楊志勇

“十二五”時期仍是中國重要的戰(zhàn)略機遇期。在這個時期內(nèi)，中國面臨著加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。無疑，財稅體制改革必須圍繞這個中心進行。

“十二五”時期，財稅改革應(yīng)該是全方位的，既涉及政府間財政關(guān)系的分稅制改革，又與一系列稅制改革相關(guān)，還涉及政府預(yù)算等其他財稅制度改革內(nèi)容。本文僅對改革的重點——分稅制財政體制改革和稅制改革進行分析。

財政體制的全方位改革

全面改革分稅制財政體制，需要根據(jù)財力、財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性對策。

事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分需作進一步細化，改革中的技術(shù)難題需要加緊攻關(guān)。財力與事權(quán)相匹配，解決的是現(xiàn)實財力不足問題；財權(quán)與事權(quán)相匹配，解決的是財政激勵問題。

過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于事權(quán)財政支出責(zé)任的進一步細化，從而容易出現(xiàn)中央和地方，不同級別政府之間相互推卸責(zé)任的狀況，影響分稅制財政體制的效率。全面重構(gòu)財政體制中的技術(shù)難題應(yīng)通過抓緊攻關(guān)，借鑒他國經(jīng)驗，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，立足國情來加以解決。

應(yīng)建立分稅與分租、分利相結(jié)合的財政收入劃分體制。取消增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應(yīng)未來發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動改革的局面。建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制。

我國擁有大量國有土地、國有資源和國有企業(yè)（經(jīng)濟），和許多市場經(jīng)濟國家相比，具有特殊性，也是我國有特色的制度。大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入需要進一步規(guī)范化，且應(yīng)納入財政收入劃分體制，規(guī)范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調(diào)控的負面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來的收入分配不均問題。

進一步完善公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)體系。我國在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等多個方面已有了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。但現(xiàn)有目標(biāo)的設(shè)定較為分散，各個具體目標(biāo)之間、具體目標(biāo)與總體政策目標(biāo)之間的銜接問題尚未明確，不利于集中政府財政合力的發(fā)揮。

因此，需要進一步完善公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)體系，在總體目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，分別制定各項基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)。同時，確立地區(qū)間公共服務(wù)均等化水平的評價標(biāo)準(zhǔn)，確定公共服務(wù)均等化的時間表，以加快公共服務(wù)均等化進程。

重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立縱向和橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度在現(xiàn)有的對口支援制度之上進行構(gòu)建，同時，完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度。

具體說來，取消稅收返還，將之并入一般性轉(zhuǎn)移支付；一般性轉(zhuǎn)移支付的各項具體形式與均衡性轉(zhuǎn)移支付進行整合，將各具體形式的轉(zhuǎn)移支付作為一個因素在新的一般性轉(zhuǎn)移支付公式中得到體現(xiàn)，以發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付制度的合力。進一步增強專項轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，特別是決策的透明度，做好中央財政專項轉(zhuǎn)移支付制度與地方政府預(yù)算編制的銜接工作，使得地方政府預(yù)算能夠全面反映中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付。

正式啟動地方債制度，增強地方政府財政的硬預(yù)算約束。正式啟動地方債制度，是分級財政制度的內(nèi)在要求。

禁止地方發(fā)債，帶來了形形色色的債務(wù)。且這樣的債務(wù)信息不充分，財政風(fēng)險易低估。當(dāng)?shù)胤截斦o力還債時，出于維護社會穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎(chǔ)之上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場，防范財政風(fēng)險。

稅制改革的方向與重點

“十一五”時期，內(nèi)外資企業(yè)所得稅制實現(xiàn)了統(tǒng)一；增值稅制實現(xiàn)了從生產(chǎn)型到消費型的轉(zhuǎn)變。這是“十一五”時期在稅制改革上所取得的重大進展?！笆濉睍r期，稅制改革仍應(yīng)作進一步改革，以更好地服務(wù)于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大格局。

（一）擴大增值稅征收范圍

從國際上看，增值稅可以有不同的模式。從歷史上看，各國增值稅制也經(jīng)歷了演變的過程。因此，中國的增值稅改革的進行應(yīng)更多地立足國情，同時吸收其他國家有益經(jīng)驗。

關(guān)于農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)等的增值稅問題，對中國而言同樣是難題。當(dāng)前最為迫切的是增值稅轉(zhuǎn)型之后，中國增值稅征收范圍擴大的問題。增值稅覆蓋面偏窄，影響了增值稅中性作用的發(fā)揮。

大量的服務(wù)行業(yè)仍適用營業(yè)稅制。一方面，營業(yè)稅制不能解決重復(fù)征稅問題；另一方面，營業(yè)稅制的存在也在一定程度上破壞了增值稅征收鏈條，對增值稅征管效果帶來了不利的影響。由于服務(wù)行業(yè)的特殊性，要直接將征收營業(yè)稅的所有服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向課征增值稅，需要解決好服務(wù)業(yè)的稅率確定問題。根據(jù)增值稅稅率不宜設(shè)立過多的要求，服務(wù)業(yè)不適合獨立設(shè)置稅率，但如何適用已有的增值稅稅率，服務(wù)業(yè)的稅負有可能偏高。

另外，金融服務(wù)業(yè)的征稅問題在國際上仍是一個爭議較多的問題。中國如何將金融服務(wù)業(yè)納入增值稅的征收范圍，同樣需要作進一步研究。但就整體而言，增值稅向服務(wù)業(yè)擴大征收范圍是大勢所趨。在擴大征收范圍難度較大的今天，可以考慮先將交通運輸業(yè)、建筑安裝業(yè)等與貨物交易密切相關(guān)的行業(yè)納入增值稅的征收范圍。

增值稅稅率的調(diào)整必然要考慮到增值稅在提供財政收入中的作用問題。增值稅作為中國第一大稅種，調(diào)低增值稅率必然會對財政收入造成重要的影響。在流轉(zhuǎn)稅所占比重較多，受到稅收征管水平限制，所得稅所能提供的收入還較少的情況下，增值稅稅率在短期內(nèi)還不宜下調(diào)。這也就是說，所得稅的征收管理水平的提高，從某種意義上看，是增值稅稅率的下調(diào)的前提?！笆濉睍r期，應(yīng)更多地在稅收征管上下功夫，為增值稅稅率下調(diào)創(chuàng)造必要的條件。

（二）個人所得稅制改革

1個人所得稅的定位

個人所得稅占稅收總收入的比例較低，決定了要依靠個人所得稅來調(diào)節(jié)收入再分配作用是有限的，要發(fā)揮個人所得稅的自動穩(wěn)定器作用也是有限的。

個人所得稅占稅收總收入的比重仍然較低。“十一五”時期以來的四年中，該比重一直在7%左右，2007-2009年均不足7%。低比重正是規(guī)范個人所得稅制的好時機，因為它對其他方面所產(chǎn)生的影響更有限。

收入分配格局的根本性調(diào)整至少短期內(nèi)不能寄希望于個人所得稅。最基本的收入分配格局是初次收入分配形成的。中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府與市場界限不清、壟斷行業(yè)改革滯后、國有資源補償制度改革滯后等直接導(dǎo)致初次分配的嚴重不合理，這是中國收入分配格局不合理的最根本原因，因此必須在初次分配中就實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。期望僅通過個人所得稅等再分配手段來解決初次分配的所有問題，是不現(xiàn)實的。

2個人所得稅改革的著力點

第一，個人所得稅工資薪金費用減除標(biāo)準(zhǔn)即免征額的調(diào)整是勢在必行。收入只有在扣除成本費用之后的余額才是所得（應(yīng)納稅所得額）。免征額代表的是成本和費用。隨著物價水平的提高，生活成本和費用攀升，免征額的提高是自然而然的事。

第二，在綜合所得稅制改革之前，需要對分類所得稅制進行調(diào)整。其中重要內(nèi)容包括：提高工資薪金費用減除標(biāo)準(zhǔn)（免征額），特別是建立起免征額與消費者價格指數(shù)聯(lián)動機制的調(diào)整機制；建立養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等大筆支出的專項扣除制度，以更好地改善民生；工資薪金所得所適用的稅率體系還需要作進一步的調(diào)整，將九級超額累進稅率改為三級，并降低最高邊際稅率（如可改為5%，15%，25%三檔），使得最高邊際稅率的水平至少不高于周邊國家和地區(qū)，以構(gòu)建稅制競爭力。

第三，綜合所得稅制改革需要考慮稅收征管條件的約束。

理想的以調(diào)節(jié)收入分配為目標(biāo)的個人所得稅制受到多種因素的制約。一般認為，綜合所得稅制是較為理想的能夠促進公平的稅制。但是如果再考慮稅收征管因素，那么這種看法就不見得能夠成立。綜合所得稅制的實施需要稅務(wù)征管機構(gòu)全面掌握個人收入信息，但現(xiàn)實是，稅務(wù)機構(gòu)無法掌握個人灰色收入的信息，現(xiàn)金交易的普遍性導(dǎo)致許多現(xiàn)金收入無法被追蹤。綜合所得稅制的實施需要有與之相對應(yīng)的稅收征管機構(gòu)，但現(xiàn)實中的稅務(wù)機構(gòu)主要是適應(yīng)企業(yè)納稅的需要而設(shè)置的。而且，近年來，對個人所得稅的征管雖然一直在加強，但就個人所得稅所提供的稅收收入與全面完善綜合所得稅制征管條件所需要投入的成本相比，至少短期內(nèi)是得不償失的。

另外，個人收入信息的取得往往需要政府多個部門的配合，需要建立多部門信息交換機制，讓更多的部門能夠向稅務(wù)部門提供相關(guān)的收入信息。考慮到這些外部環(huán)境，如果綜合所得稅制貿(mào)然推出，其結(jié)果很可能是逆向調(diào)節(jié)，即收入水平相對較低但收入信息容易為稅務(wù)機構(gòu)所掌控的個人需要負擔(dān)更多的稅。因此不能超越現(xiàn)實征管條件來奢談理想稅制。

回歸現(xiàn)實，從個人所得稅的角度來解決收入分配問題，應(yīng)該在綜合所得稅制既定的前提之下，采取分步突破的策略。短期內(nèi)，改革的重點應(yīng)更多地放在稅收征管基礎(chǔ)條件的完善和彌補現(xiàn)有漏洞上。

總之，“十二五”時期的個稅改革不應(yīng)定位過高，而應(yīng)切合實際，逐步向能更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配和宏觀調(diào)控的目標(biāo)邁進。

（三）研究推進房產(chǎn)稅改革

1認清住房市場還是賣方市場的國情

中國正面臨工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的任務(wù)。當(dāng)前中國住房市場問題是在需求遠遠超過供給的大背景下形成的。

遏制投資投機需求，無疑能夠緩解自住需求的壓力。但從根本上說，住房市場首先需要的是擴大有效供給。擴大供給有助于住房市場從賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變。在買方市場中，住房投資投機獲利微薄，住房市場應(yīng)主要是消費市場的實質(zhì)才容易從根本上得到恢復(fù)。在擴大住房有效供給之后，稅收引導(dǎo)個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的作用才能得到實現(xiàn)。

在賣方市場中，稅收調(diào)節(jié)賣方利益的作用是非常有限的。保有環(huán)節(jié)稅收的缺失，客觀上降低了炒房者的成本。從理論上看，直接稅不容易轉(zhuǎn)嫁，但不易轉(zhuǎn)嫁不等于不能轉(zhuǎn)嫁。只要市場是賣方的，賣方就能夠想方設(shè)法將稅負轉(zhuǎn)嫁給買方。若此，稅收調(diào)節(jié)目標(biāo)不僅難以實現(xiàn)，反而會加重買方的負擔(dān)，與政策設(shè)計的目標(biāo)相悖。

在短期內(nèi)，對個人自用住房開征房產(chǎn)稅能夠增加房價下跌的預(yù)期。但從長遠來看，稅收對房價的影響是中性的。

2對個人住房征收房產(chǎn)稅是大勢所趨

中國需要構(gòu)建新型的更具有可持續(xù)性的土地財政模式，以擺脫賣地收入為主的土地財政模式。這就需要對個人自用住房進行課稅。但是，對個人住房開征房產(chǎn)稅并不意味著地方財政從此高枕無憂。

對中長期有利的事，在短期內(nèi)卻可能帶來重大的負面影響。各地政府已經(jīng)建立了各種各樣的融資平臺。不是所有的地方融資平臺，都會帶來未來的財政支付壓力。但是在數(shù)萬億規(guī)模以上的融資平臺中，有一些是給不能帶來經(jīng)濟效益的項目，如學(xué)校工程等融資項目自身不會帶來充足償還借款的現(xiàn)金流。地方來自土地出讓金的收入在一定程度上可以應(yīng)對這個風(fēng)險。但是，地方能否得到充足的土地出讓金收入也是有前提的。如果市場預(yù)期房價下跌，或者事實上已經(jīng)在持續(xù)下跌，那么地方將很難獲得相應(yīng)的土地出讓金收入以及相關(guān)稅費收入。由此看來，短期內(nèi)要積極防范地方融資平臺所帶來的潛在財政風(fēng)險，也要求對物業(yè)稅的開征要慎之又慎。這也要求，房產(chǎn)稅的開征，需要創(chuàng)造條件，突破短期的瓶頸，以防地方財政風(fēng)險的進一步暴露。

3重復(fù)征稅問題必須考慮

在房地產(chǎn)開發(fā)交易環(huán)節(jié)，個人住宅實際上已經(jīng)承擔(dān)了大量與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相關(guān)的稅費，范圍涉及道路、供水、供電、供氣、環(huán)境綠化等等。國際上，房產(chǎn)稅或物業(yè)稅多對應(yīng)的是地方公共服務(wù)。存量房產(chǎn)的稅收待遇問題需要認真研究，否則只會導(dǎo)致另一個層面的不公平。在實際操作過程中，房產(chǎn)稅（物業(yè)稅）的開征需要結(jié)合十六屆三中全會的“相應(yīng)取消有關(guān)收費”的精神進行。房產(chǎn)稅主要是地方稅，是為地方政府提供公共服務(wù)融資的一個稅種。注意，它還應(yīng)該和具有同樣功能的城建稅進行協(xié)調(diào)。

4必須考慮其社會影響

特別是，近年來，“被高檔化”的樓盤不少，即使是很低的稅率，居民個人是否有房產(chǎn)稅或物業(yè)稅的支付能力，也是一個問題。

有不少人建議對第一套住房免征房產(chǎn)稅，但在現(xiàn)實中，哪一套住房免稅，缺乏可操作性，而且對不同地方來說是不公平的。房產(chǎn)稅是為享受地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本。如果要免第一套，那么許多人手中只有一套住房，房產(chǎn)稅很可能就流于形式。多套住房的人，如果要免其中的一套，那么免哪一套又是一個問題，因為每一套（處）住房的物業(yè)稅都有對應(yīng)的地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。還有，房產(chǎn)稅本身是從價征收的，以數(shù)量作為免稅或享受優(yōu)惠的依據(jù)也是不合適的。還有，多套住房的價值不一定就比一套的價值高。如果采此種優(yōu)惠政策，則勢必導(dǎo)致新的稅收不公平。

影響面大的稅收政策之實施，有前車之鑒。1990年英國首相撒切爾夫人之所以下臺，與不適當(dāng)?shù)娜祟^稅開征有著密切的關(guān)系。最近，認為美國稅收已經(jīng)足夠多的美國茶黨要求減稅、反對加稅，也在社會上造成了一定影響。

與賣地財政相比，以房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的土地財政模式雖有風(fēng)險，但更具可持續(xù)性。細水長流的益處超過了一次性的土地出讓金收入?？紤]到公平原則，對民宅開征房產(chǎn)稅首先可考慮對小產(chǎn)權(quán)房征收，給小產(chǎn)權(quán)房合法地位，并最終過渡到對所有住房征收。

（作者系中國社會科學(xué)院財貿(mào)所研究員、博士生導(dǎo)師；本文系中國社會科學(xué)院財貿(mào)所重點課題“主權(quán)債務(wù)危機與中國財政政策選擇”階段性成果之一）