市、縣（市）、區(qū)分別設(shè)置綠色通行區(qū)和紅色警戒區(qū)、超債務(wù)預(yù)算的審批、償債準備金使用的審批等等。各區(qū)預(yù)警指標臨界值如下：

焦作市政府性債務(wù)預(yù)警指標

臨界值

債務(wù)率=債務(wù)余額（直接債務(wù)100%、擔保債務(wù)30%）/政府綜合財力*100%

新增債務(wù)率=新增債務(wù)/債務(wù)余額（直接債務(wù)100%、擔保債務(wù)30%）/政府綜合財力*100%

債務(wù)逾期率=逾期債務(wù)/債務(wù)余額（直接債務(wù)100%、擔保債務(wù)30%）/政府綜合財力*100%

制定科學的舉債規(guī)劃。各級政府及其部門舉借債務(wù)規(guī)模應(yīng)與焦作市經(jīng)濟和社會發(fā)展實際水平相適應(yīng)，避免過度舉債。應(yīng)針對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況和財政承受能力制定系統(tǒng)的舉債規(guī)劃，將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，根據(jù)財政預(yù)算確定債務(wù)規(guī)模。

建立償債責任制和責任追究制度。對債務(wù)的使用償還要簽訂責任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責任，對盲目舉債、搞低水平的重復(fù)建設(shè)、造成損失浪費，或因工作失職造成無法按期償還債務(wù)的情況，要追究直接責任人的責任。同時，要將債務(wù)的借、用、還全部納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核范圍。將單位的債務(wù)管理、項目建設(shè)效益、債務(wù)償還情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評考核指標之一，從而加強領(lǐng)導(dǎo)干部的責任感，防止債務(wù)管理中的短期行為和過度舉債。

完善債務(wù)動態(tài)監(jiān)管機制。通過事前評估、事中跟蹤、事后問效的方式，逐步加強項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價。對重大項目應(yīng)及時、準確地掌握項目貸款及配套資金等的使用情況，有關(guān)部門應(yīng)加強稽核檢查力度，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規(guī)模。政府性負債建設(shè)項目完工后，財政、發(fā)改委等部門要對項目的社會經(jīng)濟效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進行全面的績效評價。

逐步建立政府部門債務(wù)信用等級體系。規(guī)范債務(wù)資金管理、提高資金使用效益、提高舉債部門的責任意識。對不及時償還到期債務(wù)或者是項目執(zhí)行不到位、債務(wù)資金使用不規(guī)范的單位，應(yīng)加大其今后舉借債務(wù)的難度系數(shù)。

建立政府性債務(wù)管理的相關(guān)機構(gòu)間協(xié)作機制。加強財政部門與投資審批部門和金融機構(gòu)的協(xié)作，積極與銀行等金融機構(gòu)密切聯(lián)系協(xié)商，使其配合財政部門工作支持政府債務(wù)監(jiān)管，構(gòu)筑起對債務(wù)人和債權(quán)人的雙向監(jiān)控體系。

推行預(yù)算公開增強政府性債務(wù)預(yù)算管理透明度。在深化財政綜合改革中不斷推行預(yù)算公開，增強政府性債務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行等全過程的透明度，強化舉債單位的預(yù)算意識，增強單位舉債的計劃性和針對性，為真正實現(xiàn)政府舉債的公開透明、科學規(guī)范奠定基礎(chǔ)。完善充實政府債務(wù)預(yù)算報表和決算報表，更為全面地反映政府性債務(wù)的全部內(nèi)容，并向全社會網(wǎng)上公開，使政府債務(wù)預(yù)算從神秘走向陽光。一方面減少重復(fù)建設(shè)和資金浪費，將舉債資金切實投入到群眾最需要的公共項目上，實現(xiàn)公共財政資源優(yōu)化配置；另一方面提升民主理財水平，使公民更易表達監(jiān)督意愿，有助于促進政府債務(wù)資源更合理更充分體現(xiàn)民意，提高政府債務(wù)資金使用效率。

(作者系河南省焦作市財政局局長)