潘興明

歐盟“藍(lán)卡”計(jì)劃評析
——兼論中國人才戰(zhàn)略對策

潘興明

2009年5月25日，歐盟理事會批準(zhǔn)了以引進(jìn)高層次人才為目標(biāo)和內(nèi)容的“藍(lán)卡”計(jì)劃。目前，世界各國、各地區(qū)對高層次人才的爭奪越來越激烈。為滿足本國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)國際競爭力的需要，推出引進(jìn)人才政策的國家正在增多，而且發(fā)達(dá)國家的重視程度較高。歐盟“藍(lán)卡”計(jì)劃，就是最新的重大舉措之一。歐盟的“藍(lán)卡”計(jì)劃與美國的“綠卡”制度在性質(zhì)上都是吸引高層次人才的政策措施，但在具體舉措上存有差異。中國在引進(jìn)高層次人才方面應(yīng)采取以下戰(zhàn)略對策：第一，提倡建立國際人才資源新秩序，把握人才戰(zhàn)略主動權(quán)。第二，建立人才需求評估機(jī)制，確定人才引進(jìn)的類別和配額。第三，制定引進(jìn)人才配套政策，完善吸引高層次人才工作。最后，鼓勵外流人才回國工作，出臺相應(yīng)的政策措施。

歐盟“藍(lán)卡” 高層次人才 美國“綠卡”

在全球化日趨深入和廣泛的背景下，世界各國、各地區(qū)對高層次人才的爭奪越來越激烈。歐盟“藍(lán)卡”(Blue Card)計(jì)劃，就是最新的重大舉措之一，引起國際社會的普遍關(guān)注。根據(jù)聯(lián)合國的資料，2005年世界移民的總數(shù)達(dá)到1.91億人，約占世界人口的3%。①United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, International Migration Report 2006: A Global Assessment, New York: United Nations 2009, p. xiv.與此同時(shí)，移民接納國對吸引技術(shù)移民更加重視，共有30個(gè)國家推出了引進(jìn)高端技術(shù)人才的政策。①United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, International Migration Report 2006: A Global Assessment, p. xvi.

傳統(tǒng)的移民國家一直將吸引技術(shù)移民作為其移民政策的一個(gè)重要組成部分，其中以美國的“綠卡”政策最有代表性。歷史上，亞洲和歐洲國家在國際移民運(yùn)動中扮演著移民輸出者的角色，并沒有接納移民的傳統(tǒng)，也未將吸納技術(shù)移民作為本國的既定政策。但這種情況已經(jīng)發(fā)生了改變。如中國已經(jīng)推出了吸引高層次人才的永久居住證制度（實(shí)際上是一種長期居住證制度，與美國的綠卡不同）。最近，一貫只對本族裔移民、前殖民地移民及難民打開大門的歐洲國家出現(xiàn)了新的變化。歐盟推出的吸引高層次人才的“藍(lán)卡”計(jì)劃，旨在參與和加強(qiáng)在全球人才資源上的競爭力。雖然金融危機(jī)的到來對人才的需求和爭奪有暫時(shí)放緩的現(xiàn)象，但經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及全球經(jīng)濟(jì)重新進(jìn)入增長軌道后對人才的需求和爭奪勢必再趨激烈。目前，中國在經(jīng)濟(jì)上居于較為有利的競爭地位，在人才方面也應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，因勢利導(dǎo)，主動進(jìn)取，爭取優(yōu)勢。

一、國際引進(jìn)人才政策概況

為滿足本國和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)國際競爭力的需要，推出引進(jìn)人才政策的國家正在增多，而且發(fā)達(dá)國家的重視程度較高。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)，在 30個(gè)制定和實(shí)施了引進(jìn)人才政策的國家中，發(fā)達(dá)國家占17個(gè)，發(fā)展中國家占13個(gè)。

傳統(tǒng)的移民國家，像澳大利亞、加拿大、新西蘭和美國的引進(jìn)人才政策不僅實(shí)施時(shí)間長，而且較為穩(wěn)定和完備。澳大利亞和加拿大采取計(jì)分制，對引進(jìn)的技術(shù)移民的各項(xiàng)條件進(jìn)行評分，須達(dá)到一定的積分標(biāo)準(zhǔn)才能獲得批準(zhǔn)。其中澳大利亞要求移民申請人擁有學(xué)位或畢業(yè)證書，不少于3年的工作經(jīng)驗(yàn)；加拿大注重高學(xué)位和本國需要的技術(shù)類別；新西蘭的政策與以上兩國相仿。美國引進(jìn)人才政策以就業(yè)崗位為基礎(chǔ)，要求申請人須在美國所需要的技術(shù)崗位類別受雇，規(guī)定每年發(fā)放技術(shù)移民簽證為14萬份，其中最主要的是H-1B類工作簽證（可轉(zhuǎn)為綠卡和入籍）。這種工作簽證的發(fā)放對象是美國需要的高層次人才，2001-2003年之間每年的發(fā)放額度高達(dá)115000份，目前為每年65000份。此外，美國大學(xué)也是爭奪人才的重要力量，每年從世界各國征收的優(yōu)秀學(xué)生也是數(shù)量可觀。2002年，進(jìn)入美國高等學(xué)校就讀的外國學(xué)生為583000人。①United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, International Migration Report 2006: A Global Assessment, p. 13.

歐洲國家在這方面的起步較晚，從20世紀(jì)90年代起，一些國家開始放松對高層次人才入境的限制。法國在1998年頒布的《移民法》開始設(shè)立新的引進(jìn)人才的專門類別：科學(xué)家和學(xué)者，同時(shí)放寬了信息技術(shù)業(yè)人才的移民條件；德國在2000年8月也放寬了信息技術(shù)業(yè)人才的移民條件，其《2004年移民法》設(shè)立了招募技術(shù)人才的移民類別，授予永久居住權(quán)，同時(shí)準(zhǔn)許投資類移民；英國在2002年設(shè)立了一個(gè)實(shí)驗(yàn)性移民項(xiàng)目：準(zhǔn)許高技術(shù)外國人才在英國工作一年。甚至像捷克這樣的中東歐小國也在2003年推出了類似于澳加等國的技術(shù)移民計(jì)分制。除此之外，丹麥、荷蘭、英國和瑞典為技術(shù)移民提供了稅收減免優(yōu)惠待遇。歐盟在2005年推出承認(rèn)各成員國專業(yè)技術(shù)資格的指導(dǎo)意見，以推動歐盟內(nèi)部專業(yè)人才的流動。

在亞洲，一些較為發(fā)達(dá)的國家也相當(dāng)重視引進(jìn)人才的工作。日本放松了工程師和其他專業(yè)人才移民的限制，準(zhǔn)許其永久居住，并為其入籍提供便利條件；韓國修改了移民法規(guī)，促進(jìn)專業(yè)人才和技術(shù)人員到韓國工作和居?。恍录悠抡{(diào)整了有關(guān)條例，準(zhǔn)許受過良好教育、收入較高的外國人在本國定居。

相反，發(fā)展中國家盡管對高層次人才和高級管理人才的需求量很大，但實(shí)行鼓勵技術(shù)移民政策的國家為數(shù)甚少。甚至有一些國家還出于保護(hù)本國公民就業(yè)的考慮，減少了引進(jìn)外國專業(yè)人才的數(shù)目。如不丹、博茨瓦納、約旦、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國就是如此。②United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, International Migration Report 2006: A Global Assessment, pp. 8-9.

中國為進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放、提高國際競爭力，大力引進(jìn)海外高層次人才。因此，制定中國人才戰(zhàn)略和做好引智工作是建立建設(shè)創(chuàng)新型國家領(lǐng)軍人才隊(duì)伍的急迫任務(wù)，是提升和優(yōu)化我國人才結(jié)構(gòu)的特殊需要，是參與經(jīng)濟(jì)全球化和國際人才競爭的戰(zhàn)略舉措，也是應(yīng)對當(dāng)前國際金融危機(jī)、化危為機(jī)的積極對策。國家有關(guān)部門已經(jīng)推出的引進(jìn)海外高層次人才的具體項(xiàng)目有“長江學(xué)者獎勵計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”、“國家杰出青年科學(xué)基金”和“千人計(jì)劃”等，收到了積極的成效。

二、歐盟“藍(lán)卡”計(jì)劃實(shí)施的原因和背景

歐盟委員會負(fù)責(zé)自由、安全和司法事務(wù)的副主席佛朗哥·弗拉蒂尼在該計(jì)劃正式提出的儀式上表示：歐洲吸引高技術(shù)移民的能力是對其國際實(shí)力的一種衡量。我們希望歐盟至少能像澳大利亞、加拿大和美國一樣成為具有吸引力的移民首選目的地。我們必須讓高層次人才改變這種印象，即歐洲人才市場的招募程序規(guī)定不一。如果做不到這一點(diǎn)，歐洲就只能接納低技術(shù)或一般技術(shù)水平的移民。要改變這個(gè)趨勢，新的戰(zhàn)略和新的路徑必不可少。①European Union, “Making Europe More Attractive to Highly Skilled Migrants and Increasing the Protection of Lawfully Residing and Working Migrants”, IP/07/1575, Brussels, 23 October 2007.

歐盟之所以實(shí)施“藍(lán)卡”計(jì)劃，在于充分認(rèn)識到引進(jìn)高層次人才的重要性和迫切性。

首先，歐盟國家人口老化，專業(yè)技術(shù)人才日益短缺。到2050年，歐盟三分之一的人口將在65歲以上。②“European Union ‘Blue Card’ Work Permit Gathering Steam”,http://www.workpermit.com/news/2007_03_20/europe/european_union_blue_card_01.htm.歐盟公布的一份調(diào)研報(bào)告指出，僅德國工程師、電腦編程師和其他科學(xué)人才的匱缺每年就使該國少賺185億歐元。對此，歐盟委員會主席巴羅佐表示：“歐盟對高層次人才的吸引力不夠。我們（歐盟公民）也不年輕了，人口也不夠，我們無法依靠自己的力量維持社會和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)。”③José Manuel Dur?o Barroso, “Opening Remarks of President Barroso-Legal Immigration”,SPEECH/07/650, Strasbourg, 23 October 2007.

其次，歐盟須要加強(qiáng)人才戰(zhàn)略，以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持競爭力。歐盟提出在未來的20年，所需要的專業(yè)人才和技術(shù)工人達(dá)2000萬之多，尤其需要工程和電腦技術(shù)人才。④BBC, “EU ‘Blue Card’ to Target Skilled”, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7057575.stm.

第三，歐盟在人才爭奪方面已經(jīng)落在美加澳后面，須及時(shí)作出調(diào)整。⑤歐盟委員會：“Open Door for Qualified Workers”,http://ec.europa.eu/news/employment/071023_1_en.htm。歐盟在一份備忘錄中指出：外籍技術(shù)人才占美國勞動力總數(shù)的3%、占加拿大勞動力總數(shù)的7%，占澳大利亞勞動力總數(shù)的9.9%，而在歐盟，這個(gè)比例只有1.7%。①Elizabeth Collett, “The Proposed European Blue Card System: Arming for the Global War for Talent?” European Policy Centre, January 7, 2008, source@migrationpolicy.org.從全球來看，55%的高技術(shù)移民去了美國，到歐洲的只不過5.5%。②“European ‘Blue Card’ to Solve Problem of Aging Population?” Sept. 26, 2007,http://www.europeanunionbluecard.com/.

第四，歐盟人才市場各自為政，呈碎片化局面。歐盟在引進(jìn)人才戰(zhàn)略方面落后英語國家的主要原因之一就是各成員國政策不一，市場狹小又相互割裂，缺乏吸引力和競爭力?！八{(lán)卡”計(jì)劃將歐盟27國統(tǒng)合成一個(gè)大市場，高層次人才可以在寬松的環(huán)境中自由流動，凸顯歐洲一體化的整合優(yōu)勢。巴羅佐指出：“移民是全球化的一個(gè)方面，需要在歐洲層面上，而不是在國家層面上對此指出有效的反應(yīng)?！雹跩osé Manuel Dur?o Barroso, “Opening Remarks of President Barroso-Legal Immigration”,SPEECH/07/650, Strasbourg, 23 October 2007.

第五，歐盟現(xiàn)行人才和移民政策存在缺陷，亟須調(diào)整。根據(jù)目前的情況和各成員國的政策規(guī)定，一方面高層次人才難以跨國流動，需要重新向新的就業(yè)和居住國申請，時(shí)間成本很高；另一方面，包括高層次人才在內(nèi)的合法移民與所在國公民享有的權(quán)利方面存在明顯差距，不符合歐盟堅(jiān)持和倡導(dǎo)的平等價(jià)值觀，阻礙了歐洲一體化和歐洲社會內(nèi)聚進(jìn)程。

三、歐盟“藍(lán)卡”計(jì)劃內(nèi)容

早在2005年，歐盟委員會就開始討論引進(jìn)人才政策問題，并于同年12月提出了“合法移民政策計(jì)劃”(Policy Plan on Legal Migration)。2006年12月，歐盟理事會批準(zhǔn)了上述計(jì)劃，要求歐盟委員會提出具體的政策建議。因此，歐盟委員會根據(jù)以上計(jì)劃和要求，于2007年10月23日推出與美國的永久居留證“綠卡”相似的 “藍(lán)卡”計(jì)劃，即“關(guān)于第三國高技術(shù)受雇公民入境和居住條件的指示”(Directive on the conditions for entry and residence of third-country nationals for highly qualified employment)，為引進(jìn)高層次人才創(chuàng)造有利條件。這項(xiàng)計(jì)劃是歐盟擬定中的內(nèi)容廣泛的共同移民政策的一個(gè)重要組成部分。"藍(lán)卡"計(jì)劃要點(diǎn)如下：

■申請藍(lán)卡的主要條件

● 必須擁有合格的文憑

● 起碼擁有三年職業(yè)經(jīng)驗(yàn)

● 擁有不少于一年的工作合同

● 該工作崗位須是歐盟公民無法補(bǔ)缺的。

● 工資額須是其前往供職的國家法定最低工資的三倍

● 30歲以下的青年申請者可獲優(yōu)先待遇

■申請程序

任何非歐盟成員國居民提出申請后，將在90天內(nèi)得知能否獲得赴歐盟工作的“藍(lán)卡”。獲得“藍(lán)卡”者，即可一次申請獲得居住、工作許可，按規(guī)定可在歐盟內(nèi)自由流動，不需要每到一個(gè)歐盟國家工作都重新申請一次簽證、居住和工作許可。

■享受權(quán)益

作為非歐盟國民，“藍(lán)卡”持有人將與歐盟居民享有同等社保、就業(yè)、教育和薪酬權(quán)益，且有權(quán)將家人帶到歐盟國家生活。但在獲得學(xué)習(xí)津貼、住房和社會救助方面受到限制。

按照規(guī)定在第一個(gè)歐盟成員國工作滿2年之后，“藍(lán)卡”持有人前往其他歐盟國家就業(yè)、居住時(shí)與歐盟居民享有同等權(quán)力。只要持有人有工作，“藍(lán)卡”就維持有效。

■簽發(fā)部門

歐盟各成員國政府自行決定各國發(fā)放“藍(lán)卡”的主管部門，并自行審批各申請決定。各成員國有權(quán)決定每年發(fā)放“藍(lán)卡”的指標(biāo)。

■有效期限

“藍(lán)卡”有效期為兩年，但可以續(xù)簽。如果持有者失業(yè)，其所獲“藍(lán)卡”在三個(gè)月內(nèi)仍然有效。

■批準(zhǔn)程序

“藍(lán)卡”計(jì)劃須經(jīng)歐洲議會和所有27個(gè)成員國的批準(zhǔn)，同時(shí)各成員國也有權(quán)自行決定是否參加該計(jì)劃。①Elizabeth Collett, “The Proposed European Blue Card System: Arming for the Global War for Talent?” European Policy Centre, January 7, 2008, source@migrationpolicy.org.

需要指出的是，“藍(lán)卡”計(jì)劃并不是具有一般普遍意義的移民政策，而是具有嚴(yán)格選擇性的移民政策。正如弗拉提尼所說：“這不是一項(xiàng)‘打開大門’的政策?！雹貰BC, “EU ‘Blue Card’ to Target Skilled”, http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7057575.stm.

歐盟的“藍(lán)卡”計(jì)劃與美國的“綠卡”制度在性質(zhì)上都是吸引高層次人才的政策措施。在具體舉措上存有差異?？偟膩砜?，美國“綠卡”的待遇和吸引力仍然強(qiáng)于歐盟“藍(lán)卡”（參見下表）。

歐盟“藍(lán)卡”與美國“綠卡”對照表

按照歐盟的原先安排，“藍(lán)卡”計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在2009年上半年完成批準(zhǔn)程序，開始實(shí)施。歐洲議會于2008年11月20日在其總部所在地斯特拉斯堡召開的全會上，以388票贊成、56票反對和124票棄權(quán)通過決議，批準(zhǔn)了旨在吸引外國高層次人才的“藍(lán)卡”計(jì)劃。決議對“藍(lán)卡”計(jì)劃的實(shí)施作出了一系列修改。例如，“藍(lán)卡”的有效期應(yīng)改為3年，并可延期兩次（每次一年），申請者必須擁有歐盟成員國所認(rèn)可的大學(xué)文憑或至少五年的工作經(jīng)驗(yàn)；申請人必須在歐盟成員國境內(nèi)找到固定工作，且其薪金必須至少是該國同等職種平均薪酬的1.7倍，工作合同必須包括提供醫(yī)療保險(xiǎn)的條款等。不過，歐洲議會的這項(xiàng)決議只有建議權(quán)，并不具有法律約束力。②資料來源：European Parliament Legislative Observatory。

但由于捷克的反對，歐盟未能在預(yù)定的2008年12月8日履行批準(zhǔn)手續(xù)，而是決定“藍(lán)卡”計(jì)劃推遲實(shí)施，具體時(shí)間預(yù)定在2009年上半年。

捷克等國對老成員國規(guī)定的中東歐新成員國的7年自由流動過渡期表示不滿，對“藍(lán)卡”計(jì)劃的批準(zhǔn)程序缺乏積極性。然而，2009年5月25日，歐盟理事會在沒有作任何進(jìn)一步討論的情況下，宣布批準(zhǔn)了“藍(lán)卡”計(jì)劃。理事會對計(jì)劃內(nèi)容作了微調(diào)：“藍(lán)卡”有效期調(diào)整為1- 4年，可以延期；持“藍(lán)卡”者及其家屬可在第一個(gè)歐盟成員國合法居住工作18個(gè)月后移居到另一個(gè)成員國；歐盟各成員國在兩年之內(nèi)將“藍(lán)卡”計(jì)劃納入本國的法律體系之中。①Council of European Union, “Council Adopts the ‘EU Blue Card’: More Advantages for High-Skilled Foreign Workers’, 10266/09 (Presse 151), Brussels, 25 May 2009,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/107989.pdf.歐盟理事會的決定與歐洲議會的決議不同，具有約束力。歐盟規(guī)定在兩年時(shí)間內(nèi)，成員國完成“藍(lán)卡”計(jì)劃的批準(zhǔn)程序，但最終該計(jì)劃能否如期正式實(shí)施，尤其是所有成員國能否全部批準(zhǔn)，尚存在一定的變數(shù)，需要繼續(xù)觀察。

四、存在的問題

歐盟“藍(lán)卡”計(jì)劃由于歐盟的內(nèi)部構(gòu)成、治理體系的特點(diǎn)，仍然存在較明顯的問題。

第一，“藍(lán)卡”計(jì)劃與成員國現(xiàn)行移民制度的摩擦問題。由于“藍(lán)卡”計(jì)劃并不會取代成員國的移民政策，其消極作用一是不利于推動歐洲一體化和打破各成員國之間的移民政策壁壘；二是造成歐盟層面的移民政策與成員國層面的移民政策相沖突；三是導(dǎo)致成員國之間在引進(jìn)人才及移民問題上的紛爭。

第二，“藍(lán)卡”申請人的資格認(rèn)定問題。雖然歐盟委員會規(guī)定了申請人在教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)和受雇工資水平等方面的資格，但歐盟缺乏英國學(xué)歷和資歷認(rèn)定的法律框架，仍有具體問題難以解決：首先，成員國在資格排序方面存在分歧，一些國家重視技術(shù)工種類別，另一些國家看重受教育程度；其次，申請人在海外的教育和工作經(jīng)驗(yàn)認(rèn)定有很大難度，目前即使歐盟內(nèi)部的相互學(xué)歷和工作資歷認(rèn)定問題仍然困難重重；再次，歐盟各國的最低工資水平相差很大，導(dǎo)致獲得“藍(lán)卡”的實(shí)際工資門檻高低不一，而且那些在低工資成員國工作滿兩年的“藍(lán)卡”持有人有權(quán)向其他高工資成員國自由流動，引發(fā)成員國之間的紛爭。

第三，“藍(lán)卡”持有人的待遇差異問題。歐盟各成員國在稅收、就業(yè)、工資待遇和相關(guān)政策方面很不相同，而且歐盟內(nèi)部的社會政策遲遲未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，如社會保險(xiǎn)供款的跨成員國轉(zhuǎn)移問題和養(yǎng)老金問題等。再者，與美加澳新等國通用英語不同，歐盟27國使用24種官方語言，增加了外國高層次人才申請“藍(lán)卡”和在歐盟國家工作、生活的難度。這些顯然都不利于吸引高層次人才前來歐盟國家。

第四，“藍(lán)卡”計(jì)劃的成員國路徑分歧問題。歐盟成員國基于自身的需要、利益和價(jià)值觀，對該計(jì)劃的實(shí)際作用存有疑慮，對“藍(lán)卡”計(jì)劃的實(shí)施路徑堅(jiān)持不同的做法。德國認(rèn)為國內(nèi)的失業(yè)人員是解決人才不足的主要來源，對引進(jìn)外國高層次人才的積極性不高，并認(rèn)為經(jīng)濟(jì)類移民問題純屬國家內(nèi)部事務(wù)；英國在2008年初實(shí)施與其他英語國家相似的技術(shù)移民計(jì)分制，認(rèn)為這比歐盟的政策舉措更有實(shí)際作用，同時(shí)不愿將這方面的權(quán)力讓渡給歐盟；法國早在薩科奇任內(nèi)政部長時(shí)就制定了“選擇移民”計(jì)劃，向高層次人才及其家屬打開大門，準(zhǔn)許他們在法國居住和工作3年；中東歐新成員國提出不同看法，尤其是捷克共和國，認(rèn)為歐盟老成員國對新成員國公民的流動仍然設(shè)置7年過渡期的情況下，“藍(lán)卡”計(jì)劃向非歐盟公民放開流動限制是不適宜的。此外，一些成員國對該計(jì)劃有可能造成非洲等地區(qū)發(fā)展中國家的人才流失問題表示關(guān)切。所以，英國、愛爾蘭、丹麥有可能像對待歐元或《申根協(xié)定》的做法一樣，選擇不加入該項(xiàng)計(jì)劃，其中英愛兩國已經(jīng)作出了明確的表態(tài)和決定。①European Parliament Press Release, November 21st, 2008, European Parliament Legislative Observatory.

五、中國引進(jìn)人才戰(zhàn)略對策

中國在國際高層次人才的競爭中，關(guān)鍵要把人口大國轉(zhuǎn)化為人力資本強(qiáng)國，注重培養(yǎng)和引進(jìn)人才，尤其是創(chuàng)新型人才。在新的歷史起點(diǎn)上，提出新階段中國人才發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。

在移民和人才流動方面，中國自19世紀(jì)以來一直是世界主要輸出國之一。早期輸出的人口以低技術(shù)體力勞動者為主，最近幾十年里，輸出的高層次人才的比重居高不下。從20世紀(jì)80年代以來, 在海外留學(xué)的中國人當(dāng)中,有3/4的人選擇留在國外。從2002年后, 中國每年留學(xué)人數(shù)超過10萬, 但選擇學(xué)成回國的只有2到4萬人。據(jù)估計(jì), 在海外的中國大陸專業(yè)人才超過了30萬人, 許多是受過良好教育的精英。這些由中國付出巨大教育成本培養(yǎng)出的人才, 在科、教、研領(lǐng)域, 特別是能夠創(chuàng)造高附加值的知識經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橐凭訃ぷ? 對急需發(fā)展人才的中國無疑是一種損失。①“中國人才外流全球最嚴(yán)重 軟環(huán)境建設(shè)是最大障礙”，《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2007年3月22日。因此，全球化背景下的競爭也體現(xiàn)在人才競爭之上，我們對此要有清楚的認(rèn)識，制定相應(yīng)的戰(zhàn)略、政策和對策，提高中國的人才競爭力?；谥袊膶?shí)際情況，中國引進(jìn)人才戰(zhàn)略必須同時(shí)抓住兩個(gè)方面：努力吸引國際人才來華，努力吸引外流人才回流。具體而言，應(yīng)采取以下對策：

第一，提倡建立國際人才資源新秩序，把握人才戰(zhàn)略主動權(quán)。國際金融危機(jī)為國際秩序和制度的重建提供了大好時(shí)機(jī)。中國作為最大的發(fā)展中國家和迅速成長的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)體之一，應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)機(jī)會，在重建“國際經(jīng)濟(jì)新秩序”的同時(shí)，重建“國際人才資源新秩序”，并要求發(fā)達(dá)國家的引進(jìn)人才戰(zhàn)略不能以犧牲發(fā)展中國家的人才建設(shè)為代價(jià)，采取措施避免后者的人才流失，擴(kuò)大中國在國際人才資源新秩序構(gòu)建方面的話語權(quán)和影響力。

第二，建立人才需求評估機(jī)制，確定人才引進(jìn)的類別和配額。國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、實(shí)用、高效的人才需求評估機(jī)制，在對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對近期和長期的人才需求的類別和配額作出具體規(guī)定，可每年或每隔固定的時(shí)間作出新的規(guī)定或調(diào)整。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的人才需求情況，配合中央政府做好國際人才引進(jìn)方面的工作。

第三，制定引進(jìn)人才配套政策，完善吸引高層次人才工作。在國際引智方面，美國的綠卡政策相當(dāng)成功。歐盟的藍(lán)卡計(jì)劃實(shí)際上是仿效美國綠卡的舉措。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對國際“最優(yōu)秀和最聰明的”高層次人才具有越來越強(qiáng)的吸引力，來華工作的外國人才會越來越多，所以制定、出臺和完善引進(jìn)人才配套政策很有必要。目前對外國人實(shí)行的永久居住證制度，實(shí)際上是一種長期居住證制度。而且，對在華工作的外國人才的國民待遇仍然沒有得到充分落實(shí)，與國際慣例還未完全接軌。從長遠(yuǎn)來看，由于未能解決國際高端人才的實(shí)際困難和后顧之憂，對吸引他們長期在華工作不利。因此，政府有關(guān)部門可考慮落實(shí)國民待遇，為在華工作的國際人才提供必要的社會保障。

最后，鼓勵外流人才回國工作，出臺相應(yīng)的政策措施。中國是目前世界上人才外流最嚴(yán)重的國家，因此吸引在海外的留學(xué)生、華僑和外籍華人歸國，是中國引進(jìn)人才的獨(dú)到有利條件之一。在吸引本族裔人才方面，世界上許多國家，包括大部分發(fā)達(dá)國家和印度、越南等發(fā)展中國家，為爭取本國或本族裔人才回國效力，實(shí)行承認(rèn)雙重國籍的政策，收到了良好的效果。在這方面，中國的香港和臺灣地區(qū)也實(shí)行類似的政策，造成了海外華人回國工作和居住政策以及待遇上的地區(qū)差異。當(dāng)然，要強(qiáng)調(diào)承認(rèn)雙重國籍政策只針對那些承認(rèn)雙重國籍的國家，而不是泛指所有國家。在具體政策方面，可以考慮以下政策選擇：其一，承認(rèn)雙重國籍。為避免管轄上的問題，可采取國際上通行的作法，按入境時(shí)所持護(hù)照國別確定管轄權(quán)的歸屬或按屬地管轄的原則確定國家管轄權(quán)；其二，有選擇地承認(rèn)雙重國籍。出于國家經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的需要，對承認(rèn)雙重國籍的對象規(guī)定必要的資格門檻，只有國家需要的人才方可獲得此種待遇，與目前上海實(shí)行的戶口準(zhǔn)入制度相似；其三，暫不實(shí)行雙重國籍政策，但對回國工作定居的外籍華人給予永久居住權(quán)，與香港永久居民身份證制度相似。

總之，引進(jìn)人才戰(zhàn)略十分重要，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的持續(xù)和國際競爭力的提高。在歐盟和其他國家、地區(qū)加強(qiáng)引進(jìn)人才力度和政策措施的情況下，中國應(yīng)當(dāng)采取積極主動的戰(zhàn)略、政策和對策，抓住時(shí)機(jī)，因勢利導(dǎo)，主動進(jìn)取，爭取優(yōu)勢，為中國的和平發(fā)展和建立和諧世界的目標(biāo)服務(wù)。

EU “Blue Card”Scheme and the Competition for Attracting Talent in the World

PAN Xingming

華東師范大學(xué)國際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院教授，歐洲研究中心主任，上海國際問題研究院雙聘教授

本文為國家開發(fā)銀行項(xiàng)目“移民問題的國際比較研究戰(zhàn)略研究”階段性成果。

On May 25, 2009, European Council approved EU “Blue Card” scheme to attract highly-qualified migrant workers. The competition for skilled talent is getting more and more intense. European Council approved EU “Blue Card” scheme is the newest development in this respect. EU “Blue Card” scheme and the US “Green Card” scheme are two major schemes in the competition around the world, but they are different in their details. In coping with the situation, China should take the following counter-measures: advocating the formation of the new international order in human resources; establishing the evaluation system on talent and profession demand; formulating a complete set of policies and strategies on attracting talent; encouraging overseas Chinese talent to return to China for their careers.