□/李婭 張梅玲

群體性事件處置的國際經(jīng)驗(yàn)

□/李婭 張梅玲

從貴州“甕安事件”到云南“孟連沖突”，從江蘇邳州市“拆遷案”到昆明“民眾與城管沖突案”，2008年、2009年、2010年可謂是“群體性事件年”，各種由不同訴求引發(fā)的群體性事件此起彼伏。

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由不同訴求引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，現(xiàn)有的調(diào)控手段失效，不僅說明現(xiàn)有手段本身存在缺陷，更主要的在于它表明了中國社會(huì)生活日趨復(fù)雜和多元，各種利益關(guān)系和社會(huì)矛盾進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)段，它要求制度設(shè)置更為多元和開放。

一、國外群體性事件處置機(jī)制

“群體性事件”主要指出現(xiàn)暴力或其他嚴(yán)重違法現(xiàn)象，危及或有可能危及他人和公共安全，需由警方介入，平息處置的非法聚集活動(dòng)。在處置群體性事件方面，西方國家提供了四種典型模式用來管理和維持秩序。

（一）英國模式

倫敦平均每星期要出現(xiàn)三次較大的游行示威，只有極少數(shù)導(dǎo)致公共秩序混亂，原因就在于完善的法律和豐富的經(jīng)驗(yàn)。英國政府早在1948年就制定了《民防法》，對(duì)突發(fā)事件的處理做出了一些基本的規(guī)定。為了確保突發(fā)事件的合理處置，減少因突發(fā)事件對(duì)相關(guān)利益主體的負(fù)影響，也為了控制突發(fā)事件對(duì)英國社會(huì)造成的不安定和恐慌，英國議會(huì)通過了2004年11月18日生效的《英國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這部法律在英國政府的突發(fā)事件處理中發(fā)揮了規(guī)范和指導(dǎo)的重要作用，也被國際社會(huì)認(rèn)為是較為成功的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，為處理群體性事件提供了依據(jù)。

英國有比較成熟的預(yù)警措施，比如，《公共秩序法》規(guī)定計(jì)劃公開游行者應(yīng)于實(shí)施之日前6天將書面申請(qǐng)郵寄或面交警方，主管機(jī)關(guān)為警察機(jī)關(guān)。警方在每次游行示威之前都要和組織者進(jìn)行談判，通過提出建議和指導(dǎo)，巧妙地引導(dǎo)游行示威活動(dòng)依照警方意圖的方向與方式進(jìn)行。警方會(huì)按照游行示威的路線，有效地限制和指揮交通車輛，使游行隊(duì)伍順利通過，從而控制它的進(jìn)程。倫敦警察素以紳士風(fēng)度著稱，警方非常重視爭(zhēng)取公眾的同情和支持。在處置騷亂事件時(shí)，警方往往派出小股警員進(jìn)入示威人群中進(jìn)行勸導(dǎo)，如遭遇示威者的暴力襲擊，再派出優(yōu)勢(shì)警力將先前的警員救出，并把警員被打得頭破血流的畫面拍攝下來，通過媒體傳播，爭(zhēng)取公眾的同情，使其站到警方一邊，警方采取強(qiáng)硬措施自然就師出有名。

英國警察可以使用所謂的非致命性技術(shù)和武器。微型CS催淚噴射器是外勤巡邏警察個(gè)人的標(biāo)準(zhǔn)裝備。在1985年10月6日發(fā)生的托特納姆布羅德沃特法姆住宅區(qū)的暴亂中，英警方第一次在英國本土的大街上部署塑膠子彈。

（二）美國模式

在應(yīng)急管理上美國實(shí)行地方、州和聯(lián)邦政府三級(jí)反應(yīng)機(jī)制。美國的各州、市及地方的立法機(jī)關(guān)也各有緊急狀態(tài)立法。

美國對(duì)于集會(huì)游行示威活動(dòng)的管理非常寬松，示威者沒有取得警方許可的義務(wù)，但大多數(shù)集會(huì)、游行、示威的組織者會(huì)在舉辦前告知警方舉行的時(shí)間、地點(diǎn)以及主旨。警方邀請(qǐng)其負(fù)責(zé)人到警局座談，告知其必須遵守哪些法律，不得實(shí)施哪些行為，并發(fā)給其醒目的T恤衫，以便在游行示威時(shí)能清楚地認(rèn)出其負(fù)責(zé)人，便于聯(lián)系。只要參與者在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)以和平方式進(jìn)行示威，由活動(dòng)的負(fù)責(zé)人自行組織，警察便極少干涉。如果示威不能保證和平地進(jìn)行，警方就會(huì)介入并采取較為強(qiáng)硬的態(tài)度和武力措施。

在發(fā)達(dá)國家對(duì)群體性突發(fā)事件恢復(fù)重建研究中，美國《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》對(duì)恢復(fù)的解釋最為典型：“制定、協(xié)調(diào)和實(shí)施服務(wù)設(shè)施和現(xiàn)場(chǎng)復(fù)原預(yù)案，重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，實(shí)施對(duì)個(gè)人、私人部門、非政府和公共的援助項(xiàng)目以提供住房和促進(jìn)復(fù)原，對(duì)受影響的人們提供長期的關(guān)愛和治療以及實(shí)施社會(huì)、政治、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的其他措施，評(píng)估突發(fā)事件以及吸取教訓(xùn)，完成事件報(bào)告，主動(dòng)采取措施減輕未來突發(fā)事件的后果?！边@一界定包括人的管理以及物和系統(tǒng)的恢復(fù)兩個(gè)方面，重視恢復(fù)重建預(yù)案或計(jì)劃的實(shí)際運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)各種援助項(xiàng)目的具體實(shí)施，關(guān)注恢復(fù)重建的長遠(yuǎn)效果。

（三）法國模式

法國人應(yīng)對(duì)突發(fā)事件一點(diǎn)也不浪漫。法國歷來重視對(duì)社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測(cè)，從不因暫時(shí)的太平而麻痹。法國有關(guān)部門定期運(yùn)用統(tǒng)計(jì)資料、數(shù)學(xué)模型和計(jì)算機(jī)模擬等對(duì)各種社會(huì)和災(zāi)害變量進(jìn)行預(yù)警性分析，適時(shí)調(diào)整國家警戒級(jí)別，提醒民眾可能存在的自然災(zāi)害或社會(huì)不穩(wěn)定因素。法國在憲法中也給政府的行政緊急權(quán)力做出明確的界定，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效行使行政緊急權(quán)力，同時(shí)又保障公民基本權(quán)利。

法國警方巡邏防暴工作主要由公共安全局的警察、共和國治安部隊(duì)和憲兵部隊(duì)承擔(dān)，平時(shí)參加治安巡邏，維護(hù)社會(huì)治安秩序，主要任務(wù)就是處置各類群體性事件。當(dāng)市長批準(zhǔn)一次游行后，要作如下工作：一是在游行實(shí)施的前一天，在市級(jí)日?qǐng)?bào)及電視臺(tái)發(fā)布消息，向公眾宣告游行時(shí)間和路線；二是沿游行路線檢查街道兩側(cè)的建筑物及其他物品，以防這些物體本身或不法分子利用它們對(duì)游行造成危害；三是從游行起點(diǎn)開始，分段戒嚴(yán)，部署警力，直至終點(diǎn)。對(duì)起點(diǎn)地段的戒嚴(yán)通常在游行開始前2小時(shí)實(shí)施，以確保游行者在此集結(jié)。其他路段在預(yù)計(jì)游行隊(duì)伍通過時(shí)間的前40分鐘實(shí)施戒嚴(yán)；四是警察不和游行者正面接觸，部署在沿線的胡同里隱蔽待命，隨時(shí)做好處理突發(fā)事件的準(zhǔn)備；五是遇有突發(fā)事件，冷靜觀察，適時(shí)介入，依據(jù)預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)指揮官的指令妥善處置；六是部分警察尾隨游行隊(duì)伍，配合清潔工清掃街道；七是記錄游行情況，向政府和新聞媒體提供資料。

在法國，群體性事件的處置工作不是由警察唱獨(dú)角戲，而是由消防、醫(yī)療、法院和檢察院等諸多部門參加。法官和檢察官的參與出于兩個(gè)目的：一是監(jiān)督處置工作是否合法、公正；二是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)犯罪人員及時(shí)批準(zhǔn)逮捕和起訴，但他們不能指揮處置工作。這種制度大大降低了警方處置工作的失誤和風(fēng)險(xiǎn)，并可以對(duì)刑事犯罪進(jìn)行及時(shí)追究。

（四）德國模式

德國在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐過程中建立了一套比較健全和完善的應(yīng)急管理體系，這個(gè)管理體系的一大特點(diǎn)就是中央和地方合理分權(quán)，以州為主，屬地管理，權(quán)責(zé)分明。

在預(yù)警方面，德國把增強(qiáng)國家民族的危機(jī)意識(shí)作為危機(jī)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府利用“危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)”向人們集中提供各種公民保護(hù)以及危急情況下自我保護(hù)的知識(shí)，例如通過宣傳手冊(cè)、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽眾熱線，重點(diǎn)介紹如何應(yīng)對(duì)危機(jī)事件等。

對(duì)于群體性活動(dòng)的管理，德國《集會(huì)游行法》規(guī)定，戶外集會(huì)游行應(yīng)于舉辦前48小時(shí)向主管機(jī)關(guān)報(bào)備。主管機(jī)關(guān)一般是警察機(jī)關(guān)，但若要到聯(lián)邦議會(huì)或聯(lián)邦憲法法院集會(huì)游行時(shí)，主管機(jī)關(guān)為內(nèi)政部。聯(lián)邦憲法法院1985年規(guī)定的“互相合作義務(wù)”要求警方和集會(huì)游行負(fù)責(zé)人雙方必須在會(huì)前及早接觸，在交換資料、建立信任和合作的基礎(chǔ)上，共同研討確保集會(huì)游行和平進(jìn)行的措施。

法蘭克福警察局處置騷亂事件采取三種策略：(1)對(duì)非法聚集的群眾采取鎮(zhèn)嚇行動(dòng)：一種方式是利用機(jī)械工具，如噴水、噴化學(xué)藥品或施放瓦斯彈，使示威群眾無法停留，避免警察與群眾對(duì)峙；另一種方式是由特種警察利用人群的空隙持警棍把示威群眾打退。(2)對(duì)破壞秩序者強(qiáng)行驅(qū)散：對(duì)全體示威者以催淚彈驅(qū)散；如仍有拒不離去的，再由鎮(zhèn)暴警察隊(duì)持警棍將其打走。在此過程中要注意對(duì)破壞者拍照，并派便衣人員摻入群眾中，監(jiān)視取證。(3)對(duì)暴民、反社會(huì)行為者的鎮(zhèn)壓：通過各種傳播途徑，將示威游行者的違法行為加以擴(kuò)大宣傳，促使一般民眾與示威游行者隔離。然后利用優(yōu)勢(shì)警力占領(lǐng)示威者所固守的據(jù)點(diǎn)，再以此據(jù)點(diǎn)對(duì)示威者噴射化學(xué)藥品、催淚彈，最后以特種鎮(zhèn)暴警力持警棍打散。

值得一提的是，柏林警方為防止警員濫施暴力，在做出驅(qū)散決定時(shí)，如果現(xiàn)場(chǎng)警力與示威群眾對(duì)峙太久，則抽調(diào)另一未直接對(duì)峙的警力實(shí)施。這樣警察便不會(huì)因內(nèi)心有報(bào)復(fù)心理而采取過激行動(dòng)，避免招致輿論批評(píng)或引起公憤。

二、中國群體性事件處置機(jī)制的構(gòu)建

綜觀各國群體性事件的處置策略，基本上可分為兩部分：一是事前預(yù)防性措施，即在集會(huì)游行之前與組織者進(jìn)行談判或磋商，明示其擁有的權(quán)利和法律所禁止的行為，通過各種靈活有效的方式達(dá)到警方和組織者共同維護(hù)活動(dòng)秩序的目的。二是對(duì)已演化為騷亂現(xiàn)場(chǎng)的，有限度地使用武力，注意謀略和戰(zhàn)術(shù)的靈活運(yùn)用。結(jié)合中國國情，我國群體性事件處置機(jī)制可分為事前預(yù)警、事中控制、事后化解三部分。

（一）事前預(yù)警

群體性事件雖然具有突發(fā)性，但在爆發(fā)之前有一個(gè)醞釀的過程，其征兆總會(huì)以各種形式表現(xiàn)出來。因此只有善于發(fā)現(xiàn)矛盾，把握矛盾活動(dòng)規(guī)律，并預(yù)見矛盾發(fā)展趨勢(shì)，才能取得處理事件的主動(dòng)權(quán)。

1.建立順暢的表達(dá)渠道。依據(jù)“廁所理論”——除道德因素之外，廁所建得少是隨地大小便現(xiàn)象嚴(yán)重的主要原因，群眾以越軌行為呼吁社會(huì)關(guān)注，謀求合法利益的保護(hù)，往往是因?yàn)檎Ｇ罒o法充分表達(dá)其意愿，保護(hù)其正當(dāng)利益。各國普遍認(rèn)為，集會(huì)、游行、示威和言論自由是人的基本權(quán)利，雖然它會(huì)影響到公共利益和社會(huì)秩序，但是這種理性化的溝通系統(tǒng)可以讓群眾及時(shí)充分地表達(dá)自己的利益要求，政府可以適時(shí)地根據(jù)群眾意見做出政策調(diào)整，這等于在政府與群眾之間安裝了一個(gè)安全有效、雙向互動(dòng)的“緩沖閥”，使社會(huì)張力得以釋放，社會(huì)免于脆性崩塌。

2.充分利用媒體的力量。媒體要把群眾反映強(qiáng)烈熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，作為防止群體性事件發(fā)生的著眼點(diǎn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期是利益格局的重大調(diào)整期，也是群體心態(tài)、社會(huì)心態(tài)的不穩(wěn)定期，尤其是涉及到自身利益變化的部分群體，以及下崗職工、失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體，心態(tài)比較脆弱、多變，容易產(chǎn)生不滿、敵視甚至對(duì)抗情緒。

3.建立科學(xué)評(píng)估機(jī)制。目前對(duì)群體性事件的界定只有質(zhì)的描述而缺乏度的把握。我國的《集會(huì)游行示威法》較為完備，只是在審批時(shí)把握的尺度太嚴(yán)，致使多數(shù)申請(qǐng)得不到許可，強(qiáng)行游行演變成違法行為。

4.培訓(xùn)專業(yè)應(yīng)急人才。西方發(fā)達(dá)國家警方基本都有專門處置群體性事件的部門，例如法國的共和國安全連、英國的警察支援小組等。我國群體性治安事件的一線處置警力往往都是臨時(shí)抽調(diào)的民警，警種構(gòu)成復(fù)雜，有些根本沒有處置治安事件的經(jīng)驗(yàn)，不擅長做群眾工作。

（二）事中控制

事中控制機(jī)制是群體性事件臨機(jī)處置機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，處置得當(dāng)，群體性事件被有效化解；若不當(dāng)，有可能演變成治安事件。有兩點(diǎn)尤其要注意：

1.采取“主動(dòng)”型公共關(guān)系。事前相關(guān)部門的防范與化解更為重要，畢竟，再好的事后表態(tài)也只是亡羊補(bǔ)牢。警方可以根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)置固定的警務(wù)信息發(fā)布站或流動(dòng)的新聞車，主動(dòng)將警務(wù)活動(dòng)置于媒體的視線之中，從而有效避免媒體報(bào)道的失真。

2.找準(zhǔn)領(lǐng)頭人。在西方，集會(huì)、游行的負(fù)責(zé)人總是會(huì)提前與政府部門接觸，共同研討確保集會(huì)游行和平進(jìn)行的措施，有的甚至?xí)┥闲涯康腡恤衫，以便在游行示威時(shí)能被清楚地認(rèn)出。警察機(jī)構(gòu)不要嘗試去控制所有參與的人。首要目標(biāo)是那些事件的帶頭人，因?yàn)槿巳阂坏]了帶頭人去組織、鼓勵(lì)，就會(huì)自行散掉。再有就是實(shí)施違法行為的人是警察抓捕的目標(biāo)。

（三）事后化解

問題得不到解決就會(huì)“死灰復(fù)燃”。要將群體性事件的損害降到最低，就是徹底解決聚會(huì)群眾所反映的問題。民主政體下人們采取和平的集體訴愿表達(dá)形式來追求自身利益，說明他們將公共權(quán)力當(dāng)作一個(gè)可以理性溝通和平等協(xié)商的對(duì)話者，恰恰表明了他們對(duì)于現(xiàn)政體的信賴，說明社會(huì)穩(wěn)定、治理有效，秩序本身的自我表達(dá)與調(diào)校機(jī)制發(fā)揮正常。為了維護(hù)人們對(duì)秩序的信心，有關(guān)方面在緊急情況下做出的決定、承諾，必須堅(jiān)決兌現(xiàn)。

三、小 結(jié)

可以預(yù)言，未來數(shù)十年間，隨著中國社會(huì)多元化進(jìn)程的發(fā)展，社會(huì)分層與利益分梳逐漸明朗，公民集體行動(dòng)會(huì)愈來愈多，規(guī)模會(huì)愈來愈大，也愈來愈趨向于理性、和平與有序，甚至?xí)楷F(xiàn)出一批職業(yè)政治領(lǐng)袖。公民以此集體形式公開表達(dá)利益訴求，不僅是一種權(quán)利救濟(jì)形式，而且已經(jīng)成為公民集體特別是弱勢(shì)人群的一種生存手段，更是社會(huì)多元博弈和良性發(fā)展的必要條件。“建立和諧社會(huì)的一切難題來自我們選擇了多元化的發(fā)展道路，而建立和諧社會(huì)的唯一可能性也在于我們能夠形成一個(gè)多元化的社會(huì)”。 只要我們注重社情民意，直面現(xiàn)實(shí)，未雨綢繆，提高處理績(jī)效，把問題解決在萌芽狀態(tài)，群體性事件就可以妥善解決。

山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院）