黃前柏

“漲價—調(diào)控—再漲價”，似乎快成為中國房地產(chǎn)市場的范式。很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，很大原因歸結(jié)于土地財政的弊端。

有不少人質(zhì)疑，土地出讓金的連連攀升，地方政府才是最大的推手。此番房產(chǎn)稅出臺的強(qiáng)烈呼聲，一個很重要的命題是，房產(chǎn)稅能否取代土地財政，成為地方政府的穩(wěn)定財源？

警惕“產(chǎn)業(yè)空心化”

在近幾年房地產(chǎn)亢奮發(fā)展過程中，土地成為很多地方政府的錢袋子，“土地經(jīng)營”也成為時髦的語言。以土地經(jīng)營城市的思路，雖然改善了城市的面貌和魅力，但饑渴式供地直接導(dǎo)致的土地、房租等工商及生活成本的提高，似乎正在侵蝕很多地方實體經(jīng)濟(jì)的健康。

“上世紀(jì)90年代初，海南房地產(chǎn)市場泡沫破滅給我們留下了深刻的教訓(xùn)，就因為是房地產(chǎn)投機(jī)成分過大，政府幾年時間卻賣了幾十年的土地?，F(xiàn)在很多地方也出現(xiàn)了這種苗頭，應(yīng)該引起我們的足夠警惕?！敝敹悓＜摇⒅醒胴斀?jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓認(rèn)為。

比如杭州市，在最近幾年全國房價排行榜上，就頻頻占據(jù)重要位置。2009年，杭州（包括余杭、蕭山）土地出讓金更是超過1200億元，位列全國第一，將“北上廣深”也甩在了身后?！百u地”卻不合適宜地成為地方政府的主要收入之一。

相比之下，2009年杭州地方財政收入520.79億元，支出490.39億元，和多數(shù)城市一樣收支略有結(jié)余。然而，另一塊由土地主導(dǎo)的政府收入，則是許多城市所不能企及的。據(jù)一份會議材料透露，杭州去年政府性基金收入454.37億元，其中土地出讓金收入高達(dá)439.04億元，占其總量的96.8%。

根據(jù)2010年杭州市財政收支預(yù)算，今年杭州市本級政府性基金收入計劃792.86億元，其中土地出讓金755億元。按此推算，杭州今年土地出讓金至少要達(dá)到1300億元，否則龐大的預(yù)算計劃或?qū)㈦y以完成。

有了大量土地出讓金的保障，杭州城市建設(shè)和綜合實力也取得了很大進(jìn)步。包括旅游業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)等都在全國占據(jù)很重要的位置。

但是光鮮背后，隱患也在加劇。

據(jù)當(dāng)?shù)匾粋€官員分析，當(dāng)?shù)赝顿Y帶動工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的能力近年趨于弱化，工業(yè)投入后勁不足。造成這一問題的主因在于土地短缺、能源價格上漲，使得企業(yè)選擇項目的難度和投資風(fēng)險擴(kuò)大。

杭州市在今年的財政預(yù)算計劃草案報告中也承認(rèn)，2009年財政收入實現(xiàn)較高的總額和增幅主要有賴于政策性增收和房地產(chǎn)增收等特殊因素，實體經(jīng)濟(jì)增長動力仍顯不足，并提出“加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，涵養(yǎng)可持續(xù)財源”。

杭州“產(chǎn)業(yè)空心化”問題，從側(cè)面反映了一些地方政府收入過度依靠土地財政的窘境，看來，“賣地”的思維真的需要改變了。

從“變賣家當(dāng)”到“經(jīng)營資產(chǎn)”

為地方政府尋找穩(wěn)定財源，成為此番房產(chǎn)稅出臺的最終要義。

打一個不太恰當(dāng)?shù)谋扔鳎喝绻训胤秸茸饕患移髽I(yè)，從依靠“土地財政”到將來依靠房產(chǎn)稅作保障，是否意味著其盈利模式的改變？劉桓認(rèn)為，應(yīng)該看做是地方政府開始從“變賣家當(dāng)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營資產(chǎn)”。

劉桓認(rèn)為，地方政府對于土地財政的依賴程度如果太高，會造成今后的財政枯竭，因為一個國家或一個地方，土地資源畢竟是有限的。然而按地方政府目前開發(fā)土地的速度來看，可能持續(xù)不了幾十年。這樣，以后政府的財源會枯竭，但房產(chǎn)或物業(yè)的稅收源泉是源源不斷的。因為，房子只要被擁有就要征稅，舊房拆了蓋新房還是可以征稅，這是可以永續(xù)的財稅收入。這個問題如果解決了，地方政府的財源問題就可以解決得好一些。

1994年分稅制之后，地方政府缺乏穩(wěn)定的稅收來源，很大程度依靠中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。1994～2007年，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到1.8112萬億元，增長了6.6倍，年均增長16.9%。金融危機(jī)爆發(fā)后，中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付明顯增加，2008年中央財政收入增加17.5%，對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增加26.7%，2009年中央財政收入增加9.8%，對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增長29.8%。不難看出，最近幾年地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的增幅顯著超過中央財政的收入增幅。如果能夠適時開征房產(chǎn)稅，將給地方政府增加一個很重要的稅收來源，這將減輕中央政府對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付壓力。

對地方政府而言，對物業(yè)稅的態(tài)度可能既愛又恨。如果物業(yè)稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分?jǐn)傊?0年內(nèi)，對于應(yīng)屆政府而言意味著收入大減，長期來看雖然可以給地方政府提供穩(wěn)定收益，但短期收入將會驟減，這并不是應(yīng)屆政府所樂見的局面。

同時，在土地出讓金的問題上，不同城市面臨的具體情況又不盡相同。比如有些一線城市在經(jīng)過房地產(chǎn)市場10多年的高速發(fā)展之后，可供出讓的土地越來越少，這些城市可能會希望盡快出臺物業(yè)稅，以便在土地出讓金萎縮后，還能有物業(yè)稅的收入接力。但是一些三線城市的房地產(chǎn)開發(fā)程度較低，地方政府還在期待房地產(chǎn)市場的下一個黃金十年，從而從土地市場中最大程度獲益，這些城市顯然會抵制物業(yè)稅的推出。

房產(chǎn)稅出臺能否給高房價降溫，同時在分稅制下，尋求地方公共財政之道，給地方政府帶來穩(wěn)定的稅源？

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希并不這么樂觀。中國基層政府的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國家的基層政府，越是收入低的地方，房地產(chǎn)稅征收就越少，越難滿足基層政府需要，也難以避免地方政府推高房價的沖動。

有識之士進(jìn)一步提出，既然房地產(chǎn)稅為土地的市場化管理提供了制度支持，改革之初就應(yīng)明確取消政府主導(dǎo)土地批租市場的職能。質(zhì)疑者如陳志武甚至認(rèn)為，房產(chǎn)稅的開征最可怕的是“給地方市場不受制約地轉(zhuǎn)移老百姓財產(chǎn)的機(jī)會”。

更有甚者提醒，政府與納稅人的緊張關(guān)系，可能在房地產(chǎn)稅的問題上顯性化。因為稅負(fù)高低的合理性，最終還取決于稅收的收益方式。換句話說，房地產(chǎn)稅讓民眾有意識地要求參與監(jiān)督公共財政支出，要求政府“取之于民，用之于民”。否則，業(yè)主可能抱怨既繳納物業(yè)費，又繳納房地產(chǎn)稅，抱怨政府將本來應(yīng)提供的社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)嫁給自己。