郭劍平

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

地震災(zāi)區(qū)農(nóng)村災(zāi)民安置中的問題及對策探究
——以綿陽市安縣農(nóng)村為例

郭劍平

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

汶川地震所波及的地區(qū)多數(shù)是農(nóng)村,所涉及的人群大多為農(nóng)民,因而災(zāi)區(qū)農(nóng)村重建面臨的任務(wù)更為艱巨和繁重。目前災(zāi)后重建已經(jīng)進行了1年多,筆者分析了災(zāi)區(qū)農(nóng)村災(zāi)民安置過程中存在的問題及其原因,并重點從強化災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導班子的考核機制等方面提出下階段重建的思考和建議。

農(nóng)村災(zāi)民安置;科學重建;考核機制

汶川地震是中華人民共和國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、災(zāi)害損失最大的1次地震災(zāi)害。此次地震所波及的地區(qū)多數(shù)是農(nóng)村,所涉及的人群大多為農(nóng)民,地震使農(nóng)村本來就脆弱的社會經(jīng)濟體系受到嚴重破壞,因此,災(zāi)區(qū)農(nóng)村重建面臨的任務(wù)更為艱巨和繁重。統(tǒng)計顯示此次特大地震造成四川災(zāi)區(qū)部分農(nóng)民失去宅基地820.5 hm2,涉及4.5萬多農(nóng)戶,15.9萬人;損毀滅失耕地1.17萬hm2,其中有約1.2萬戶、4.1萬人的0.37萬hm2耕地全部消失,有56401戶、197834人需要永久性遷移安置。災(zāi)后重建已經(jīng)進行1年多了,農(nóng)村災(zāi)區(qū)災(zāi)民安置狀況如何,存在哪些問題以及對下階段重建有哪些借鑒,這正是筆者試圖探討的問題。

一、農(nóng)村災(zāi)民安置實施情況

從已經(jīng)完成大部分農(nóng)房重建工作的地區(qū)來看,農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復重建中絕大部分農(nóng)戶在原址上恢復重建,這一點和2008年11月中央政府網(wǎng)站發(fā)布的農(nóng)村建設(shè)專項規(guī)劃有較大差別。以綿陽市安縣為例,根據(jù)重建規(guī)劃,安縣災(zāi)后農(nóng)村居民點恢復重建中,重建總戶數(shù)為11.99萬戶,其中在原址上恢復重建農(nóng)戶的比例為42%,村組內(nèi)相對集中重建農(nóng)戶的比例為49%,異地遷建農(nóng)戶的比例為9%。本調(diào)查選取了該縣的極重災(zāi)區(qū)共14個鄉(xiāng)鎮(zhèn),168 940戶農(nóng)房重建戶,分別就農(nóng)房重建的情況進行了統(tǒng)計,統(tǒng)計結(jié)果顯示,該縣14個極重災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)房重建過程中,有86.7%的農(nóng)戶原址恢復重建,遠高于規(guī)劃的水平;13.3%的農(nóng)戶進行了異地重建,遠小于規(guī)劃的水平,其中異地重建農(nóng)戶包括分散安置到其他鄰近村、組的農(nóng)戶、安置到集中安置點的農(nóng)戶、安置到重建的城鎮(zhèn)(如茶坪鄉(xiāng)有200農(nóng)戶安置到曉壩鎮(zhèn))以及進城務(wù)工農(nóng)戶。如表1所示。

表1 安縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)房重建狀況①戶

因為有86.7%的農(nóng)戶原址恢復重建,異地重建農(nóng)戶相對較少,所以本文就原地重建農(nóng)戶的情況展開論述。

二、農(nóng)村災(zāi)民安置中出現(xiàn)的問題

1.農(nóng)村重建永久性住房規(guī)劃執(zhí)行不力或規(guī)劃滯后

(1)部分重建地區(qū)仍有地質(zhì)災(zāi)害風險

由于農(nóng)房重建進度快、時間緊,許多地方?jīng)]有來得及規(guī)劃就開始建房,或者邊建邊規(guī)劃,導致災(zāi)后重建中隨意選址建房,有的重建農(nóng)房甚至沒有避開地震斷裂帶或選在可能發(fā)生山體滑坡、山崖崩裂、泥石流發(fā)生的區(qū)域,這為以后的生存安全留下了隱患[1]。2009年7月14日至17日,四川省成都、德陽、綿陽、廣元、阿壩等“5.12”汶川地震災(zāi)區(qū)普降大到暴雨,部分地區(qū)發(fā)生嚴重洪澇、山體滑坡和泥石流等災(zāi)害,導致地震極重災(zāi)區(qū)受損嚴重,截至7月17日18時統(tǒng)計,此次降雨過程導致北川、青川、江油、平武、三臺、小金等22個縣(市、區(qū))188萬人受災(zāi),因災(zāi)死亡8人,失蹤5人,緊急轉(zhuǎn)移安置11.7萬人;倒塌房屋5000多間。地震災(zāi)區(qū)剛剛完成的重建成果再次受損,如安縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬余人受災(zāi),300余戶農(nóng)房被泥石流和山體滑坡所損毀,這些農(nóng)房中有不少是新建農(nóng)房。高川鄉(xiāng)、茶坪鄉(xiāng)等地震極重鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛修好的道路又被山體滑坡阻塞而再次成為“孤島”。

(2)部分重建地區(qū)沒有很好地結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)

有不少地區(qū)農(nóng)房重建又回到分散建房、分散居住的老路,從而造成資源得不到充分合理利用甚至破壞資源的問題。災(zāi)后重建后由于村落規(guī)模過小增加了脫貧致富的難度,限制了村集體經(jīng)濟發(fā)展的空間[2]。這與《汶川地震災(zāi)后恢復重建總體規(guī)劃》中災(zāi)后重建和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的要求相悖;有的農(nóng)房甚至蓋到了嚴重違反規(guī)劃的公路兩側(cè)15 m內(nèi),過去普遍存在的“兩手一指,材料一卸,沿路開建”現(xiàn)象重又抬頭,這些房子現(xiàn)在面臨拆遷的命運。

(3)部分重建房屋質(zhì)量不符合規(guī)劃要求

農(nóng)村災(zāi)后重建中,大多數(shù)農(nóng)民建房自己雇傭施工隊伍,這些施工人員大多為民間工匠,無資質(zhì)、無建筑抗震知識,加上質(zhì)量監(jiān)督、工程監(jiān)理不到位,造成施工出現(xiàn)質(zhì)量問題;另外農(nóng)民自建房屋的建筑材料大都自己采購,由于對建筑材料質(zhì)量鑒別知識不夠,再加上當時建筑材料飛漲,有的農(nóng)戶購買時圖價格便宜,使用了質(zhì)量不合格的偽劣建材;還有的農(nóng)戶因為重建房屋資金不足,經(jīng)濟困難,心存僥幸,認為以后不會再有8.0級的地震,重建的房屋沒有抗震柱、圈梁、底梁等設(shè)施,無法滿足抗震要求。

2.某些重建補助政策引發(fā)新的社會問題

(1)戶口問題

根據(jù)《四川省“5.12”汶川地震災(zāi)后農(nóng)房重建工作方案》的有關(guān)規(guī)定,全省平均標準為每戶2萬元,受災(zāi)農(nóng)戶的經(jīng)濟狀況和家庭人數(shù)實行分類分檔補助(表2)。在上述補助標準中,對農(nóng)戶家庭人數(shù)以及困難農(nóng)戶的認定,分別以2008年5月11日戶口簿記載家庭人數(shù)和民政部門建卡為準。但在實際執(zhí)行過程中,農(nóng)民們對這一政策意見很大,有的村民為了多得住房建設(shè)補助,要求分戶;有的事實上已分家,但戶口未分開,要求辦理分戶手續(xù);有的家在安縣,但又無戶口;還有超生子女根本未上戶等等,為此類問題上訪不斷。

表2 安縣農(nóng)房重建補助標準①數(shù)據(jù)來源于綿陽市安縣災(zāi)后恢復重建辦公室。萬元

(2)農(nóng)房重建和農(nóng)房加固之間的利益紛爭

對于需要加固維修的農(nóng)房,按照《四川省農(nóng)村房屋地震破壞程度判別技術(shù)導則》劃分農(nóng)房損壞檔次,分為“輕微損壞”、“中等破壞”、“嚴重破壞”3個檔次,每戶補助標準分別確定為1 000～2 000元;2000～4000元;4000～5000元,具體由各地根據(jù)實際情況確定和掌握每一農(nóng)戶的補助數(shù)。因為房屋結(jié)構(gòu)不同,有的農(nóng)戶房屋加固費用超過了重建費用,有部分災(zāi)民以此為由在上訪,要求提高加固補助,或要求按重建享受補助或者要求把房子推倒重建。

3.重建任務(wù)重、時間緊,導致災(zāi)區(qū)重建部門不堪重負

災(zāi)區(qū)重建相關(guān)部門工作人員普遍反映目前的工作處于超負荷運行狀態(tài)。例如安縣災(zāi)后恢復重建項目734個,總投資645億元,截至2009年7月份,災(zāi)后重建已完成立項報批項目222個,已開工項目102個,到位資金323 396萬元。累計完成投資43.3億元②數(shù)據(jù)來源于綿陽市安縣發(fā)展改革委員會。。各相關(guān)部門目前的工作量是以往年份的2到3倍,中央政府提出的災(zāi)區(qū)3年重建兩年完成的要求給災(zāi)區(qū)工作人員帶來很大的壓力,而相關(guān)政策在實際執(zhí)行過程中也遇到許多新困難。為了趕進度,從中央到省市各部門很頻繁地催基層政府和部門報進度,頻率高,條目多,讓基層部門疲于應(yīng)付,同時各種檢查、督促和研究人員也經(jīng)常到災(zāi)區(qū),給地方帶來很大的接待壓力,在一定程度上影響重建進度,更有可能影響重建的質(zhì)量。安縣政府為了應(yīng)對繁忙的公務(wù),提出5+1工作制,即周末只休息一天,讓大部分有關(guān)工作人員意見很大。長此以往,災(zāi)區(qū)工作人員的身心健康將受到嚴重影響。汶川大地震后,先后有北川縣委農(nóng)辦主任董玉飛、北川縣委宣傳部副部長馮翔自殺身亡就是血的教訓,雖然他們的死因有多種解釋,但不可否認他們生前很長一段時期都處于超負荷的工作中。

三、問題原因分析

以下是導致上述問題出現(xiàn)的主要原因。

1.災(zāi)區(qū)恢復重建政策決策的困難性

汶川地震的巨大破壞性一定程度上將災(zāi)區(qū)恢復重建政策推入1個兩難的決策困境。一方面,地震巨大的破壞性,使得受災(zāi)范圍廣泛、受災(zāi)群眾數(shù)量龐大,特別是各種嚴重的信息不對稱性,都加劇了恢復重建政策決策的困難,迫切需要決策者小心謹慎地對待恢復重建政策的出臺;另一方面,震后大量災(zāi)區(qū)群眾所面臨艱難的生存環(huán)境,又強烈催促決策者快速做出政策決策。在這種政策決策的兩難處境下,如何平衡相悖的需求,就成為恢復重建政策決策者必須面對的一個難題。這種客觀性導致災(zāi)后重建中難免出現(xiàn)各種各樣的問題。

2.政府對災(zāi)后重建的復雜性和長期性認識不足

各國經(jīng)驗表明,災(zāi)后重建的復雜性和長期性使重建面臨更大挑戰(zhàn),這種挑戰(zhàn)是隱性的,不像災(zāi)難的破壞力那樣顯性,更需要科學理性的態(tài)度和系統(tǒng)的工作方法。汶川大地震重建工作是當前世界最大重建項目,但從中央出臺的重建政策看,筆者認為政府對這次災(zāi)害的嚴重性、影響的深遠性以及災(zāi)后重建的長期性、復雜性認識不足。事實上,重大災(zāi)害的災(zāi)后重建都需要一定的時間。1976年唐山大地震災(zāi)后重建用了10年時間,而日本1995年阪神—淡路地震災(zāi)后重建用了8年[3]?！躲氪ǖ卣馂?zāi)后恢復重建總體規(guī)劃》中指出“用3年左右時間完成恢復重建的主要任務(wù)”,后來又提出“力爭在兩年內(nèi)基本完成原定3年的目標任務(wù)”,在這一政策導向下,重建的進度就成了各級政府考核的指標,有的地區(qū)要求各級各部門要明確3年規(guī)劃兩年完成的任務(wù)并與省政府簽訂責任書,堅決按時限完成。在不考慮項目實施的狀況和面臨困難的情況下,要求正在施工的項目要進一步加快進度,沒有開工的項目必須在限期內(nèi)全部開工,絕不拖延。結(jié)果導致投入項目沒有經(jīng)過認真調(diào)研就匆忙上馬,正在進行的項目不顧一切趕工期,因而前文所述的重建中盲目建設(shè)、不執(zhí)行規(guī)劃、不顧質(zhì)量等現(xiàn)象就難以避免。另外這種重視重建進度的理念也導致重建政策的制定沒有經(jīng)過前期的調(diào)查和評估,導致執(zhí)行過程中碰到文中所述的困難。

3.部分災(zāi)區(qū)政府官員要政績,強行推進重建進度

在農(nóng)村住房重建方面,中央政府要求2009年底完成農(nóng)房重建任務(wù),這一目標應(yīng)該說是比較切合實際的,但有的災(zāi)區(qū)政府官員為了要政績,突出個人工作能力,不顧實際情況,采取行政手段,強行推進農(nóng)房重建進度。比如某市災(zāi)后重建過程中,對每個縣農(nóng)房重建進度進行倒掛牌比賽,落在后面的縣,相關(guān)領(lǐng)導要受批評處分,要求每個縣里每個政府部門要包干1個村的農(nóng)房重建,負責監(jiān)督農(nóng)房重建進度,在這種行政壓力下,許多地方?jīng)]有來得及規(guī)劃就開始建房,或者邊建邊規(guī)劃,或者重建房屋存在質(zhì)量問題甚至違規(guī)建房等,為災(zāi)區(qū)以后的社會穩(wěn)定和發(fā)展留下隱患。同時這種做法也導致基層弄虛作假,虛報重建進度,損害群眾和國家利益,影響社會穩(wěn)定[4]。

四、對未來重建工作的思考和建議

綜上所述,對未來的重建工作,筆者認為要重點強調(diào)以下3個方面。

1.切實貫徹科學重建的理念,合理確定重建進度

“以人為本,科學重建”,是災(zāi)后重建的基本原則。而科學重建所要遵循的一條重要原則就是“救災(zāi)宜急、重建宜緩”。中央政府提出,災(zāi)后重建要加大力度、加快進度,力爭在兩年內(nèi)基本完成原定3年的任務(wù)。正是在這一政策導向下,一些地方為了趕進度出現(xiàn)了一些操之過急的現(xiàn)象,導致災(zāi)后重建產(chǎn)生了文中上述的各種問題。其中的原因上文已經(jīng)分析過。筆者認為當前從中央到地方很有必要集中相關(guān)部門、專家和各級工作人員對這一年多的重建成果、重建進度、重建中出現(xiàn)的問題、重建政策中不合理的地方、重建經(jīng)驗和教訓進行研討和反思,理順重建思路,完善制度,為下一階段的重建掃清障礙。要進一步貫徹科學重建的理念,合理確定重建進度,對還沒有完成和規(guī)劃中的重建項目,要規(guī)范各項管理,不能僅僅為了進度搞“一刀切”,各地應(yīng)根據(jù)自身實際進行重建,各個項目也應(yīng)根據(jù)不同的情況來實施。比如3年重建北川縣城是否可以完成,也要根據(jù)實際情況而定,動態(tài)調(diào)整,不能為了趕進度而違背胡錦濤總書記“一定要把北川建設(shè)好”和溫家寶總理“再造一個新北川”的偉大號召。

2.不斷調(diào)整和完善災(zāi)后恢復重建政策

汶川地震的巨大破壞性將災(zāi)區(qū)恢復重建政策推入困境。一方面,災(zāi)后恢復重建的政策環(huán)境錯綜復雜,變化迅速,相關(guān)政策的制定和實施必須考慮科學性和合理性。另一方面,災(zāi)后恢復重建工作要求政策實施具有較強的整體性和相對的穩(wěn)定性,能給災(zāi)區(qū)各地明確的規(guī)劃和指導。同時災(zāi)區(qū)的復雜性、差異性和多樣性又要求政策在實施過程中能在一定程度上給不同地方依據(jù)實際情況的靈活操作空間,提高政策的適應(yīng)性和可操作性。在這種復雜的背景下,在這樣長時期內(nèi),災(zāi)后恢復重建政策應(yīng)在實施過程中必須能不斷地自我糾偏、動態(tài)調(diào)整,并接受監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)不足、不斷完善。如上述的重建補助費用按戶發(fā)放以及農(nóng)房重建和農(nóng)房加固之間的利益紛爭問題,在這些政策實施早期,各級相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)遇到的困難,結(jié)合實際情況,及時調(diào)整,出臺更合理的政策,而不是任其發(fā)展,被動的接受現(xiàn)實,引發(fā)更多的社會問題。

3.科學考核災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導班子的工作

災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部是各項重建工作開展的主要力量,他們的工作主導思想和工作方式是保證災(zāi)后重建順利完成的重要影響因素。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主諾斯教授認為,人的行為無非是對制度的本能反應(yīng)罷了。因而若要杜絕災(zāi)后重建的政績工程,就必須從災(zāi)區(qū)領(lǐng)導的考核制度上和管理體制上抓起。

制定科學的評價標準,是考核工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是客觀、公正、準確地評價災(zāi)區(qū)領(lǐng)導干部工作實績的重要基礎(chǔ)和前提,為此要結(jié)合開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動,加強對災(zāi)區(qū)各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的教育,提高廣大領(lǐng)導干部和各級領(lǐng)導班子對科學發(fā)展觀的認識,樹立正確的政績觀,把政績工程從考核標準中排除?？己藘?nèi)容要全面,對那些片面追求速度、規(guī)模而忽視工程質(zhì)量的領(lǐng)導干部,要嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責任。其次要科學合理地設(shè)置考核評價主體,建立全方位的考核評價體系。要堅持組織認可和災(zāi)區(qū)群眾公認相結(jié)合的原則,多元考核評價主體的建立,能克服考核主體單一的弊端,在一定程度上解決部分領(lǐng)導干部只對上負責,不對災(zāi)區(qū)群眾負責以及考核片面和失真的問題。最后還要加大考核監(jiān)督力度,要綜合運用各種監(jiān)督手段,要充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計、質(zhì)檢、安全生產(chǎn)等部門和單位的職能作用,同時加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

[1]羅布江村.“5·12”地震災(zāi)后重建中問題的分析[J].西南民族大學學報:人文社科版,2009(5):11-15.

[2]夏紅民.以科學發(fā)展觀指導災(zāi)后恢復重建促進災(zāi)區(qū)新農(nóng)村建設(shè)[J].求是,2008(4):55-56.

[3]仇興保.震后重建案例分析[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2008:257-260.

[4]夏南凱.汶川“5·12”地震災(zāi)后重建工作的風險分析與應(yīng)對[J].城市規(guī)劃學刊,2008(4):11-16.

C922

A

1671-4970(2010)03-0030-04

2009-12-10

河海大學人文社會科學基金項目(2008420111);教育部人文社會科學青年項目(09Y JCZH031)

郭劍平(1975—),女,山西河曲人,講師,博士研究生,從事勞動與社會保障研究。

①數(shù)據(jù)來源于綿陽市安縣災(zāi)后恢復重建辦公室。