張 勇 商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局

2010年“中國外經(jīng)貿(mào)發(fā)展與改革”全國征文獲獎?wù)撐?/p>

貿(mào)易救濟保險制度研究
——基于應對貿(mào)易摩擦“錯位困境”市場化改革角度

張 勇 商務(wù)部產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局

一、當前貿(mào)易摩擦的嚴峻形勢和應對的“錯位困境”

2009年國外對華共發(fā)起119起貿(mào)易救濟案件，比2008年同期增加11起，涉案總額127億美元，中國已經(jīng)連續(xù) 15年成為全球反傾銷措施的最大受害者。2010年1-5月，共有12個國家（地區(qū)）對華啟動32起貿(mào)易救濟案件，降幅41.8%。其中，反傾銷15起，占比46.9%；反補貼3起，占比9.4%；涉華保障措施13起，占比40.6%；特別保障措施1起，占比3.1%。

除了傳統(tǒng)的反傾銷調(diào)查外，國外對華反補貼和“特?！卑溉找嬖龆?。僅2009年中國就遭受13起反補貼調(diào)查，創(chuàng)歷年之最，連續(xù)3年成為全球遭遇反補貼調(diào)查最多的國家。2009年國外對華發(fā)起7起特保調(diào)查，其中美國輪胎案、印度鋁制品案已征收最終“特?！倍?。特別是反補貼調(diào)查涉及我稅收、投資、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、土地、國企改革等中央和地方經(jīng)濟政策150余項，已從單一的貿(mào)易救濟層面轉(zhuǎn)向制度層面，對我經(jīng)濟體制和政策制度構(gòu)成潛在威脅。

中國面臨貿(mào)易摩擦增多，應訴困難重重的原因，既有外在的客觀因素，更有內(nèi)在的制度性缺失。外在的客觀因素包括兩個沖突。首先是近 10年中國產(chǎn)業(yè)國際競爭力的快速提升，引發(fā)的中國與發(fā)達國家和發(fā)展中國家，在全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性沖突。其次，從表面上看，本輪貿(mào)易摩擦增多是金融危機的應急性沖突；同時也是國外濫用WTO規(guī)則，采取貿(mào)易救濟措施，遏制中國崛起和發(fā)展的主觀性沖突。

內(nèi)在的制度性缺失則是應對貿(mào)易摩擦的主體缺失問題。由于企業(yè)（行業(yè)協(xié)會）應訴動機缺乏強制性制度性安排，或者由于企業(yè)的發(fā)展階段不同、產(chǎn)品的國際競爭力不同，應訴不具有正的外部性，在現(xiàn)實案例中出現(xiàn)企業(yè)應訴的主觀能動性往往與案件實質(zhì)性危害和對產(chǎn)業(yè)的未來預期風險不匹配。典型行為表現(xiàn)為在應訴過程中集體“搭便車”，或因缺乏預警手段和規(guī)避貿(mào)易救濟的風險意識，導致當期應訴成本高于預期收益而主動或被迫放棄既有市場。前者在案件應訴時既不出力也不出錢，后者則是心有余力而力不足。這種應訴主體的缺失或不盡完善陷阱，也導致長期以來貿(mào)易摩擦的應訴機制存在一種政府主導的、非市場化的制度安排傾向。即中國在應對國外對華貿(mào)易救濟措施時往往處于一種“錯位困境”：企業(yè)較“淡定”，政府很“忙碌”。

二、貿(mào)易救濟保險概念的提出

這種“錯位困境”，從行為經(jīng)濟學來看，無論是企業(yè)的國際市場戰(zhàn)略、行業(yè)協(xié)會功能、應訴策略行為、社會效用以及不同所有制的決策者選擇行為，都帶有強烈的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的路徑依賴特征。因此強化應訴主體功能，增加市場化的制度供給成為建設(shè)和完善應訴貿(mào)易救濟措施的必然選擇。那如何增加應對國外對華貿(mào)易救濟措施的市場化制度供給呢？

筆者認為，借鑒現(xiàn)代保險制度，建立中國貿(mào)易救濟保險制度和國家貿(mào)易救濟風險基金，不失為一種解決“錯位困境”的有效途徑。

（一）出口信用保險之借鑒

出口信用保險是國際貿(mào)易發(fā)展的產(chǎn)物，是服務(wù)貿(mào)易中的重要領(lǐng)域之一。它以鼓勵本國出口企業(yè)擴大出口貿(mào)易、開拓海外市場為出發(fā)點，是一種為本國出口企業(yè)承擔由于進口國政治風險和進口商商業(yè)風險而引起的收匯損失的一種保險業(yè)務(wù)。

出口信用保險不同于一般的商業(yè)性保險，從誕生起就具有較強的官方色彩。19世紀后半葉，英國商人為販運商品至澳大利亞，開創(chuàng)了歷史上有記載的投保出口信用保險先河。1919年，英國政府為了對外經(jīng)濟擴張的需要，成立了世界上第一家出口信用保險機構(gòu)，即出口信用擔保局，也是第一家政府支持下的官方出口信用保險機構(gòu)。二戰(zhàn)以后，隨著世界經(jīng)濟貿(mào)易全球化進程的逐漸加快，出口信用保險因其降低交易費、規(guī)避交易風險的功能，對促進世界貿(mào)易的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。迄今為止，全世界已有60多個國家和地區(qū)擁有專門的出口信用保險機構(gòu)。同時，出口信用保險具有顯著的政策性業(yè)務(wù)特點：一是出口信用保險不以盈利為經(jīng)營目標，已成為一國政府對其外貿(mào)出口進行補貼的通行慣例。二是出口信用保險的對象大都是一些高風險且難控制的項目。在政府的支持下，各出口信用保險機構(gòu)不惜虧損來支持出口，以實現(xiàn)國家整體經(jīng)濟利益的要求。

從全球范圍看，法國的出口信用保險體系受到世界各國普遍稱道，值得我們借鑒。該體系具有以下幾個特點：一是承保范圍大，從一般性商業(yè)風險和政治風險到特殊的成本上升風險、匯率風險、投資風險以及市場開拓過程中發(fā)生的風險都包括在內(nèi)；二是官方支持的力度大，法國外貿(mào)信貸保險公司（COFACE）代表國家經(jīng)營，其收入列入國家的財政預算，牽頭組成的部際機構(gòu)——外貿(mào)信貸與擔保委員會負責中長期信貸保險項目的審查工作；三是信息系統(tǒng)發(fā)達，在37個國家和地區(qū)設(shè)立的保險分支機構(gòu)和在67個國家建立的企業(yè)信用體系，作為確保法國出口信用保險業(yè)務(wù)正常運作的重要支持；四是出口信用保險與出口信貸相結(jié)合，推動了法國大型成套項目的出口，極大的提高了企業(yè)的競爭力。

（二）貿(mào)易救濟風險和貿(mào)易救濟保險

借鑒成熟的出口信用保險制度，特別是法國外貿(mào)信貸保險公司的市場調(diào)研保險①，可設(shè)計出貿(mào)易救濟保險。貿(mào)易救濟保險既是出口信用保險產(chǎn)品范疇的創(chuàng)新；作為出口信用保險項下的一個新產(chǎn)品，也是經(jīng)濟全球化背景下，中國企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略的客觀需要。

貿(mào)易救濟風險是指買方所在國或地區(qū)因被他國或地區(qū)發(fā)起貿(mào)易救濟措施，造成買方無法穩(wěn)定持續(xù)出口，帶來的市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及貿(mào)易救濟應訴費用。貿(mào)易救濟保險的概念是指以企業(yè)持續(xù)執(zhí)行出口合同中應當享有的合法權(quán)利為保險標的，通過承保出口業(yè)務(wù)中一般商業(yè)保險公司所不愿意或不能承保的他國或地區(qū)貿(mào)易救濟風險，來補償出口貿(mào)易中的市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及貿(mào)易救濟應訴費用。

（三）構(gòu)建中國貿(mào)易救濟保險制度的現(xiàn)實意義

目前，世界貿(mào)易額的12%-15%是在出口信用保險的支持下實現(xiàn)的。發(fā)達國家的出口信用保險覆蓋率更是高達20%-30%，而我國投保的出口企業(yè)數(shù)只占全國企業(yè)出口總數(shù)的 3%左右。從服務(wù)貿(mào)易的角度看，在運用服務(wù)貿(mào)易促進貨物貿(mào)易這一點上，中國與世界強國相比還有較大的差距。

不容置疑的是國外對華貿(mào)易救濟案件金額逐年增加。2002年至 2009年涉案共計達 324億美元，與進出口貿(mào)易總額相比，年均占比為0.25%。2008年涉案金額為62億美元，占比0.24%；但2009年涉案金額高達127億美元，占比為0.58%，占比增長了一倍。具體到一個產(chǎn)業(yè)甚至一個企業(yè)來看，貿(mào)易摩擦所帶來的影響往往攸關(guān)其生存。據(jù)測算，每一億美元涉案，將會有1.5萬人的就業(yè)受到影響。預計在后金融危機時代，中國不僅進入貿(mào)易摩擦的高發(fā)階段，而且高涉案金額的趨勢將維持在高位運行，盡快建立中國特色的貿(mào)易救濟保險制度已迫在眉睫。

有利于完善貿(mào)易救濟應對機制。建立貿(mào)易救濟保險是現(xiàn)有貿(mào)易摩擦“四位一體”應對機制的有益補充，也是經(jīng)濟全球化背景下中國企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略的客觀需要。通過市場化的手段，豐富和完善應對的體系和層次，對案件的有效應對具有正面效應。

有利于強化應對企業(yè)的主體功能。貿(mào)易救濟保險是出口信用保險產(chǎn)品的一種創(chuàng)新。承保市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及貿(mào)易救濟應訴費用能較好解決企業(yè)應訴資金來源、應對主體利益不一致等問題，明確了應訴收益的預期，對規(guī)范出口市場秩序有積極地作用。

有利于建立產(chǎn)業(yè)損害預警的長效機制。保險的風險防范功能，幫助保險公司以及投保企業(yè)從主觀上認識并主動投入到貿(mào)易救濟措施的預測、預警、預案和預控上。特別是系統(tǒng)化的、機制化的對國際競爭情報的收集整理，建立分國別分行業(yè)的貿(mào)易救濟風險評價體系，對科學地估測貿(mào)易救濟風險至關(guān)重要。

有利于培養(yǎng)高素質(zhì)的、穩(wěn)定的精通國際貿(mào)易爭端專門律師隊伍。從事貿(mào)易救濟案件訴訟，與一般民商事案件相比工作量大、業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高，還要精通外語。目前國內(nèi)擅長貿(mào)易救濟案件的律師人數(shù)較少，很主要的一個原因就是企業(yè)認為打國際官司風險很大，不愿意對等付出相應工作量的律師費用，造成從事該領(lǐng)域的律師收入不穩(wěn)定和隊伍不穩(wěn)定。而保險則能為律師提供較為穩(wěn)定的收入預期，有助于隊伍的長期建設(shè)。

有利于解決與 WTO規(guī)則的非對抗性問題。WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》附件一規(guī)定：“政府或政府控制的特殊機構(gòu)提供的出口信貸擔保或保險計劃、針對出口產(chǎn)品成本增加或外匯風險計劃的保險或擔保計劃，保險費率不足以彌補長期營業(yè)成本和計劃的虧損”屬于出口補貼②，也就是說，只要該機構(gòu)能夠在一定時期內(nèi)保持盈虧平衡，出口保險就不屬于補貼。

因此，從法理上說在出口信用保險體制下，設(shè)立貿(mào)易救濟保險與WTO規(guī)則并不違背。而運用國際通行的保險制度來救濟應訴權(quán)以及貿(mào)易救濟的預期風險，在司法實踐上不存在對抗 WTO規(guī)則的判例。

三、貿(mào)易救濟保險基本屬性及產(chǎn)品設(shè)計

基于保險產(chǎn)品的整體性、書面性、固定性、平衡性、依附性、格式化特性以及保險產(chǎn)品生命周期的非典型性原則，設(shè)計貿(mào)易救濟保險既要考慮到出口信用保險產(chǎn)品的創(chuàng)新，也要平衡好是政府在經(jīng)濟全球化背景下，運用符合WTO規(guī)則，采用市場化手段，實施“走出去”戰(zhàn)略的客觀需要。

（一）貿(mào)易救濟保險的基本屬性

一是貿(mào)易救濟保險屬于準公共產(chǎn)品的社會保險，是政策性業(yè)務(wù)，應以不盈利為目的。如保險人出現(xiàn)虧損，虧損部分應納入政府財政預算予以補貼。

二是貿(mào)易救濟保險是一種商品，保費是其價格。可通過大數(shù)法則，考察貿(mào)易救濟高發(fā)國別和高發(fā)領(lǐng)域來預測風險，制定出合理的費率。保險費率的高低與風險發(fā)生頻率、收益受損程度相適應。

三是建立與 WTO規(guī)則非對抗的國家貿(mào)易救濟風險基金，聚集被保險人繳納的保險費，作為保險人得以履行賠償和給付義務(wù)的基礎(chǔ)。

（二）貿(mào)易救濟保險產(chǎn)品設(shè)計

1．保險原則。貿(mào)易救濟保險對象是已經(jīng)或即將開發(fā)一個或數(shù)個國外市場，以發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定的出口業(yè)務(wù)在中國境內(nèi)注冊的企業(yè)。

2．保險期限。鑒于實施貿(mào)易救濟措施一般為3-5年。貿(mào)易救濟保險的保險期限定為1至5年。根據(jù)企業(yè)開發(fā)的市場或行業(yè)特征以及企業(yè)的具體要求保險期也可視具體情況而定，但最少不得低于1年。例如，開發(fā)美國、歐洲可例外考慮延長至8年。

3．承保風險。承保企業(yè)為獲得或提高出口額而承擔的市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及貿(mào)易救濟應訴費用無法逐步收回之風險。

4．保險率。根據(jù)國別貿(mào)易救濟風險高危程度，敏感國別美國、歐盟、印度、阿根廷、南非、墨西哥等市場可適當提高。敏感行業(yè)輕工、紡織、鋼鐵、化工、電子信息等行業(yè)也可適當提高。

5．保險運作。企業(yè)提交保險申請，明確其為開發(fā)出口市場擬投入的費用。包括市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及貿(mào)易救濟應訴費用。申請批準后應附在保險單上。保險單包括兩個時期：（1）保險期：在該期間，企業(yè)在規(guī)定的年度（12個月）預算限額內(nèi)支出費用。如果企業(yè)的出口額不足以收回上述費用，將由保險人賠付。（2）攤還期：在該期間，不再考慮上述投入的費用，投保人不再獲得賠付，而要根據(jù)在投保地區(qū)獲得的出口效益，償還先前支付的全部或部分賠付金。

如果期末出口效益仍不足以償還賠付金，未攤還的賠付金余額最終歸企業(yè)所有。當出口效益增速高于預期速度時，在支付的賠付金全部償還后，合同則自動終止。

6．賠付。保險期末時建立臨時沖抵賬戶。該賬戶借方登記保險期內(nèi)，為預算額內(nèi)實際支出的費用。貸方登記同一時期內(nèi)，由投保人和保險人根據(jù)預計投保人在合同規(guī)定國家和地區(qū)實現(xiàn)的出口額，確定“攤還率”。如果沖抵賬為虧損，企業(yè)將得到等于該虧損的賠付。如果沖抵賬為盈余，企業(yè)應將該盈余額扣除支付的保險份額用來償還先前收到的賠付金。

7．保險費。保險費僅在保險期內(nèi)支付。在簽合同或每次續(xù)簽時結(jié)算。保險費建議為市場預期收益損失和貿(mào)易救濟早期預警費用以及可能發(fā)生的貿(mào)易救濟應訴費用預算費用的3%。

四、建立貿(mào)易救濟保險制度的建議

建議依據(jù)“先建立后完善、先依托后獨立、先補充后充實、先自愿后強制、先出口后進口”的原則，積極推進。

第一，貿(mào)易救濟保險制度先建立后完善。貿(mào)易救濟保險可采取先行先試、小步快跑的方式，在部分國別和部分行業(yè)試點推開。同時加快貿(mào)易救濟保險的立法，完善應對貿(mào)易救濟措施機制。逐步形成以企業(yè)（行業(yè)協(xié)會）為應對主體，以政策性保險為依托，以增加應訴動機正外部性為手段，以穩(wěn)定和擴大市場為目標的一整套法規(guī)體系、工作體系和運作機制。

第二，組織機構(gòu)先依托后獨立。國內(nèi)唯一一家開辦出口信用險業(yè)務(wù)的公司是中國出口信用保險公司。自2001年底成立以來，累計支持我國企業(yè)國內(nèi)外貿(mào)易和投資超過2700億美元，累計向企業(yè)支付賠款約 19億美元。具有較為完備的運作體系，建議可依托中國出口信用保險公司開展貿(mào)易救濟保險業(yè)務(wù)。待條件成熟后，可單獨設(shè)立承包貿(mào)易摩擦風險的保險機構(gòu)。

第三，風險準備金先補充后充實。出口信用保險作為支持出口發(fā)展的政策工具，需要有充足的風險準備資金。國際上出口信用保險承保責任總額與風險準備金的比例一般為15∶1左右，而我國出口信用保險現(xiàn)行比例僅為20∶1。目前中國出口信用保險公司的風險資本金為 40億元人民幣。2009年出口信用保險承保規(guī)模達到987億美元，保險及擔保業(yè)務(wù)共實現(xiàn)保額1166億美元。按此計算需要24.9億美元風險資本金，風險資本金的嚴重不足，嚴重限制了我國出口信用保險業(yè)務(wù)總體規(guī)模的進一步擴大并造成業(yè)務(wù)比例的失衡。在此情況下，新開展貿(mào)易救濟保險將會更加捉襟見肘，建議根據(jù)2009年貿(mào)易救濟涉案金額127億美元作為保險規(guī)模，按照國內(nèi)實際比例的一倍由國家財政補充 10億元人民幣作為貿(mào)易救濟專項風險準備資金，今后逐步充實到和達到國際比例的70億元人民幣。

第四，實施形式先自愿后強制。日本出口商組成的協(xié)會或商會采用會員制的形式，作為保險代理人統(tǒng)一向日本出口和投資保險組織（NEXI）購買綜合貿(mào)易保險。日本出口和投資保險組織保費收入的90%以上都來源于這個特殊的保險方式。這種制度的好處在于有穩(wěn)定的保費收入、降低保費支付、避免逆向選擇。我國現(xiàn)在出口信用保險只接受單一企業(yè)單獨投保的方式。由于應對貿(mào)易救濟措施具有的系統(tǒng)預警、風險集中、集團應訴等顯著特點，貿(mào)易救濟保險實施形式從中長期看，擬采取類似日本的強制保險加同意保險代理人的方式。初期可采取強制保險和自愿保險相結(jié)合的方式。其中針對高度敏感國別和敏感行業(yè)宜先行依托條件較好的商協(xié)會，采取強制保險加同意保險代理人的方式試點。

第五，投保市場先出口后進口。金融危機爆發(fā)以來，發(fā)達國家正遭遇20世紀30年代以來最為嚴重的經(jīng)濟衰退，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家也普遍受到影響，經(jīng)濟增長明顯回落。由于國際市場需求疲弱，一些國外產(chǎn)品向我國大量低價出口，嚴重沖擊了我國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。為此，僅中國貿(mào)易救濟調(diào)查機關(guān)在 2009年發(fā)起反傾銷調(diào)查8起，反補貼調(diào)查3起；反傾銷措施期終復審立案3起，裁決7起。今后如何針對中國企業(yè)遭受進口傾銷產(chǎn)品的沖擊，也應探索建立類似的保險制度，降低企業(yè)可能遭受到的產(chǎn)業(yè)損害，運用貿(mào)易救濟法律武器，維護自身的合法權(quán)益。

注釋：①市場調(diào)研保險：該險種承保企業(yè)為獲得或提高出口營業(yè)額而承擔的市場開發(fā)費用無法逐步收回之風險。費率為擔保的拓展業(yè)務(wù)預算的2%，由出口商在投保的每個會計年度初支付。如果是先行賠付，費率將為4%。詳見《國外保險業(yè)促進進出口的具體做法》《世界機電經(jīng)貿(mào)信息》1998年 第6期；COFACE官網(wǎng)

②石興：《保險產(chǎn)品設(shè)計原理與實務(wù)》第11頁 中國金融出版社2006年9月

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.11.002